Пояснительная записка к проекту Федерального закона «Кодекс административного производства Российской Федерации»

Согласно пункту «к» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации (далее-Конституция РФ) констатируется наличие в системе отраслей российского законодательства административно-процессуального законодательства. В силу названной нормы Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство указаны в одной «связке». Это означает, что действие материальных норм административного права, регулирующих значительную часть отношений, возникающих в сфере осуществления исполнительной власти и содержащихся в актах административного законодательства, должно обеспечиваться посредством использования процессуальных форм, предусматриваемых нормами административно-процессуального права, содержащихся в актах административно-процессуального законодательства. При этом системное толкование положений пункта «к» части 1 статьи 72, части 2 статьи 118, статьи 126 Конституции РФ позволяет говорить о том, что предметом регулирования административно-процессуального законодательства выступают как процессуальные отношения, возникающие в ходе властной правоприменительной деятельности органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, а также организаций, имеющих статус государственного или иного органа (Счетная палата РФ, Центральный Банк РФ, административная комиссии и др.), (далее – публичная администрация, административно-публичные органы), так и процессуальные отношения, возникающие в ходе разрешения судами общей юрисдикции и арбитражными судами административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. При таком подходе к пониманию предмета административно-процессуального законодательства, в его структуру должны включаться федеральные законы, регламентирующие как порядок осуществления административного производства (внесудебного производства по административным делам, отнесенным к компетенции публичной администрации), так и порядок административного судопроизводства (судебного производства по административным делам, отнесенным к компетенции Верховного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции, арбитражных судов). При этом в целях установления четкой правовой конструкции, остова административно-процессуального законодательства как самостоятельной отрасли российского законодательства в указанном его понимании необходимо наличие в правовой системе страны базовых федеральных законов, которые бы устанавливали общий алгоритм осуществления административного производства и административного судопроизводства. В настоящее время один из таких федеральных законов-Кодекс административного судопроизводства (далее- КАС РФ), который принят и действует с 01.09.2015. Однако данный закон регламентирует административно-процессуальную деятельность судов общей юрисдикции по разрешению дел, возникающих в ходе предшествующей судопроизводству административно-процессуальной деятельности административно-публичных органов, то есть административного производства. Между тем общие правовые основы осуществления административного производства на уровне базового системообразующего федерального закона не определены. В настоящее время в России действует масса разрозненных, не объединенных на общей правовой основе, федеральных законов и подзаконных нормативных правовых актов, в том числе различных ведомственных административных регламентов органов исполнительной власти и местного самоуправления, которые определяют особенности разрешения административно-публичными органами отдельных категорий внесудебных административных дел: о предоставлении прав и правового статуса физическим лицам и организациям; о государственной регистрации лиц и объектов; о выдаче лицензий и иных специальных разрешений и других. Необходимость базовой, основополагающей систематизации административно-процессуальных норм, разбросанных в огромном количестве по указанным законам и подзаконным нормативным правовым актам, с целью выработки и нормативного закрепления единых рамочных правил осуществления всех существующих административных производств, на наш взгляд, очевидна. В то же время детальная систематизация указанных норм в рамках одного федерального кодифицированного закона не представляется возможной в силу многообразия и особенностей процессуальных отношений, возникающих в ходе осуществления административных производств различных видов. Сама идея систематизации, даже в форме кодификации, административно-процессуальных норм, определяющих процедуры властной деятельности органов публичной администрации по разрешению различных категорий внесудебных административных дел, не нова. Предложения по разработке и принятию соответствующих административно-процессуальных законов, в том числе в форме кодексов, неоднократно высказывались в отечественной литературе по административному праву как советского, так и постсоветского периодов. Вместе с тем именно сегодня в механизме административно-правового регулирования Российской Федерации сложилась такая ситуация, при которой разработка и принятие указанного административно-процессуального закона стали объективно необходимыми и логичными. Возникновение такой необходимости обусловлено введением в действие КАС РФ, применение которого судами в условиях многообразия процессуально-правового регулирования деятельности административно-публичных органов, отсутствия общих правовых основ такого регулирования, единой административно-процессуальной терминологии и отсутствия корреляции норм, регламентирующих различные виды административного производства, с нормами, определяющими правила административного судопроизводства, представляется весьма затруднительным. В частности, в связи с отсутствием на федеральном уровне общих правил подготовки, издания (принятия) административно-публичными органами и их должностными лицами по результатам разрешения подведомственных им внесудебных административных дел ненормативных (индивидуальных) правовых актов (решений), общих требований, предъявляемых к их содержанию и форме, общего порядка введения в действие таких актов (решений), оснований и порядка приостановления и прекращения их действия, возникают проблемы судебной оценки законности указанных актов (решений) в случае их оспаривания в заинтересованными лицами по правилам административного судопроизводства.

