Пояснительная записка к проекту Федерального закона «Об административных процедурах и административных актах в Российской Федерации»

Давыдов К.В. (davkon@yandex.ru)

Развитое и эффективное административное процессуальное законодательство – фундамент законности и рационализации государственного управления.

На протяжении многих десятилетий в отечественном административном процессуальном праве развивались преимущественно лишь две компоненты: производство по делам об административных правонарушениях, а также внутриорганизационные процедуры. Такая модель правового регулирования подразумевает колоссальный пробел в части процедур взаимодействия органов исполнительной власти, их должностных лиц с гражданами, организациями по поводу разрешения «позитивных» административных дел (т.е. дел по поводу принятия правовых актов, не связанных с привлечением к административной ответственности). Впрочем, в последнее десятилетие российский законодатель начал предпринимать существенные усилия в сторону создания соответствующей правовой базы путем принятия разрозненных, не связанных друг с другом законов (о предоставлении государственных услуг¹, о государственном контроле и надзоре² и т.д.). Однако основная роль в правовом регулировании административных процедур в Российской Федерации в настоящее время отводится подзаконным нормативным актам органов исполнительной власти – административным регламентам. Безусловно, определенную положительную роль эти акты сыграли. Но они не могли восполнить пробел российского публичного права в части позитивных внешнеуправленческих административных процедур. В итоге граждане и организации так и остались пассивными объектами алгоритмизированной, но инквизиционной деятельности публичной администрации.

Главный дефект всех указанных многочисленных актов и процедур заключается в том, что адресаты будущих решений лишены возможности участия в принятии административных актов. По сути, бюрократия сохраняет за собой право на почти ничем не ограниченное усмотрение. Это может влечь принятие незаконных и необоснованных решений по отношению к гражданам, организациям, в том числе субъектам предпринимательской деятельности. С другой стороны, подобная ситуация создает риски и для самих должностных лиц исполнительных органов. В периоды активизации борьбы с коррупцией чиновнику, чтобы избежать привлечения к уголовной ответственности, зачастую проще уклоняться от принятия распорядительных дискреционных решений, дожидаясь итогов судебного обжалования своего бездействия. Таким образом, функции государственного управления фактически перекладываются с органов исполнительной власти на суды, что противоречит интересам не только граждан, но и самого государства.

Вместе с тем в зарубежных правовых системах уже многие десятилетия идет активная работа по принятию и применению особых нормативных актов – законов, создающих общие процедурные правила деятельности публичной администрации. В настоящее время такие законы приняты и действуют в большинстве стран Европейского союза³, иных развитых правопорядках⁴. Более того, все страны СНГ, за исключением Российской Федерации, уже приняли указанные законодательные акты⁵. Таким образом, Россия – последняя страна СНГ, ЕврАзЭс и одна из последних европейских стран, в которой отсутствует закон об административных процедурах.

Несмотря на большое разнообразие действующих в зарубежных странах законов, их анализ позволяет выделить некую «образцовую» модель. Такой модельный закон должен устанавливать:

1. общие принципы административных процедур (которые в действительности выходят далеко за пределы предмета законодательства о процедурах и становятся по сути принципами публичного управления);

2. собственно общую административную процедуру, ее стадии;

3. наконец, наряду с процедурными нормами должны быть закреплены материальные нормы об административных актах (их форме, условиях действительности, отмене и т.д.).

Именно такая модель правового регулирования отражена в представленном законопроекте. Данный проект состоит из 77 статей, сгруппированных в 9 глав («общие положения», «принципы административных процедур», «основные правила административной процедуры», «порядок осуществления административной процедуры», «административный акт», «процедуры административного обжалования», «административные расходы», «ответственность административных органов, должностных лиц», «заключительные и переходные положения»).

1. К общим принципам административных процедур, помимо хорошо известных российскому процессуальному праву принципов, предложено относить такие фундаментальные правила, как соразмерность, охрана доверия, запрет злоупотребления формальными требованиями и некоторые иные (ст.ст. 5-12). Отдельные указанные юридические начала уже нашли хотя бы частичное отражение в отдельных отраслях российского права. Например, конституционный запрет на обратную силу закона, ухудшающего положение привлеченного к уголовной ответственности лица, является частным случаем правила об охране доверия. Однако требования недопустимости произвольного изменения юридических норм и практики их применения до сих пор не укоренились в российском административном праве. Это приводит к неустойчивости положения граждан и организаций, в том числе инвесторов, в их взаимоотношениях с органами власти в сфере государственного управления.

2. Правила об административных процедурах – «сердцевина» законопроекта (ст.ст. 13-47, 60-68). Здесь достаточно подробно прописываются основания возбуждения процедуры, рассмотрения дела, правовой статус участников, доказательства, общие правила доказывания, нормы об обжаловании и т.д. Однако важно избежать ошибки копирования излишне «громоздкой» судебной модели административной процедуры⁶. В качестве общей предложена упрощенная процедура (т.е. процедура, реализуемая без вызова и заслушивания сторон). С другой стороны, при необходимости, а также в ситуации, когда на этом настаивает адресат будущего правового акта управления, участники должны иметь возможность обосновать свою правовую позицию путем представления дополнительных документов или даже в рамках непосредственного заслушивания (ст. 34 проекта).

3. Нормы об административных актах.

Распространенное заблуждение – убежденность в том, что законы о процедурах должны регулировать лишь процедуры⁷. Процедуры ради процедур – правовая бессмыслица. Любая юридически упорядоченная деятельность публичной администрации должна завершаться определенным результатом – административным актом или административным договором. Следовательно, в законе об административных процедурах должны быть закреплены требования к форме, содержанию, действительности и недействительности административных актов, нормы об обосновании, доведении до сведения адресатов, действию во времени, а также отмене актов (ст.ст. 48-59 проекта).

Закон, регулирующий все три блока указанных отношений (принципы, процедуры, акты), создаст полноценную универсальную базу для деятельности публичной администрации.

Таким образом, принятие такого закона об административных процедурах должно способствовать:

1) упрощению и рационализации государственного управления;

2) повышению доверия к аппарату государственного управления со стороны населения;

3) повышению инвестиционной привлекательности национальной экономики;

4) защите прав граждан, организаций, а также самих должностных лиц во взаимоотношениях друг с другом;

5) единообразию судебной практики, полноценному развитию административного судопроизводства;

6) интенсификации интеграционных процессов на постсоветском пространстве в российских интересах.

Реализация положений законопроекта на практике не повлечет дополнительных расходов из бюджета. Более того, за счет унификации разрозненных сегодня административных процедур, упорядочения рассмотрения различных административных дел можно будет существенно сократить управленческий аппарат органов исполнительной власти и тем самым уменьшить бюджетные ассигнования на их содержание.