2.7. Правотворчество как катализатор конфликта

В ходе разворачивания предпосылок конфликта определились три источника, три субъекта «правовой деятельности», активность которых сформировала специфический законодательно-правовой контекст, способствующий взрыву и препятствующий компромиссу в осетино-ингушских территориальных противоречиях. Эти источники — федеральный центр (прежде всего федеральные законодательные органы), а также обе вовлеченные в конфликт стороны, олицетворенные своими политическими институциями.

Основными ориентирами в правотворчестве федеральных органов, касающемся соответствующих вопросов, явилось стремление к реконструкции государственности на «правовой» (а не силовой) основе, программа построения «правового государства». Данная цель не могла быть достигнута без преодоления таких последствий тоталитаризма, как массовые нарушения прав человека, репрессии и депортации целых народов. В 1989–1991 годах реабилитационная волна в федеральном правотворчестве реализуется в двух важных документах: 14 ноября 1989 года Съезд Народных депутатов СССР принимает Декларацию «О признании незаконными и преступными всех актов против народов, подвергшихся насильственному переселению». Эта декларация есть шаг к восстановлению исторической справедливости и официальное признание ответственности государства за депортации 1943–1944 годов. 26 апреля 1991 года ВС РСФСР принимает Закон «О реабилитации репрессированных народов». Данный Закон включал пункты, касающиеся «территориальной реабилитации» репрессированных народов. Территориальная реабилитация репрессированных народов предполагала восстановление национально-административных границ на момент до депортации.

Возвращение к историческому «паритету» — а элементом этого паритета и его базой является равноправие народов внутри государства и равное отношение Отца-Государства к «народам-детям» — не могло не найти сочувствия у поднимающейся демократической революции. Внутриимперское деление народов на «надежные» и «ненадежные» должно было быть преодолено, государственная «национальная избирательность» заменена правом и законом, перед которыми все равны. Здесь проявляется известная смена вех — устойчивость и сила государства определяются не принуждением, а гражданской волей составляющих и подпирающих авторитет власти людей.

Правовой посыл либерально-демократического содержания («сверху», из Москвы), исходящий от демократически ориентированных кругов, шел навстречу национальному движению и национальным интересам Ингушетии, которые состояли в том, чтобы вернуть территорию ПР. Важно, что ингушские национальные интересы и требования Ингушетии являлись лишь одним из вопросов, касающихся всех репрессированных народов: поволжских немцев, дальневосточных корейцев, крымских татар, карачаево-балкарцев, чеченцев, калмыков, турок-месхетинцев и других. Можно сказать, что моральный пресс всей исторической вины и ответственности Москвы за всю эпоху депортаций, все депортированные народы, довлел над каждой конкретной ситуацией. Представляется, что текст Закона был принят под значительным давлением осознанной российскими законодателями моральной ответственности за совершенные государством преступления против народов; с другой стороны, при принятии Закона сыграла свою роль лоббистская деятельность нескольких региональных делегаций, одной из самых активных среди которых был «апрельский вайнахский десант» в Москве.

В связи с тем, что уже тогда федеральный уровень начинает выступать как поле лоббистской деятельности, подверженное давлению «снизу», республиканские элиты начинают осуществлять свое собственное правотворчество как создание неких координат, с которыми центру «нужно считаться».

Республиканские законодательные акты оформляются не как следствия или как региональная спецификация федерального законодательства, а как борьба с этим «заинтересованным и небесстрастным» законодательством. Характерным эпизодом является то, что соответствие Закона «О реабилитации репрессированных народов» Конституции Российской Федерации было подвергнуто осетинской стороной сомнению и соответствующий запрос был направлен в Конституционный Суд России.

Территориальная реабилитация ингушей уже тогда воспринималась в Осетии как восстановление справедливости «для» и «за счет» кого-то. Уже в 1989 году этническое противостояние в осетино-ингушских отношениях становилось достаточно отчетливым. Можно сказать, что текст Закона читался в Осетии как «признание незаконными и преступными всех актов, лежащих в основе вашего, то есть осетинского, здесь в ПР проживания».

Законодательная активность североосетинских властных структур была направлена в этот период (1989–1991) на сохранение Пригородного района под своей юрисдикцией. Административно-силовой контроль над ПР рассматривался как гарант сохранения здесь осетинского населения и его доминирующего положения, но необходимо было усилить правовой вес межреспубликанской административной границы, превратить ее в национально-государственную. 20 июля 1990 года ВС Северной Осетии принимает Декларацию о суверенитете Северной Осетии. Насыщение республиканского статуса более отчетливым «суверенным содержанием» влекло за собой и насыщение административно-республиканских границ более «непроницаемым» характером границ национально-государственных.

