Тема 11. Федеральное Собрание Российской Федерации

66. Правовой статус Федерального Собрания Российской Федерации. Двухпалатная структура Федерального Собрания Российской Федерации.

Статус Федерального Собрания — представительного и законодательного органа РФ, ее парламента — закрепляется в гл. 5 КРФ, которая специально посвящена Федеральному Собранию. Вместе с тем и в других главах Конституции (гл. 1, 4 и др.) содержатся нормы, относящиеся к российскому парламенту: они определяют взаимоотношения парламента с ОГВ, участие его палат в процессе внесения конституционных поправок и пересмотра Конституции. Организация и деятельность Федерального Собрания, его палат, внутренних органов палат, права и обязанности членов Совета Федерации и депутатов ГД подробно регулируются регламентами палат, принимаемыми на основе и в развитие Конституции. Кроме того, отдельные стороны парламентской деятельности являются предметом регулирования ФЗ, например, парламентское расследование и др. Необходимо также учитывать, что в целях устранения неопределенности в понимании конституционных норм, устанавливающих статус Федерального Собрания и его палат, выявления их подлинного смысла и содержания Конституционный Суд РФ по запросам соответствующих государственных органов дает толкование Конституции. В этом случае соответствующая конституционная норма применяется в интерпретации, данной Конституционным Судом РФ при ее толковании.

Конституционный статус Федерального Собрания определяется прежде всего основами конституционного строя: принципом народного суверенитета, обусловливающего ведущую роль Федерального Собрания в выражении интересов и воли многонационального народа России, принципом разделения властей, в рамках которого Федеральное Собрание олицетворяет федеральную законодательную власть. Статья 11 Конституции в числе федеральных органов, осуществляющих государственную власть на основе принципа разделения властей, называет (сразу после Президента), Федеральное Собрание, состоящее из Совета Федерации и Государственной Думы.

Таким образом, место и роль Федерального Собрания в конституционной системе государственной власти, его двухпалатная структура относятся к основам конституционного строя. Поэтому структура Федерального Собрания, его место в системе ОГВ могут быть изменены только путем принятия новой КРФ. При этом конституционные поправки, затрагивающие статус Федерального Собрания, не должны противоречить положениям ст. 11 Конституции и другим основам конституционного строя.

Конституция, закрепляя статус Федерального Собрания в целом, определяет также статус его палат. Нормы Конституции устанавливают гарантии представительного характера палат Федерального Собрания, срок полномочий и численный состав ГД, принципы формирования Совета Федерации, определяют взаимоотношения Совета Федерации и ГД, порядок их работы, вопросы их ведения, отдельные формы парламентской деятельности (парламентские слушания и др.), стадии законодательной процедуры, гарантии деятельности депутатов (членов палаты), а также основания и порядок роспуска ГД. При этом Конституция не предусматривает возможность самороспуска ГД.

КРФ очерчивает сферу законодательных полномочий Федерального Собрания, определяя, по каким вопросам могут издаваться ФКЗ и ФЗ (ст. 76). Федеральное Собрание не вправе издавать законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Кроме того, законодательная деятельность Федерального Собрания должна соотноситься с положением ч. 4 ст. 15 КРФ, устанавливающей приоритет норм МП.

Конституционные положения о Федеральном Собрании и его палатах получают свое развитие и конкретизацию в регламентах палат, принятие которых предусматривает Конституция. Каждая палата самостоятельно разрабатывает и принимает свой регламент, который утверждается постановлением палаты, и это является одной из гарантий автономии палат в вопросах внутреннего распорядка своей деятельности. Регламент палаты — это принимаемый на основе и в развитии конституционных норм особый НПА, объединяющий и систематизирующий нормы, устанавливающие внутреннее устройство палаты, полномочия ее органов и ДЛ, права и обязанности депутатов (членов палаты), порядок и процедуры работы палаты, принятия решений по вопросам ее ведения.

Правовое регулирование парламентской деятельности осуществляется также рядом ФЗ, таких как законы о порядке формирования Совета Федерации и выборах ГД, о парламентском расследовании Федерального Собрания, о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата ГД и др. В целях системного урегулирования всего круга вопросов, связанных с деятельностью парламента и его палат в литературе давно выдвигается предложение о принятии федерального закона о Федеральном Собрании — парламенте Российской Федерации, разрабатываются его проекты1 . Однако принятие данного закона Конституция прямо не предусматривает: определение общего статуса Федерального Собрания и его палат — предмет конституционного регулирования. Каждая палата в соответствии с Конституцией (ч. 4 ст. 101) принимает регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. Федеральные законы, как уже отмечались, регулируют лишь отдельные стороны парламентской деятельности и не должны нарушать конституционное право палат самостоятельно определять организацию своей деятельности.

СТРУКТУРА

Конституция РФ, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. устанавливала, что Федеральное Собрание — парламент РФ — состоит из двух палат: Совета Федерации, представляющей интересы субъектов РФ на федеральном уровне, и ГД, представляющей интересы всего многонационального народа России. Таким образом, наличие второй палаты в нашей стране обусловлено прежде всего федеративным устройством России, необходимостью обеспечить представительство интересов субъектов РФ в федеральном парламенте.

КРФ, закрепляя двухпалатную структуру Федерального Собрания, определяет особенности конституционно-правовой природы представительства, присущие каждой из палат парламента: обеспечение представительства общегосударственных (ГД) и региональных интересов (Совет Федерации) при осуществлении законодательных и иных полномочий на федеральном уровне. Каждая палата Федерального Собрания имеет свою компетенцию, т. е. они не равноправны, вопросы их ведения различаются. Они заседают раздельно и могут собираться совместно только для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств. Палаты современного российского парламента не имеют также общего руководящего органа.

Вместе с тем раздельные заседания палат, их автономность в решении вопросов организации своей работы, наличие собственной компетенции не означает их полной изоляции друг от друга: они взаимодействуют, будучи составными частями единого общефедерального представительного и законодательного органа. Палаты Федерального Собрания обеспечивают единство законодательного процесса, реализацию иных конституционных полномочий Федерального Собрания, требующих совместных усилий палат. Так, они могут создавать согласительные комиссии для преодоления разногласий, возникших в процессе принятия ФЗ. Предложения о пересмотре Конституции РФ, о поправках к гл. 3—8 Конституции РФ должны быть поддержаны обеими палатами, так же как и федеральные конституционные законы, федеральные законы, преодолевающие вето Президента РФ, должны получить поддержку обеих палат. Только с согласия обеих палат может проводиться парламентское расследование Федерального Собрания РФ, и в этом случае на паритетных началах создается парламентская комиссия по расследованию фактов и обстоятельств, послуживших основанием для его проведения.

Член Совета Федерации, депутат ГД вправе присутствовать на любом заседании каждой из палат Федерального Собрания.

Двухпалатная структура российского парламента способствует эффективному осуществлению Федеральным Собранием своих конституционных функций, оказывая существенное влияние на:

• а) развитие принципов федерализма (двухпалатный парламент уже является, по сути, элементом федерализма),

• б) обеспечение гармонизации федеральных, региональных и местных интересов в российском законодательстве,

• в) установление устойчивого равновесия между исполнительной и законодательной властью,

• г) повышение эффективности парламентского контроля,

• д) создание условий для участия институтов гражданского общества в обсуждении актуальных проблем общественной жизни