Конституционное право России (1)-1

Широкое распространение для обозначения системы терри- ториально-политического устройства получил также термин «государственное устройство»1. Но в общественнополитических науках это понятие означало не только территориальное устройство страны, но и устройство органов государственной власти, общественный строй и т.д. Вследствие этого в последнее десятилетие более соответствующим характеристике территориальной организации государства и системы отношений центральной власти с региональными органами признается понятие «территориально-политическое устройство».

В правовой науке выделяются унитарная и федеративная формы территориально-политического устройства. Унитарное государство– это государство, которое не имеет в своем составе государ- ственно-правовых образований, обладающих политической самостоятельностью. Федеративное государство – это сложное союзное суверенное государство, составными частями которого являются относительносамостоятельныегосударственныеобразования.

На форму территориально-политического устройства оказывают влияние условия образования государства, его исторические традиции, национальный состав, система отношений между центральной властью и регионами и др. В развитых демократиях выбор формы территориально-политического устройства, как правило, не связан с национальным составом населения. Поэтому как унитарные, так и федеративные государства могут быть как однонациональными, так и многонациональными2.

Формой территориально-политического устройства иногда признается также конфедерация, которая является международ- но-правовым объединением суверенных государств, преследующих военные, экономические, политические и другие цели.

1Курс советского государственного права / под ред. Б.В. Щетинина, А.Н. Горшенева. М. : Высшая школа, 1971. С. 232; Советское государственное право / под ред. В.С. Основина. Воронеж : Изд-во Воронеж. ун-

та, 1991. С. 128.

2Конституционное право зарубежных стран. М. : НОРМА, 2005. С. 154.

172

В настоящее время конфедерацию не рассматривают как форму политико-территориального устройства, так как последнее является характеристикой единого государства. Государства – члены конфедерации продолжают выступать в международно-правовых отношениях в качестве самостоятельных субъектов. С течением времени конфедерация может стать федеративным государством. Примером тому могут служить Швейцария, ОАЭ. В настоящее время конфедерации в мире нет, однако элементы конфедерации имеются у таких межгосударственных образований, как Европейский Союз, Содружество Независимых Государств. В 1997 г. было образовано Союзное государство России и Республики Беларусь1, которое такжеимеет элементы конфедерации.

Унитарное государство обладает рядом характерных черт, к которым относятся: 1) единая система законодательных, исполнительных и судебных органов государственной власти; 2) один основной закон и единая система правовых источников, то есть в регионах отсутствует своя система законодательства; 3) территория унитарного государства делится на административные единицы, которые не обладают политической самостоятельностью (области, провинции и т.д.); 4) наличие единого гражданства2.

Составные части федерации называются субъектами федерации. В настоящее время в правовой науке признаётся, что федеративная форма территориально-политического устройства обладает свойствами, которые способствуют развитию демократии, прав и свобод человека и гражданина. Субъекты федерации вправе сохранить свои исторические, а иногда и национальные особенности. Искусственное стремление ликвидировать многообразие форм субъектов федерации неизбежно приводит к искажению со-

1Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от

8декабря 1999 г. «О создании Союзного государства» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 7. Ст. 786.

2Чудаков М.Ф. Конституционное государственное право зарубежных стран. Минск : Белорусский дом печати, 1998. С. 318–319.

173

держательной стороны федерализма1. Уфедеративной формы территориально-политического устройства выделяют ряд характерных черт, которые можно разделить на две группы: историческисложившиеся (фактические) и юридическизакреплённые.

К первой группе относятся признаки, сложившиеся у федеративного государства в результате формирования теории и практики федерализма. Во-первых, большинство федераций образуются на основании географического соседства, то есть федерации не могут быть образованы только в силу национальных или этнических признаков, общих экономических и военных интересов. Вовторых, территория федерации состоит из территории её субъектов. Данный признак вытекает из первого и имеет с ним тесную связь. В-третьих, субъекты, как правило не обладают правом выхода изфедерации(правона сецессию). Данный признак обычнов нормативной базе не закрепляется, но всегда подразумевается. Вбольшинстве случаев образование федерации носит окончательный характер, но встречаются и исключения. Так, в соответствии со ст. 72 Конституции (Основного закона) СССР 1977 г. союзные республики обладали правом выхода из Союза. В 1965 г. из федерации Малайзии вышло небольшое государство Сингапур. Вбольшинстве случаев попытки выхода субъектов из федерации пресекаются.

Юридически закрепленные признаки находят отражение в национальном законодательстве. К ним относятся: во-первых, федерация имеет общую для всего государства конституцию (основной закон) и систему федерального законодательства, которым должны соответствовать законы субъектов; во-вторых, органы государственной власти (законодательные, исполнительные, судебные) существуют как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов; в-третьих, наряду с федеральным гражданством иногда признается гражданство субъектов феде-

1 Крылов Б.С. Федерализм и его будущее // Ежегодник российского пра-

ва. М. : Норма, 2000. С. 162–163.