Отсутствие у республики таких правовых рычагов в миграционно-демографической политике, как институт гражданства, Владикавказ стремился компенсировать усилением роли такого неправового института, как прописка и ограничения в праве купли-продажи домовладений. 14 сентября 1990 года ВС Северной Осетии вводит ограничения на куплю-продажу домовладений в Пригородном районе.

Перед ингушами начинает вырисовываться перспектива превращения в «разделенный народ», узаконения былых подзаконных ограничений на возвращение в ПР для тех из них, кто не вернулся. Для тех же, кто проживал в пределах Северной Осетии (а 95% из них проживали на территориях, до 1944 года входивших в Чечено-Ингушетию), появилась отчетливая перспектива стать этническим меньшинством в осетинском национальном государстве.

Активность ингушского национального движения носила в основном внезаконодательный характер в силу того, что Ингушетия не имела вплоть до 1992 года собственных национально-государственных органов власти. Однако отвечающие ингушским национальным устремлениям правовые координаты ситуации воссоздавались и самим ингушским национальным движением (съезды, референдумы, декларации митингов), и властными структурами бывшей Чечено-Ингушетии.

9–10 сентября 1989 года в г. Грозном прошел II Съезд ингушского народа. На этом съезде был образован Оргкомитет по восстановлению ингушской автономии. Здесь были заявлены уже на достаточно официальном уровне требования о передаче Пригородного района, а также правобережной части Владикавказа в состав Ингушетии. Существенно то, что Съезд явился первым легальным политическим мероприятием, где озвучивались территориальные требования, и, следовательно, последние обрели благодаря съезду характер легальных, легализованных в правовой системе самого советского государства. Легитимность пребывания ПР в составе Северной Осетии для ингушского населения начала разрушаться с опорой на политико-правовые реалии еще советского общества.

6–10 марта 1990 в Назрани происходит массовый митинг ингушей, спровоцированный статьей в газете «Правда» (135). В статье приводилась в качестве подлинной истории конфликта событийная канва одной из господствующих в Осетии «исторических версий». А именно то, что ингуши проживали на территории ПР якобы только 22 года (с 1922 по 1944), то есть не было никакого ингушского населения в ПР до казачьей колонизации в 1859–1861 гг., и обретение района ингушами в 1918–1921 годах не имело никаких исторических оснований, а являлось чистым произволом большевиков во главе с Серго Орджоникидзе.

На митинге присутствовали десятки тысяч ингушей (по ингушским данным (136) — 100 тысяч человек, то есть все взрослое население Ингушетии). Звучали весьма решительные выступления, вероятно естественные для таких массовых действ. Столь же естественным представляется психологический тупик бескомпромиссности, в который вгонялось сознание народа в результате такого экстатического («во гневе») единения.

27 ноября 1990 года ВС Чечено-Ингушской Республики принимает Декларацию «О суверенитете Чечено-Ингушской Республики». Статья 17 данной декларации предполагает «необходимость решения вопроса о возврате территорий, принадлежащих ингушскому народу и отторгнутых в результате сталинских репрессий — Пригородного района и части Малгобекского района («Моздокский коридор» — А.Ц.) в пределах их бывших границ, а также правобережной части г. Орджоникидзе (Владикавказа). Союзный договор будет подписан после решения вопроса о возврате отторгнутых территорий Ингушетии».

Нужно отметить некоторую двойственность собственного положения тогдашнего официального Грозного в осетино-ингушском территориальном споре. Дело в том, что перспектива возвращения ингушам Пригородного района и восстановления границы между Северной Осетией и Чечено-Ингушетией на 23.2.1944 года влечет за собой актуализацию вопроса о восстановлении ВСЕХ границ Чечено-Ингушетии на тот период, в том числе и проблемы возможного возвращение Ставропольскому краю Наурского и Шелковского районов (137).

