7.2. Интеграция механизмов контроля за реализацией инвестиционных проектов
Как уже было отмечено выше, вопросы контроля над эффективным использованием инвестиционных средств являются одними из определяющих в свете осложнения геополитической обстановки, ухудшения инвестиционного климата в стране и ограниченности выделяемых средств. С этой точки зрения, важнейшей задачей является гармонизация и интеграция в высокоэффективную систему множества используемых механизмов контроля.
В данном параграфе будут рассмотрены проблемы интеграции аудита инвестиционных проектов со следующими механизмами контроля:
государственная экспертиза;
банковское сопровождение (расширенное банковское сопровождение);
строительный контроль;
казначейское сопровождение.
Следует признать, что применяемые механизмы контроля зачастую не согласованы между собой, в результате происходит дублирование функций, возникают определенные противоречия. Так в настоящее время аудит инвестиционных проектов вторгается в уже сложившуюся десятилетиями систему государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий. По сути, публичный аудит инвестиционных проектов правильнее было бы назвать независимой экспертизой, однако в данном случае возникает коллизия, связанная с тем, что проекты с государственным финансированием априори подвержены государственной экспертизе. Возникают вопросы относительно целесообразности повторной экспертизы, а также в случае оптимизации проекта независимыми экспертами, о квалификации государственных экспертов.
Одним из важных вопросов является целесообразность проведения аудита на различных этапах разработки и реализации инвестиционного проекта. В соответствии с действующим законодательством аудит проводится в 2 этапа:
на стадии принятия решение о предоставлении средств федерального бюджета на реализацию инвестиционного проекта;
на стадии утверждения проектной документации в отношении объекта капитального строительства, создаваемого в ходе реализации инвестиционного проекта.
В соответствии с порядком организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, «предметом государственной экспертизы проектной документации является оценка ее соответствия требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, требованиям пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности, а также результатам инженерных изысканий». Соответственно, на стадии утверждения проектно-сметной документации функции аудита и государственной экспертизы в определенной степени совпадают, при этом имеются примеры, когда уже в проектах, по которым была проведена экспертиза, аудит позволял найти возможности для оптимизации проектных и стоимостных параметров проектов.
Государственная экспертиза осуществляет проверку соответствия принятых решений действующим нормам, не ставя задачу анализа принятых решений на предмет наиболее эффективных и соответствующих лучшим практикам. В плане ценовой составляющей по результатам госэкспертизы в большинстве случаев выносятся предложения, позволяющие достичь незначительной экономии средств.
В остальном, многие функции аудита и государственной экспертизы совпадают. Для гармонизации институтов экспертизы проектной документации и аудита инвестиционных проектов в документ о госэкспертизе в 2015 году были внесены изменения, в соответствии с которыми для ее проведения, помимо прочих, должна быть предоставлена копия положительного сводного заключения о проведении публичного технологического аудита крупного инвестиционного проекта с государственным участием (в случае если проведение публичного технологического и ценового аудита является обязательным). Вместе с тем необходима дальнейшее совершенствование подходов, позволяющих осуществить более четкое разделение предмета, функций, целей и задач аудита и госэкспертизы.
Одной из тенденций последних лет в России стало то, что региональные филиалы госэкспертизы предоставляют услуги по проведению технологического и ценового аудита проектно-сметной документации инвестиционных проектов. В настоящее время единственным государственным учреждением в составе НО ТЦА является Мосгосэкспертиза. Основные цели проведения аудита инвестиционных проектов в соответствии со стандартами деятельности Мосгосэкспертизы следующие:
оптимизация проектных и технологических решений;
повышение эффективности использования денежных средств;
снижение стоимости строительства;
сокращение сроков строительства;
повышение экологичности и энергоэффективности строительства.
Также, к примеру, Санкт-Петербургский городской филиал Мосгосэкспертизы предлагает услуги по проведению публичного технологического и ценового аудита в городе Санкт-Петербурге и на всей территории Российской Федерации на принципах договорной цены.
Об эффективности ТЦА можно судить по данным ГАУ «Московская государственная экспертиза» за 2015 год, рассмотрев 599 объектов сметной стоимостью 559,56 млрд. рублей, учреждение за счет проведения аудита смогло снизить стоимость на 90,22 млрд. рублей.
Казначейское сопровождение изначально существовало в рамках исполнения федерального бюджета, а затем было внесено в бюджетный кодекс РФ. В 2015 году на казначейское сопровождение были переведены государственные контракты стоимостью свыше 1 млрд. рублей. Это позволило повысить прозрачность распределения государственных средств. Данный механизм, помимо контрактов на поставки товаров и услуг, также предназначен для контроля в проектах выделения государственных инвестиций. Изменения, внесенные в 2016 году, снизили минимальную стоимость контракта до 100 млн. рублей, а также позволили проводить казначейское сопровождение для проектов, подлежащих банковскому сопровождению.