174

рации; в-четвертых, действуют принципы разграничения предметов ведения между федерацией и субъектами федерации. Под предметом ведения понимается круг вопросов, по которым вправе издавать законы и осуществлять управление либо федерация в целом, либо ее субъекты, либо они вместе.

Федеративное государство обеспечивает децентрализацию государственной власти на основе разграниченияпредметов ведения, гарантирует демократическое территориальное распределение властных полномочий. В федеративном государстве важное значение имеет соотношение децентрализации и централизации. Отсутствие разумного и рационального их сочетания в процессе государственного развития ведет к разгосударствлению, следствием чего этого могут стать развал единого социально-политического, правового и экономического пространства. Поэтому результативное и стабильное функционирование федеративного государства невозможно без обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и общефедеральногозаконодательства.

В науке конституционного права выделяется несколько оснований классификаций федераций. Исходя из способа образования, федерации можно разделить на договорные и конституционные. Договорные федерации возникли на основе договора государств – будущих субъектов федерации. К ним относят США, Австралию, Швейцарию, Малайзию и др. К конституционным федерациям относятся государства, в которых центральные органы государственной власти предоставляли значительную самостоятельность административным единицам, то есть закрепили элементы федеративной формы территориально-политического устройства в национальной конституции. Примером этих федераций являются Индия, РСФСР поКонституции 1918 г.

В зависимости от правовогостатуса субъектов федерации делятся на симметричные и асимметричные. Симметричными являются федерации, в которых конституционно-правовой статус одинаков у всех субъектов федерации (ФРГ, ОАЭ). Асимметричные – это федерации, в которых субъекты имеют различные конституционно-

175

правовые признаки (США, Российская Федерация). Подобное различие чаще всего является следствием существующих социальноэкономических, исторических, географическихииныхпричин.

9.2. Основные этапы становления и развития федеративного устройства России

В ходе Октябрьской революции 25 октября (7 ноября) 1917 г. на территории России Постановлением II Всероссийского съезда Советов была провозглашена Российская Советская Республика являвшаяся по форме территориально-политического устройства унитарным государством. Однако принятая 3 (16) января 1918 г. III Всероссийским съездом Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа1 провозгласила Россию как федерацию Советских национальных республик, утвержденную на основе свободного союза свободных наций. В июне 1918 г. Конституция (Основной закон) РСФСР подтвердила федеративный принцип организации государственной власти, закрепив в ст. 11, что Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединиться в автономные областные союзы, во главе которых, как и во главе всяких могущих быть образованными областных объединений вообще, стоят областные Съезды Советов и их исполнительные органы. Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Советскую Федеративную СоциалистическуюРеспублику2.

30 декабря 1922 г. Съезд Советов СССР утвердил Декларацию и Договор об образовании СССР, по которому РСФСР объединялась с УССР, БССР и Закавказской федерацией в единое государство – СССР. Позднее договор был включён в принятую 31 января 1924 г. II съездом Советов СССР Конституцию СССР,

1Декреты Советской власти. М. : Госполитиздат, 1957. Т. I. С. 47.

2Ким А.И. К вопросу о государственно-правовой природе РСФСР // Правоведение. 1960. № 1.

176

которая предусмотрела необходимость приведения союзными республиками своих конституций в соответствие с Конституцией

СССР. В связи с этим ХII Всероссийским съездом Советов РСФСР был утвержден измененный текст Конституции РСФСР, ограничивший круг полномочий верховных органов республики. Союзным органам были переданы внешние сношения, оборона, руководство транспортом и связью. При этом РСФСР формально оставалась в рамках СССР суверенным государством, обладающим правом выхода из СССР, суверенитет которого ограничивался лишь вопросами, отнесенными к компетенции Союза.

После образования Советского Союза отечественная модель федерализма стала отличаться важным своеобразием. Было сформированотри федерации: СССР (основаннаяна договоре), РСФСР (основанная на автономии и ЗСФСР (основанная на вхождении в состав федерации союзных республик (Азербайджан, Армения и Грузия). Образование СССР восстановило государственное и территориальное единствобывшейРоссийскойимперии.

Принятая 21 января 1937 г. новая Конституция (Основной закон) РСФСР закрепила наличие в составе Федерации 17 автономных республик и 6 автономных областей. Территория России не являлась неизменной. После Великой Отечественной войны в состав РСФСР вошли область Петсамо (Печенга), принадлежавшая Финляндии, г. Кенингсберг с прилегающими к нему районами, составившие впоследствии Калининградскую область. В 1945 г. СССР были возвращены Японией земли, ранее принадлежавшие России, – Южный Сахалин и Курильские острова, которые также вошли в состав РСФСР. В состав РСФСР на правах автономной области была включена Тувинская народная республика, преобразованная в октябре 1961 г. в Тувинскую АССР. В июне 1956 г. Карело-Финская ССР была преобразована в Карельскую АССР. 26 апреля 1954 г. из состава РСФСР в состав Украинской ССР была передана Крымская область.