Правовые рамки конфликта созревали под сильным влиянием общерегиональной ситуации. Осенью 1991 года (после провала ГКЧП) в Чечне одерживает победу политическая линия на выход из состава России. Эту линию олицетворяет деятельность Исполкома Общенационального конгресса чеченского народа (ОКЧН). В октябре 1991 года ОКЧН силой смещает старую чеченскую «партийно-хозяйственную» элиту во главе с Д.Завгаевым и приводит к власти генерала Д.Дудаева. Выход Чечни из состава России ставит под удар стремление ингушей вернуть Пригородный район, опираясь на общероссийское законодательство; ингушское национальное движение в лице Оргкомитета по восстановлению автономии избирает путь отделения от Чеченской республики и «внутрироссийской борьбы» за ПР. Лидеры ингушей понимают, что вернуть ПР из состава российской Северной Осетии в состав находящейся вне России Ингушетии будет вдвойне труднее: будет нейтрализовано значение Закона «О реабилитации репрессированных народов». 30 ноября 1991 года в ингушских районах бывшей Чечено-Ингушской республики (Малгобекский, Назрановский, большая часть Сунженского, Джераховский) проходит референдум о самоопределении Ингушской республики в составе Российской Федерации, давший утвердительный ответ.

В июне 1992 года ВС РФ принимается Закон «Об образовании Ингушской республики в составе РФ». Однако Закон не содержал описания границ нового национально-административного образования. Попытка проведения выборов во властные структуры Ингушской республики, которая была предпринята и на территории ПР Северной Осетии, наталкивается на серию демаршей со стороны последней. Ситуация вновь резко накаляется.

В июле ВС Российской Федерации вводит в действие мораторий на изменение национально-административных границ. Однако в силу того, что принятие Закона «О реабилитации...» предшествовало мораторию, как и принятие Закона «Об образовании Ингушской республики...», ингуши воспринимают мораторий как не касающийся Пригородного района. Осетинская же сторона рассматривает принятие моратория как пересмотр политической линии Москвы на изменение нынешних границ республик, выраженной Законом «О реабилитации...» Таким образом, эффект принятия моратория выражается в том, что в целом нарастает правовая неопределенность вокруг ПР.

Принятие моратория Верховным Советом Российской Федерации обозначает момент, когда «либерально-демократическая волна» в федеральном Центре вошла в берега, очерченные державно-государственнической идеологией и необходимой соответствующей ей практикой. Вновь осетино-ингушские отношения и их динамика служат выражением и символизацией общероссийского политического процесса. «Фазовый» переходный либерализм Москвы начал иссякать, вместе с ним стала иссякать вероятность форсированного преодоления «всех последствий сталинизма» за счет «его наследников». Напротив, возрастает роль стабильных фрагментов социально-политической реальности, региональных властей (если они способны поддерживать свою легитимность), границ (если они совпадают с фактически существующими и стабильными пространственными контурами контроля) и т.д.

Нервозность в ингушском национальном движении начинает возрастать. Никаких признаков передачи Пригородного района в состав Ингушетии не появляется. Более того, осетинская сторона считает мораторий распространенным на ПР, и Москва не стремится опровергнуть последнее.

Правовая аморфность ситуации или противоречивость правовых механизмов, принципов ее разрешения на федеральном уровне в значительной мере создают убеждение, что силовые методы и тактика «постановки перед свершившимся фактом» являются действенным средством, предрешающим предпочтительные итоговые правовые акты. Вероятно, к осени 1992 года возник вариант «явочного» обретения Пригородного района.

Правовые шаги, различного рода декларации и контрдекларации появлялись и влияли на ход событий параллельно с самими событиями, инцидентами, митингами и т.д. Каждый такой шаг фактически приближал развязку: ни один из правовых актов фактически не содержал в себе сдерживающего потенциала. Как представляется, решающую роль в сужении «пространства для территориального компромисса» сыграл именно Закон РФ «О реабилитации репрессированных народов», а точнее, его статьи 3 и 6, которые предусматривают территориальную реабилитацию как автоматическое восстановление существовавших до депортации границ.

В принятии Закона проявились несколько существенных моментов. Во-первых, в Законе выразилось совпадение радикальной либерально-демократической волны в московских коридорах власти и национальных интересов репрессированных народов. Обозначился один из путей в контролируемой эволюции конфликта. О его сути я скажу ниже. Кроме того, принятие Закона знаменует стратегическую перемену во всем ингушском движении в его соотношении с Осетией. Можно сказать, что ингуши освоили, наконец, искусство лоббирования-в-Москве (138), чем всегда так славилась Осетия. В свое время, по мнению ингушских лидеров, именно мощное осетинское лобби в Москве возобладало над симпатизирующим ингушам Серго Орджоникидзе, и город его имени был включен в Северную Осетию. Теперь же Москва (правительственные коридоры и газетные редакции) узнаны и признаны ингушами как «поле игры», так долго игнорируемое ими или недоступное им.