В настоящее время в России строительный контроль является важным инструментом сопровождения реализации проектов, позволяя обеспечивать соответствие проводимых работ разработанному проекту, и осуществляется:
лицом, осуществляющим строительство (далее - подрядчик);
застройщиком.
В ряде случаев для ускорения времени строительства контроль за строительством осуществляется формально. В настоящее время спорной является возможность проведения аудита на стадии строительства и эксплуатации объекта, так представители Минстрой против этой меры (по причине наличия строительного контроля и удорожания проекта ввиду проведения аудита). Сообщество аудиторов, напротив, считает проведение аудита на этих стадиях необходимым условием обеспечения эффективности проектов. Между тем, аудит на стадии строительства в ряде случаев показывает несоответствие проекта и выполняемых строительно-монтажных работ. Проведение аудита в дорожном хозяйстве на стадии строительства объекта показывает, что зачастую функция строительного контроля, сосредоточенная в руках генподрядчика, не дает тех положительных эффектов, для которых применяется. Тогда как аудит позволяет выявить несоответствие за счет своей независимости. Так проведенный по инициативе заказчика аудит дорожного объекта показал следующее: нарушение технологии строительства дорожного полотна, несоответствие проводимых работ и возводимых искусственных сооружений заложенным в проекте показателям.
Обязательное банковское сопровождение отдельных госконтрактов было введено в 2014 году №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Банковское сопровождение стало инструментом, заменяющим банковские гарантии, которые существенно подорожали в кризисный период.
Банковское сопровождение включает в себя:
1) Проведение мониторинга расчетов, осуществляемых в рамках исполнения контракта, на отдельных счетах, открытых в банке участниками проекта.
2) Осуществление контроля целевого расходования денежных средств (проведение банковской экспертизы предоставляемых участниками проекта обосновывающих документов на предмет соответствия платежа принимаемым работам (товарам, услугам)) условиям заключенных договоров по всем уровням кооперации.
3) Информирование заказчика о результатах расходования средств с отдельных счетов участников проекта (представление ежемесячной (ежеквартальной) отчетности).
В настоящее время особенно актуальным является услуга расширенного банковского сопровождения. Расширенное банковское сопровождение предполагает дополнительный контроль расходов средств участников проекта со своих счетов после экспертизы обосновывающих документов. Такой контроль позволит избежать множества недостатков, связанных с возможным нецелевым расходованием средств.
Эффективность банковского сопровождения инвестиционного проекта во многом определяется масштабами контроля за целевым расходованием средств. Она будет зависеть от взаимодействия со службой строительного контроля. В настоящее время наибольшее распространение банковское сопровождение получило в сфере гособоронзаказа.
Банковское сопровождение проектов позволяет свести к минимуму возможность нецелевого использования выделяемых средств, убрать посредников из цепочки приобретения материалов и оборудования, повысить платежную дисциплину.
Банковское сопровождение, помимо всего прочего, позволяет вести оперативный мониторинг хода реализации проекта. Механизм банковского сопровождения инвестиционных контрактов с государственным участием и технологический и ценовой аудит должны быть интегрированы в общую систему контроля расходования государственных средств.
На основе приведенного выше исследования можно сделать вывод, что в настоящее время остро стоит проблема интеграции различных механизмов контроля инвестиционных проектов в эффективную систему (рисунок).
Аудит инвестиционного проекта
Государственная экспертиза
Банковское сопровождение
Контроль над разработкой и реализацией инвестиционного проекта
ГАРМОНИЗАЦИЯ
Строительный контроль
Казначейское сопровождение
Функции, цели, задачи, принципы осуществления, методология, сроки выполнения, исполнители, этапы реализации инвестиционного проекта, категории объектов и т.д.
Рис. 7.2. Проблема гармонизации различных механизмов контроля над реализацией инвестиционных проектов
Концептуальная схема системной интеграции процедур контроля инвестиционных проектов на основе строительного аудита и реализующих их институтов разработана д.э.н., профессором Уваровой С.С. и к.э.н., доцентом Беляевой С.В. в совместной научной статье и представлена на рисунке 7.3.
Аудиторская деятельность не заменяет других видов контроля проектно-сметной документации, однако является важнейшим экспертным заключением. Одной из важных задач в настоящее время является выстраивание системы, в которой различные способы контроля над осуществлением инвестиционных проектов будут гармонизированы.
Рис. 7.3. Концептуальная схема гармонизации различных механизмов контроля над реализацией инвестиционных проектов