Интегральная многофакторная оценка эффективности управления регионом в условиях модернизационных преобразований российской экономики и развития информатизации (250
..pdfМИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕУЧРЕЖДЕНИЕ
ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГООБРАЗОВАНИЯ
«ВОЛГОГРАДСКИЙГОСУДАРСТВЕННЫЙУНИВЕРСИТЕТ»
А. Э. Калинина, А. Ф. Соколов
ИНТЕГРАЛЬНАЯ МНОГОФАКТОРНАЯ ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНОМ В УСЛОВИЯХ МОДЕРНИЗАЦИОННЫХ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ РОССИИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ
И РАЗВИТИЯ ИНФОРМАТИЗАЦИИ
Препринт
Волгоград 2012
ББК
К17
65.049(2Рос)-21 К17
Калинина, А. Э.
Интегральная многофакторная оценка эффективности управлениярегионом вусловиях модернизационных преобразований российской экономики и развития информатизации [Текст] = Integral Multiple-Factor Assessment of Regional Governance Efficiency in Terms ofRussian EconomyModernization and Informatization :пре-
принт/А. Э. Калинина,А. Ф.Соколов;Федер. гос.бюдж. образоват. учреждение высш. проф. образования «Волгогр. гос. ун-т». – Вол- гоград :Изд-во ВолГУ, 2012. –36 с.
ISBN 978-5-9669-0983-3
В работепредставлены основные направления совершенствования систем управления на региональном уровне в условиях модернизационных преобразований российской экономики, проводимой административной реформы и развития информатизации. Предложена методика оценки эффективности управления регионом на основе интегральной оценки результативности и экономичности деятельности органов исполнительной власти, функциональности субъекта управления и потенциала модернизации объекта управления с использованием рейтинг-технологии. Спроек- тированаинформационно-аналитическая системаоценки эффективностиуправления регионом, апробация которой произведена на базе регионов Юга России.
Ключевые слова: система управления регионом, совершенствование системы управления, оценка эффективности управления регионом, экономичность и результативность деятельности органов исполнительной власти, информацион- но-аналитическая система.
The article displays the main ways of improving regional governance system in terms of Russian economy modernization, administrative reform, and informatization. Theauthors suggest a methodologyofmultiple-factor assessment of regional governance efficiency on the basis of integral evaluation of modernization effectiveness and potential of object to management, functionality and economic activity of subject to management with the use of rating technologies. The approbation was made in the regions of the Southern Federal District in Russia.
Keywords: regional administrationsystems, administrationsystemsimprovement, regional administration performance evaluation, economy and effectiveness of executive bodies’ activity, information analysis system.
ББК65.049(2Рос)-21
ISBN 978-5-9669-0983-3
Калинина А. Э., Соколов А. Ф., 2012 © ФГБОУ ВПО «Волгоградский государственный
университет», 2012Оформление. Издательство Волгоградского
государственного университета, 2012
ОГЛАВЛЕНИЕ |
|
ВВЕДЕНИЕ.................................................................................... |
4 |
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ |
|
СИСТЕМ УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНОМ |
|
В УСЛОВИЯХ РАЗВИТИЯ ИНФОРМАТИЗАЦИИ ................... |
5 |
2.СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ МЕТОДОВ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ
ХОЗЯЙСТВЕННОЙ СИСТЕМОЙ |
|
И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ |
|
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ ................... |
8 |
3.ИНТЕГРАЛЬНАЯ МНОГОФАКТОРНАЯ ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ
РЕГИОНАЛЬНОЙ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ СИСТЕМОЙ |
|
В УСЛОВИЯХ МОДЕРНИЗАЦИОННЫХ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ |
|
И РАЗВИТИЯ ИНФОРМАТИЗАЦИИ...................................... |
18 |
4. РЕЙТИНГОВАЯ ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ |
|
УПРАВЛЕНИЯ РХС ................................................................ |
25 |
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ............................................................................ |
30 |
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ ............................................................. |
31 |
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ.......................................................... |
34 |
ВВЕДЕНИЕ
В Российской Федерации вопросы оценки эффективности государственного управления и деятельности исполнительных органов государственной власти актуализировалисьсначаломадминистративной реформы(2003г.), преследующей политическую цельукреплениягосударственнойвластив стране. Реализациявторого этапа административной реформы (2006 г.), ориентированного на формирование эффективного государства на базе сформулированной Концепции административной реформы, выявила необходимость многофакторной оценки эффективности управления на различныхуровняхорганизации хозяйственных систем. В связи с этим в настоящее время перед государственными органами власти и обществомстоит задача внедрения оценочных исследованийэффективности государственногоуправленияи управленческих решений на всех уровнях с целью дальнейшей разработки и проведения мероприятий, направленных на повышение эффективности государственного управления в целом.