Успех ингушского лоббирования был предопределен встречным движением усиливающей свое влияние в Москве либерально-демократической системы ценностей. Вероятно, сама ситуация между Осетией и Ингушетией, их «соотносительная» судьба оказалась сильно нагруженной политическими символами. Осетия — символ имперского присутствия в регионе, олицетворение консервативного советизма, Ингушетия — символ жертвенности и достойного противостояния империи. В контексте российской политической традиции пара политических ориентации «державность» vs «оппозиция империи» предстает оппозицией «консерватизма» и «демократического реформизма»; один из исследователей акцентировал то обстоятельство, что население Ингушетии каждый раз отдавало значительное большинство голосов за Бориса Ельцина и реформистские партии, в то время как население Северной Осетии в большинстве своем голосовало против Ельцина и за партии коммунистической и консервативной ориентации (139). Доминирующий политический образ Осетии — это административный произвол, нарушения прав человека на свободу жить в собственном когда-то доме. Ингушетия — жертва этого наследующего сталинизм осетинского произвола. Осетия олицетворяется «почти гэкачепистом» Галазовым и членом последнего Политбюро Дзасоховым. Ингушетия — это просто народ. Делом чести для либерала становится преодоление социальных, национальных, а значит, и административно-территориальных последствий сталинизма. Это преодоление рисуется как помощь очевидно одной, ущемленной в правах, стороне в ее стремлении реконструировать некогда существоваший (и соответствующий исторической справедливости) национально-административный паритет.

В чем же состоял избранный и закрепленный в Законе «О реабилитации...» путь преодоления последствий сталинского произвола и разрешения конфликта?

Одно из решений на этом пути предполагается ст. 3 и 6 Закона РФ «О реабилитации репрессированных народов». Данные статьи однозначно определяют, что нынешняя граница Республики Северная Осетия и Республики Ингушетия должна быть изменена и должна быть восстановлена граница между Северо-Осетинской АССР и Чечено-Ингушской АССР на февраль 1944 года (то есть на момент до депортации ингушского народа) (140). Это проект «территориальной реабилитации» ингушского народа, по которому Пригородный район должен быть передан Ингушетии в соответствии с волеизъявлением ингушского НАРОДА. Таким образом, в законе возобладал дискриминационный подход, когда, с одной стороны, говорится о «волеизъявлении НАРОДА», полномочном определять статус территории, а с другой стороны, упоминается лишь о правах ГРАЖДАН «нерепрессированных» национальностей (родившихся, проживающих на данной территории, но лишаемых по Закону соответствующих прав участвовать своим волеизъявлением в определении статуса территории).

Известно, что Закон признает утратившими силу все акты, приведшие к неконституционному, насильственному перекраиванию границ (в том числе и в 1944 году). Однако, как представляется, с той же легкостью не может быть признано «незаконным» присутствующее здесь население и его права, в том числе и право участвовать в определении национально-государственной принадлежности этой территории, которая также стала родиной для многих тысяч «нерепрессированных». Представляется, что проводимая реабилитация репрессированных народов должна была осуществляться именно через реабилитацию ГРАЖДАН — представителей этих народов, должна касаться имущественных, гражданских прав, и только через волю лиц, в отношении которых проведена такая реабилитация (то есть отдельных граждан, чьи права должны быть равны правам граждан других национальных групп), только через их волю может быть осуществлена «национально-территориальная реабилитация». Последняя не может быть реализована «прямым действием», так как игнорирует саму возможность соблюдения прав граждан других национальных групп, проживающих на оспариваемых территориях. В Законе «О реабилитации...» содержится лишь формальная декларация о том, что «в процессе реабилитации репрессированных народов не должны ущемляться права граждан иной национальности». Однако совершенно неясно, как эта норма или ее отсутствие должны сказываться на реализации Закона? А если права все-таки нарушаются?

