Сланцевая нефть_
.pdfСПБГУАП группа 4736 https://new.guap.ru/i03/contacts
4. Общественные интересы
ка Барака Обама, поэтому он может сейчас выступать с любыми прогнозами и обещаниями, отражающими текущие внешнеполи тические предпочтения.
Правовые основания для экспорта газа из США
По Закону о природном газе (Natural GasAct, NGA) от 1938 г. феде ральное правительство регулирует вопросы экспорта и импорта природного газа. Главное требование — торговля газом не должна противоречить общественным интересам (public interest).
29 мая 2014 г. Департамент энергетики США (DOE) объявил об изменении процедуры выдачи разрешений на экспорт СПГ из 48 континентальных штатов в страны, с которыми у США нет под писанных договоров о свободной торговле (non FreeTrade Agree ments, non FTA). Кроме изменения процедуры будут проведены три дополнительных исследования, которые должны показать, что экспорт газа отвечает общественным интересам, — обновленный макроэкономический обзор и два экологических исследования, показывающих влияние добычи газа из нетрадиционных источни ков на природную среду и эмиссию парниковых газов за все время реализации проектов экспорта СПГ.
Изменения в процедуре согласования проектов
DOE теперь будет давать свое заключение о соответствии экспорта газа по конкретным проектам общественным интересам только по сле завершения всех экологических исследований и получения всех одобрений, требующихся в соответствии с Законом о нацио нальной природоохранной политике (National Environmental Policy Act, NEPA). Практика выдачи условных разрешений, предваряю щих экологическое одобрение, будет прекращена.
DOE опубликовал уведомление о предлагаемой процедуре при нятия решений об одобрении экспорта СПГ для получения пуб личных комментариев, которые будут приниматься до 21 июля 2014 г. Во время изучения комментариев DOE продолжит рассмат ривать заявки, поданные на условное одобрение проектов.
Распределение ролей правительственных агентств
Раздел 3(a) Закона о природном газе (Natural Gas Act, NGA) упол номочил Департамент энергетики давать разрешения на экспорт газа. Природа такого рассмотрения зависит от страны, в которую
104 Сланцевая Америка
СПБГУАП группа 4736 https://new.guap.ru/i03/contacts
4.1. Экспорт газа: теория и практика
предполагается экспортировать газ. Экспорт в страны, с которыми у США есть подписанные соглашения о свободной торговле (FTA), считается по определению соответствующим национальным инте ресам и должен быть одобрен без условий и задержек.
У США подписаны договоры о свободной торговле со следую щими 20 странами: Австралия, Бахрейн, Гватемала, Гондурас, До миниканская Республика, Израиль, Иордания, Канада, Колумбия, Корея, Коста Рика, Мексика, Марокко, Никарагуа, Оман, Пана ма, Перу, Сингапур, Чили, Эль Сальвадор.
Для экспорта газа в страны, с которыми соглашение о свобод ной торговле не подписано (страны non FTA ), Департамент энер гетики должен провести расследование и дать разрешение, если не найдет причин, почему такой экспорт мог бы противоречить обще ственным интересам.
Вдополнение к разрешению, полученному от Департамента энергетики, заявитель, намеренный экспортировать газ с нового или модифицированного терминала СПГ, должен также получить разрешение на размещение, строительство и эксплуатацию этого терминала. Для СПГ терминалов, расположенных на шельфе или на побережье штатов, такое разрешение дает Федеральная энерге тическая регулирующая комиссия (FERC). Для терминалов, рас положенных на континентальном шельфе за пределами вод шта тов, заявители должны получить разрешение у Морской админист рации Департамента транспорта (Maritime Administration within the Department of Transportation, MARAD).
Внастоящее время все 26 заявок на крупномасштабный экспорт, полученных DOE, кроме двух, предполагают экспорт с СПГ терми налов, расположенных в водах или на побережье штатов, и подпа дают под юрисдикцию FERC. В большинстве случаев такие заяви тели обращаются в DOE и в FERC параллельно, что предполагает, что эти два агентства независимо друг от друга рассматривают заяв ки на соответствие требованиям NGA.
Проекты экспорта газа в страны non FTA также требуют изуче ния на предмет возможного экологического воздействия — в соот ветствии с Национальным законом о политике в сфере охраны ок ружающей среды (National Environmental Policy Act, NEPA). Таким образом, как DOE, так и FERC (или MARAD) должны обеспечить выполнение требований закона NEPA. Это предполагает предва рительную подготовку заявителем и утверждение уполномоченны ми агентствами Декларации об экологическом воздействии (Envi
Сланцевая Америка 105
СПБГУАП группа 4736 https://new.guap.ru/i03/contacts
4. Общественные интересы
ronmental Impact Statement, EIS) или Оценки воздействия на окру жающую среду (Environmental Assessment, EA), описывающих потенциальное экологическое воздействие.
Почти все заявители проектов экспорта газа в страны non FTA, ожидающие в настоящее время одобрения со стороны DOE, начали процесс рассмотрения по процедуре NEPA и па раллельно ожидают одобрения со стороны FERC. В этом случае FERC выполняет роль ведущего агентства по подготовке докумен тов об экологической оценке, а DOE выступает как содействую щее агентство.