Проблемыоценки эффективности управлениярегиональной хозяйственной системой (РХС)приобретаютособуюактуальность в условиях социально-рыночной трансформации хозяйственной системыи необходимости ускорениятемпов инновационногоразвития, когда обмен информацией предполагаетформированиетакого информационного пространства, в котором складываются новые формы соединения факторов, качественно отличные от ранее существовавших в отечественной экономике, роста социальных рисков, высокой общественной мобильности и конкуренции как на внешнем, так и на внутреннем рынках, глобализации хозяйственных связей и растущей потребности в научно-техни- ческих разработках, институтах и интеграции [Калинина, 2008]. Предметом исследования в данном случае являются отношения, возникающие в процессе функционирования исполнительных органов государственной власти и осуществлении их внутриорганизационной деятельности на региональном уровнев условиях информатизации.
1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМ
УПРАВЛЕНИЯ РЕГИОНОМ
ВУСЛОВИЯХ РАЗВИТИЯ ИНФОРМАТИЗАЦИИ
Вусловиях проводимой административной реформы на региональном уровне практическая реализация мероприятий, направленных на совершенствование системы управления в условияхразвитияинформатизации,зачастуюсводитсяквыполнению соответствующих федеральныхцелевых программи технической автоматизации в условиях развития средств связи.
Система управления регионом представляет собой множество взаимосвязанных элементов, составляющих единое целое и реализующих процесс регионального управления для достижения поставленных целей на мезоуровне, и обладаетопределенными особенностями: является подсистемой макроуровня, включает в себя подсистемы микроуровня и не может быть рассмотрена изолировано; в ней действуют три взаимосвязанных подсистемы: государственная, подсистема муниципальныхобразований, а такжеподсистема юридических и физических лиц; в отличиеот системуправленияпредприятием(микроуровень)неможетбытьликвидирована, то есть прекратить свои функции. Особенностью ее функционирования в неблагоприятных условиях является невозможность нормального воспроизводства экономических, демографических и природных процессов [Малин, 2006, с. 26].
Традиционно в системе управления регионом выделяют четыре основные составляющие: механизм управления (цели, функции, принципы и методы – они характеризуют фундаментальные основы системы управления); структура системы управления –этоуправляющаясистема встатике, характеризующаястроение системы управления, расположение и соотношение входящих в нее органов и звеньев управления; процессы управления – этологическаяпоследовательностьуправленческихдействий, сочетающихся и взаимодействующих между собой операций, эта-
–7 –
пов, стадий и процедур и предоставляющих единство действий работников аппарата управления, которыеоснованы на функциональном процессе разделения труда и на определенной технологии; совершенствование управления – улучшение, рационализация с учетом конкретных условий функционирования – характеризуют развитие системы управления [Мишин, 2008, с. 20].
В современных условиях модернизации национальной экономики к системам управления регионом предъявляются новые требовании, а также трансформируются общиеподходы к их развитию [Антикризисное регулирование..., 2010, с. 45].
Условия хозяйствованиязаставляютсовершенствоватьрегиональныесистемыуправления, адаптируястарыеэлементыиформируя новые. Направлениями совершенствованияявляются:формированиеэлектронногоправительства, электронныеобщественные приемные, многофункциональные центры, территориальное общественное самоуправление. Большинство новых элементов формируются в связи с решением Правительственной комиссии поширокомасштабномувнедрениюинформационныхтехнологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления.
Эти новые требования к системам управления также приводят кизменениям в организационной структуреи механизмах управления. Основныесоставляющиерегиональной системыуправления адаптируются к новым условиям, видоизменяя:методы управления (информационные технологии поиска, сбора, обработки, хранения информации); инструменты управления (информационные системы, базы данных, хранилища информации); каналы передачи информации.
Новые элементы в системе управления выполняют следующие функции: аккумулирование, хранение, обработку, передачуи распространениеинформации, необходимой дляпринятияуправленческих решений; создание условий для оперативного получения необходимой информации хозяйственными субъектами; ускорение социально-экономических процессов за счет использования информационно-телекоммуникационных технологий и средств связи [Калинина, 2005, с. 262]; уменьшение информаци-
– 8 –
онной неопределенности за счет получения необходимой дополнительной информации из официальных источников; координация субъектов управления, то есть проявление самостоятельности субъектами управления, в рамках создаваемого информационного пространства [Калинина, 2008, с. 62].
Таким образом, совершенствование систем управления региономцелесообразно рассматривать в тесной взаимосвязи с развитием информационного фактора, что позволяет повысить эффективность реализации таких функций управления, как анализ, мониторинг, сопровождение, организация, планирование и прогнозирование, а такжеконсалтингэкономическогороста региона.
2. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ МЕТОДОВ ОЦЕНКИ
ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ
РЕГИОНАЛЬНОЙ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ СИСТЕМОЙ
И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ
ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ
Оценить эффективностьгосударственногоуправления региональной хозяйственной системой (РХС) возможно посредством анализа деятельности органов исполнительной власти (далее – ОИВ). Такаяоценка необходима дляповышениясистемности, обоснованности управленческих решений и эффективности деятельности ОИВ субъектов РФ, что позволяет:стимулировать руководство к повышению эффективности взаимодействия ОИВ и гражданского общества; расширить возможности доступа граждан к сведениям о деятельности ОИВ; обеспечить непосредственное участиеинститутов гражданскогообщества в процедурах формирования и экспертизы решений, принимаемых на всех уровнях государственного управления; повысить открытость деятельности субъекта управления.
Для проведениятакой оценки в наукеи практике разработан ряд методик1, принятых на федеральном и региональном уров-
1 Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ (утверждена постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2009 г. № 322; в ред. постановлений Правительства РФ от 01.04.2010 № 212, от 26.07.2010 № 542, от 08.09.2010 № 702, от 18.12.2010 № 1052); Методика Совета по изучению производительных сил; Регламент системы индикативного управления экономикой Республики Татарстан; Методика оценки и мониторинга эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти Калининградской области; Порядок оценки деятельности исполнительных органов государственной власти Тверской области; Методика оценки эффективности деятельности исполнительных органов власти Санкт-Петербурга и др.
– 10 –
нях. Так, методика Правительства РФ определяет единый порядокпроведенияоценки эффективности деятельности ОИВсубъектов РФ в отчетный период в целях подготовки ежегодного доклада ПрезидентуРФ. Необходимо отметить, что в рамках указанной методики разработаны алгоритмы, позволяющие рассчитывать долю неэффективных расходов в общих расходах бюджета в различных сферах жизнедеятельности субъектов Российской Федерации. В этом случае формируются количественные оценки. К недостаткам этих алгоритмов, а следовательно и получаемых на их основе оценок, можно отнести то, что при проведении расчетов используются данные других субъектов, то есть оценка неэффективных расходов одного субъекта ставится в зависимость от показателей других субъектов.
Сравнительный анализ существующих методик проведен по выделенным критериям:
-количество показателей в каждой методике;
-способ сбора и источники информации;
-полнота охвата явления;
-достоверность информации;
-доступность информации;
-способ определения эффективности управления РХС.
По первому критерию все методы оценки имеют различные
значения, которые варьируются в зависимости от методов и целей оценки. Так, например, система рейтинговой оценки США основывается на 25 показателях, система CAF использует 28 субкритериев, методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации выделяет 236 основных показателей и 112 дополнительных.
Что касается способов определения эффективности управления РХС, то рассмотренные методики можно разделить на такие группы, как:
-внутренняя и внешняя оценка;
-балльно-рейтинговая система оценки;
-сравнение плановых и фактических показателей;
-изучение показателей в динамике;
-балансовые методы оценки.
–11 –
Длямониторинга качества управлениясистемами регионального развития в РФ показатели качества управления определяются статистической обработкой первичных данных, полученных в результате статистических наблюдений за состоянием управленческой деятельности органов исполнительной власти, на основе экспертных оценок и данных, которые предоставляют Минфин России, Федеральное казначейство, субъект РФ, Минэкономразвития России, ФСО России, МВД России, Росавтодор, МинрегионРоссии, Роспотребнадзор,Минобрнауки России,МинздравсоцразвитияРоссии, Рособрнадзор, Минкультуры России, Минспорттуризм России, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, Минсельхоз России.
Основнаячастьпоказателей, используемыхв методикеоценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, может быть получена в результате сбора статистических данных, предоставляемых федеральной службой государственной статистики, Федеральным казначейством и субъектом РФ. При сборе данных для оценки качества управлениясистемами региональногоразвитияпокаждой из рассматриваемых методикприходится сталкиваться спроблемой доступности данных.
Анализируя все исследуемыеметодики по критерию «полнота охвата явления», следует обратить внимание на большое отличие методики, разработанной Правительством РФ, от остальных методик по числу исследуемых показателей. Данная методика предполагает исследование 236 основных показателей, тогда как остальные используют от 25 до 40 показателей. Такой разрыв в численности исследуемых показателей не может не отразиться на качестве исследования. Для полномасштабного исследования качества управления систем регионального развития необходим учет не только количественных, но и качественных характеристик, что предполагается практически во всех методиках.
Сравнительный анализ методик оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти в системе регионального управления представлен в таблице 1.
– 12 –