Конституция (Основной закон) СССР 1977 г. не внесла существенных изменений в правовой статус РСФСР. Принятая на её

177

основе Конституция (Основной закон) РСФСР 1978 г. подтвердила статусРоссийской Федерации каксубъектаСоветскойФедерации.

Следующим этапом развития России как федеративного государства является принятие 12 июня 1990 г. I съездом народных депутатов РСФСР Декларации о государственном суверенитете РСФСР1, провозгласившей государственный суверенитет РСФСР (Российская Федерация). Декларация устанавливала, что Россия является суверенным государством, созданным исторически объединившимися в нем народами. Носителем суверенитета и источником государственной власти в РСФСР является ее многонациональный народ. Народ осуществляет государственную власть непосредственно и через представительные органы на основе российской Конституции. На всей территории РСФСР устанавливается единое гражданство РСФСР. За каждым гражданином РСФСР сохраняется гражданство СССР.

Для обеспечения политических, экономических и правовых гарантий суверенитета России устанавливались:

–полнота власти России при решении всех вопросов государственной и общественной жизни, за исключением тех, которые ею добровольно передаются в ведение Союза ССР;

–верховенство Конституции РСФСР и Законов РСФСР на всей территории РСФСР; действие актов Союза ССР, вступаю-

щих в противоречие с суверенными правами РСФСР, приостанавливается Республикой на своей территории. Разногласия между Россией и Союзом ССР разрешаются в порядке, устанавливаемом Союзным договором;

–исключительное право народа на владение, пользование и распоряжение национальным богатством России;

–полномочное представительство РСФСР в других союзных республиках и зарубежных странах;

–право Российской Федерации участвовать в осуществлении полномочий, переданных ею СоюзуССР.

1 Ведомости РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22.

178

Подводя итоги развития Российской Федерации в советский период, можно привести мнение о том, что федерацией она являлась только по названию, реально обладая иной формой тер- риториально-политического устройства. РСФСР не была федерацией потому, что статус её автономных республик и тем более административно-территориальных краёв, областей мог быть изменен без их согласия1.

Следующим этапом развития России как суверенного государства стала денонсация Договора об образовании Союза ССР: «Руководствуясь Декларацией о государственном суверенитете РСФСР и в соответствии с п. 15 ст. 109 Конституции (Основного Закона) РСФСР, Верховный Совет РСФСР постановляет: Денонсировать Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик, утвержденный I Съездом Советов

СССР 30 декабря 1922 года в городе Москве».

31 марта 1992 г. между представителями федеральных органов государственной власти Российской Федерации и региональными органами власти были подписаны три договора, получившие обобщённое название Федеративный договор2.

1. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации.

2. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации.

1Конституционное право России / отв. ред. А.Н. Кокотов, М.И. Кукушкин. Екатеринбург : УрГЮА, 2001. С. 308.

2Постановление Съезда народных депутатов Российской Федерации от

10апреля 1992 г. № 2689-I «О Федеративном договоре» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 17. Ст. 898.

179

3. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.

Необходимость принятия Федеративного договора была обусловлена дезинтеграционными процессами, которые привели к развалу СССР и охватили Россию. Политической целью этого Договора было обновление территориального устройства Российского государства и сохранение федеративного устройства, то есть целостности государства. После подписания Федеративный договор стал рассматриваться как составная часть российской Конституции и публиковался в качестве приложения к её тексту. После принятия действующей Конституции Российской Федерации Договор не вошел в её структуру, но основные его положения были закреплены в ст. 71–73. В настоящее время действуют только те положения Федеративного договора, которые не противоречат положениям Конституции.

Федеративный договор преобразовал Российскую Федерацию в классическую федерацию, территория которой состоит из территории субъектов федерации. После подписания Федеративного договора все территориальные образования были наделены статусом субъекта Российской Федерации. В соответствии с Договором статус субъектов Российской Федерации получили края, области, города Москва и Санкт-Петербург, до того являвшиеся обычными административно-территориальными единицами и управлявшиеся из центра на унитарных началах. Хотя Федеративный договор не включён в качестве приложения в Конституцию Российской Федерации, как предлагалось в одном из последних проектов Конституционного совещания, он стал фундаментом, на котором была возведена современная Российская Федерация.

По мнению некоторых российских учёных, подписание Федеративного договора изменило характер российского федерализма. Если до 1992 г. федерация была конституционной, так как была

180