Рассмотрение экспортных проектов со стороны DOE начина ется с подачи заявки. После получения заявки DOE проверяет пол ноту поданных документов. Если документы поданы в полном объ еме, DOE публикует уведомление в Федеральном реестре (Federal Register), приглашающее заинтересованных представителей обще ственности подавать свои комментарии. После рассмотрения всех полученных комментариев и протестов, всех материалов, получен ных в результате экологического анализа в соответствии с NEPA и всей прочей относящейся к делу информации, полученной DOE, выпускается приказ, утверждающий, что предполагаемый экспорт соответствует общественным интересам.
Действующее Положение о Департаменте энергетики также предполагает выпуск условных разрешений до завершения процес са рассмотрения документов. Такие условные разрешения могут быть выданы в любое время до выпуска окончательного решения и должны включать условия, при которых может быть дано оконча тельное заключение.
В 1981 г., когда DOE предложил такую возможность, аргумен тация была следующей: «Условное решение будет выдаваться в слу чаях, когда необходимо обозначить предварительные результаты расследования DOE, но для принятия окончательного решения и выпуска приказа еще необходимо получить дополнительную ин формацию».
За прошедшие годы DOE много раз выпускал такие условные разрешения. Обычно они выпускались после изучения полученных комментариев, но до завершения экологического изучения в соот ветствии с законом NEPA. С 2011 г. DOE выпустил семь условных разрешений на экспорт СПГ в страны non FTA:
1.Sabine Pass Liquefaction, LLC (20 мая 2011 г.);
2.Freeport LNG Expansion, L.P. (17 мая 2013 г.);
106 Сланцевая Америка
СПБГУАП группа 4736 https://new.guap.ru/i03/contacts
4.1. Экспорт газа: теория и практика
3.Lake Charles Exports, LLC, (7 августа 2013 г.);
4.Dominion Cove Point LNG, L.P. (11 сентября 2013 г.);
5.Freeport LNG Expansion, L.P. (15 ноября 2013 г.);
6.Cameron LNG, LLC, (11 февраля 2014г.);
7.Jordan Cove Energy Project, L.P. (24 марта 2014 г.). Рассматривая эти заявки, DOE принял во внимание все факто
ры, которые могут повлиять на общественные интересы, кроме экологических, и объявил, что после окончания экологической экспертизы вернется к рассмотрению выданных разрешений, и при принятии окончательного решения будет учитывать эту допол нительную информацию.
5 декабря 2012 г. Департамент энергетики выпустил приказ, оп ределяющий порядок выдачи разрешений на экспорт СПГ в стра ны non FTA. Согласно этому приказу, который время от времени обновляется, DOE разделил все заявки на три категории.
В первую группу попали заявки, по которым FERC начала про цесс предварительного рассмотрения до 5 декабря 2012 г., что озна чает, что заявитель инициировал экологическую экспертизу по за кону NEPA, что является предварительным условием для решений как FERC, так и DOE. Во вторую группу попали проекты, по кото рым еще не была инициирована экологическая экспертиза по NEPA, но уже поданы заявки в DOE. Третья группа состояла из проектов, заявки по которым не были поданы в DOE к 5 декабря 2012 г., независимо от статуса рассмотрения проекта по закону NEPA. Внутри каждой группы проекты расположились в порядке подачи заявок в DOE.
Предполагаемая процедура
Уведомлением от 29 мая 2014 г. Департамент энергетики приоста навливает практику выдачи условных разрешений на экспорт СПГ из 48 континентальных штатов в страны non FTA до окончания экологической экспертизы по требованию закона NEPA.
В соответствии с новой процедурой DOE не будет действовать в том порядке, в котором подавались заявки. Теперь будет установ лена новая очередность рассмотрения — в соответствии с готовно стью заявителей к финальной стадии одобрения. А готовность бу дет определяться по времени окончания экологической эксперти зы и получения DOE достаточной информации для выводов о влиянии на общественные интересы.
Сланцевая Америка 107
СПБГУАП группа 4736 https://new.guap.ru/i03/contacts
4. Общественные интересы
Экологическая экспертиза будет считаться завершенной по прошествии 30 дней после публикации окончательной версии EIS или после публикации DOE заключения об отсутствии существен ного экологического воздействия.
Определение того, что экологическая экспертиза по закону NEPA завершена, не будет зависеть от того, какое агентство отве чает за подготовку документа — FERC, MARAD или DOE.
Введение новой процедуры не повлияет на уже выпущенные условные разрешения, и в отношении их Департамент будет дейст вовать по старой процедуре — после окончания экологической экспертизы условное разрешение будет пересмотрено с учетом но вой информации. Далее Департамент энергетики будет продолжать рассматривать условные разрешения, пока предлагаемая процеду ра не вступит в силу.
DOE вводит новую процедуру, потому что условные разреше ния от DOE больше не рассматриваются как необходимое условие для FERC и для заявителей для выделения ресурсов на проведение экологической экспертизы, отказ от этой практики позволит всем сторонам лучше распоряжаться ресурсами, а принятие решения агентствами будет основано на более полной информации.