В этой связи полагаем, что вслед за детальной систематизацией в рамках КАС РФ административно-процессуальных норм, регламентирующих правила осуществления административного судопроизводства, необходимо осуществить базовую систематизацию административно-процессуальных норм, определяющих принципы и общие правила административного производства. Такая систематизация, по нашему мнению, может быть осуществлена посредством разработки и принятия Федерального закона «Кодекс административного производства Российской Федерации», нормы которого должны быть скоррелированы с положениями действующего КАС РФ.

Разработка и принятие предлагаемого Кодекса административного Российской Федерации позволит решить следующие насущные задачи формирования, систематизации и унификации административно-процессуального законодательства России как самостоятельной отрасли законодательства Российской Федерации, образующей правовую основу осуществления административного процесса в его интегративном понимании:

1) определить и нормативно закрепить основные понятия, используемые в административно-процессуальной деятельности административно-публичных органов, в то числе такие как «административное производство», «внесудебное административное дело», «внесудебная административная процедура», «административный акт», с учетом соотнесения их с понятийным аппаратом, используемым в административном судопроизводстве и закрепленным в КАС РФ;

2) определить и нормативно закрепить единые базовые принципы осуществления административного производства;

3) определить и нормативно закрепить общие требования к составу участников административного производства, их правовому статусу, к доказательствам и доказыванию по внесудебным административным делам, разрешаемым в рамках данного производства;

4) определить и нормативно закрепить общие требования к стадиям осуществления административного производства и рамочные процедурные правила разрешения внесудебных административных дел на каждой из этих стадий;

5) определить и нормативно закрепить общие требования к решениям, принимаемым в ходе и в результате осуществления административного производства (административно-процессуальным актам и административным актам), правила вступления их в силу, исполнения, приостановления и прекращения их действия.

Конкретизируя ч. 3 ст. 132 Конституции Российской Федерации с учетом фактически достигнутого уровня российского административного и административно-процессуального законодательства, представляется необходимым разработать и принять Кодекс административного производства Российской Федерации (КАП РФ) «в одном пакете» с федеральным законом «О публичной администрации в Российской Федерации».

Необходимо также отметить, что принятие и применение законов об административном производстве (об административной процедуре) является общемировой практикой. Достаточно сказать, что подобные законы, регулирующие процессуальную деятельность публичной администрации в течение многих десятилетий, а в некоторых случаях и столетий, успешно действуют в таких развитых в правовом отношении государствах, как США, Франция, Германия, Испания, Италия, Австрия, Швейцария. В постсоветское время аналогичные законы были приняты в бывших советских республиках, в частности, в Азербайджане, Эстонии, Латвии, Армении, Кыргызской Республике.

В связи с принятием Кодекса административного производства Российской Федерации (КАП РФ) должен быть признан утратившим силу действующий в настоящее время Федеральный закон от 2 мая 2006 года № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Доктор юридических наук, профессор,

академик Евразийской академии

административных наук, судья Второго

арбитражного апелляционного суда П.И. Кононов

Доктор юридических наук, профессор,

заведующий кафедрой административного

права и процесса имени Н. Г. Салищевой

Российского государственного университета

правосудия А.И. Стахов

ПРОЕКТ

Кодекс административного производства Российской Федерации (законопроект подготовлен Кононовым П.И., доктором юридических наук, профессором, академиком Евразийской академии административных наук, судьей Второго арбитражного апелляционного суда и Стаховым А. И. доктором юридических наук, профессором, заведующим кафедрой административного права и процесса имени Н. Г. Салищевой Российского государственного университета правосудия)