Фактически авторы Закона «О реабилитации...» исходили из представления о территории как «коллективной собственности» репрессированного народа (в данном случае ингушского). В рамках этой парадигмы предполагается, что родившееся и выросшее за последние 50 лет после 1944 года население неингушской национальности является фактором несущественным с точки зрения прав соучаствовать в определении будущего (а не прошлого) этих территорий. Предполагается, что в течение 50 лет землями просто «пользовались», и теперь их необходимо «лишь» вернуть. К сожалению, не был учтен простой факт — территория есть всегда результат и составная социальной жизни, территория всегда существует в целостности с социальной инфраструктурой, жильем, людьми и их правами. Ингушский Пригородный район 1944 года ушел безвозвратно: в 1991 году, когда принимался Закон «О реабилитации...», это была уже совершенно иная социально-пространственная и этническая среда; Пригородный район как осетино-ингушский — это уже состоявшаяся историческая реальность. При принятии Закона исходить нужно было не из абстракции «тер-ритория»(которую можно получить, попользоваться и вернуть), игнорируя ее социальное содержание, а из реальности той среды, которая уже сложилась к концу 80-х (смешанный состав населения, необходимость признания прав жителей района равными, наличие конкуренции двух этнических групп и противоречие интересов, диспропорции во властных структурах, необходимость восстановления имущественных прав ингушей, высланных в 1944 году, разработка соответствующей процедуры решения спорных гражданских, имущественных дел и т.д.). Закон должен был оградить ингушей от административных попыток и реальных ограничений их прав на жительство в Пригородном районе, Закон должен был оградить и осетин от угрозы быть вновь объявленными «гостями» на исконной ингушской земле и от перспектив быть выдавленными с этой территории. Разработчики Закона не учитывали, вероятно, значение того факта, что жилой фонд за 50 лет на 70% обновлен, что осетины живут не просто на «исконной ингушской территории», а в подавляющем большинстве в ими же построенных собственных домах, что работают они не на «территории», а в ими же вместе с их соседями ингушами построенных предприятиях и т.д.

Сомнительно, что, восстанавливая историческую справедливость можно вернуться назад к некому идеальному, но утерянному этнополитическому и административно-территориальному положению как к некоторой «точке отсчета». Например, к 1924 году, когда «ингушский и североосетинский народы политически самоопределились и добровольно определили свои территориально-государственные границы». Конечно, «вернуться» можно, но лишь вновь на добровольной (а значит компромиссной) основе, на основе волеизъявления наличного, «прописанного», если угодно, населения. В этом смысле добиться той конфигурации границ, что соответствовала тогдашнему (1924 г.) составу «волеизъявителей», уже не удается: осетины не желают жить в Ингушетии (141). Простое наличие этого субъекта (или, как он фигурирует в тексте Закона «О реабилитации...» — «граждан, проживающих на землях репрессированных народов»), наличие этого субъекта и его интересов выпадает из поля зрения авторов Закона.

Закон сослужил плохую службу и ингушам: он придал вес законности архаичной идеологеме об исключительно ингушском Пригородном районе, об исключительном праве ингушей распоряжаться им как национально-государственной принадлежностью Ингушетии.

Если до принятия Закона «О реабилитации...» территориальный компромисс (по результатам либо референдума, либо по итогам переговоров сторон) еще мог считаться вероятной перспективой, то после принятия Закона Верховным Советом России, узаконившего самый радикальный и односторонний вариант решения территориальной проблемы, надобность в компромиссах и самих переговорах в значительной мере отпала. Законодатели и лоббисты Закона не утруждали себя проработкой реальных, учитывающих интересы обеих сторон, путей решения проблемы.

В Законе, как уже было сказано, возобладал дискриминационный принцип, по которому граждане разных национальностей в своих правах НЕ РАВНЫ ( права граждан, принадлежащих к репрессированным в 1944–1956 годах народам, даже тех из граждан, кто сам не подвергался репрессиям, имеют приоритет над правами граждан — представителей нерепрессированных народов). Самое существенное — в Законе полностью проигнорированы проблемы, связанные с определением и инспекцией того правового, социального положения, которое «имеет место» в тех республиках, куда по Закону «О реабилитации...» должны передаваться территории. Закон никак не увязывает, не обусловливает эту возможную передачу с какими-либо правовыми, социально-политическими стандартами. Даже если в этих республиках будут установлены этнократические режимы, проводится политика вытеснения нетитульного населения, разгул преступности, отсутствуют реальные (а не формально декларируемые) гарантии соблюдения прав и свобод — несмотря на все эти возможные обстоятельства, территории ВМЕСТЕ С ПРОЖИВАЮЩИМ ЗДЕСЬ НАСЕЛЕНИЕМ должны по логике и букве закона все же «передаваться». Что касается осетино-ингушского территориального противоречия, то именно неуверенность осетинского населения в том, что его права в Ингушетии могут быть гарантированы, предопределило радикальный отказ осетинской стороны рассматривать возможность каких-либо территориальных уступок, тем более отказ от уступок по «формуле Закона о реабилитации» — передачи всей оспариваемой части ПР (вместе с проживающими здесь 26 тыс. осетинского населения).

(После событий 31 октября — 5 ноября 1992 года, когда этническая чересполосица в Пригородном районе была разрушена и большинство ингушского населения ПР оказалось в положении беженцев на территории Ингушетии, произошло и разрушение той этнодемографической базы, которая могла бы служить еще в 1991–1992 годах основой для территориально значимого компромиссного волеизъявления).