Изначально Департамент обосновывал выпуск условных разре шений тем, что это даст большую определенность FERC для при нятия решения, но этот мотив более не действует, поскольку FERC уже проводит экологическую экспертизу многих терминалов СПГ, которые еще не получили условных разрешений от DOE. Сами зая вители также предпочитают не распылять ресурсы и сосредото читься на экологической экспертизе без получения условного раз решения от DOE.
Кроме семи проектов, получивших условное или окончатель ное одобрение от DOE на экспорт СПГ в страны non FTA суммар ным объемом 9,27 млрд куб. футов в сутки (95,76 млрд куб. м в год), есть восемь других проектов на экспорт суммарного объема 10,82 млрд куб. м в сутки (111,77 млрд куб. м в год), которые уже проходят экологическую экспертизу по требованиям NEPA, хотя и не получили условного разрешения на экспорт. Вот эти проекты:
1.Oregon LNG;
2.Corpus Christi Liquefaction, LLC;
3.Excelerate Liquefaction Solutions (Port Lavaca I), LLC et al;
108 Сланцевая Америка
СПБГУАП группа 4736 https://new.guap.ru/i03/contacts
4.1. Экспорт газа: теория и практика
4.Southern LNG Co. LLC;
5.CE FLNG;
6.Golden Pass Products LLC;
7.Sabine Pass Liquefaction, LLC and Sabine Pass LNG, L.P;
8.Magnolia LNG, LLC.
Новая процедура предполагает, что заявки будут рассматри ваться по мере готовности к рассмотрению, а не по заранее опреде ленной очередности. Исключив лишний этап по предварительно му одобрению, DOE надеется избежать излишних задержек и поте ри времени.
DOE надеется получать более полную и качественную инфор мацию, которая позволит чиновникам принимать более взвешен ные решения. Во первых, экономические вопросы будут рассмат риваться в более тесной привязке ко времени осуществления про ектов, чем при условном одобрении, которое может происходить на несколько лет раньше окончания экологической экспертизы. Во вторых, рассматривая проекты, прошедшие экологическую экспертизу, DOE сможет лучше оценивать кумулятивное влияние одобренных проектов на рынки и связанные с ними общественные интересы. Завершение экологической экспертизы по закону NEPA требует, помимо прочего, подготовку инженерного плана и пакета конструкторской документации. Готовность понести эти затраты говорит, по мнению Департамента, о серьезности намерений зая вителя завершить проект целиком. В третьих, в DOE считают, что имеет смысл объединить все факторы, влияющие на общественные интересы, в едином приказе. Отказ от выпуска условных разреше ний позволит сэкономить ресурсы Департамента.
Подать заявку в DOE относительно просто — это требует не большой платы и предоставления весьма скромного объема ин формации. Поэтому некоторые компании подавали заявки на экс порт, даже если они не видели ясных перспектив пройти экологи ческую экспертизу и завершить оформление полного пакета документов. Таким образом, принимая к рассмотрению только за явки, находящиеся на финальной стадии, DOE не будет распылять ресурсы на анализ проектов, которые не имеют шансов быть реали зованными. Сэкономленные ресурсы позволят быстрее рассмот реть и одобрить реальные проекты.
Предложенная процедура должна пройди общественное обсуж дение. Полученные комментарии и возражения будут опубликова
Сланцевая Америка 109
СПБГУАП группа 4736 https://new.guap.ru/i03/contacts
4. Общественные интересы
ны на сайте DOE/FE (http://energy.gov/fe/Procedures) и на сайте www.regulations.gov.
Экономическое исследование
Департамент энергетики планирует провести исследование, кото рое позволит лучше понять, как повлияет на общественные инте ресы потенциальный экспорт СПГ из США в объеме 12—20 млрд куб. футов в сутки (124—207 млрд куб. м в год). Используя более свежие данные из Ежегодного энергетического прогноза 2014 г. (AEO 2014), Управление энергетической информации США обно вит Исследование экспорта СПГ от 2012 г. (2012 LNG Export Study), в котором рассматривалась возможность экспорта от 6 до 12 млрд куб. футов в сутки (62—124 млрд куб. м в год).
Получив это исследование, DOE снова заключит контракт на сторонний анализ экономического влияния увеличенного объема экспорта СПГ на рынок природного газа США. Пока эти исследо вания будут проводиться, Департамент продолжит рассматривать заявки в прежнем режиме. Департамент уже выпустил окончатель ное разрешение на экспорт в страны non FTA СПГ в объеме 2,2 млрд куб. футов в сутки. Если в будущем суммарный объем экс портных разрешений превысит верхнюю границу, обозначенную в исследованиях, DOE проведет дополнительные исследования, что бы понять влияние на рынки. В любом случае кумулятивное влия ние на общественные интересы общего объема экспорта СПГ будет рассматриваться как ключевой критерий.
Как новое исследование EIA, так и доклады сторонних аналитиков будут опубликованы для получения общественной реакции.
Экологические исследования
Для лучшего понимания экологических последствий от увеличе ния экспорта СПГ Департамент энергетики принял решение под готовить два дополнительных отчета помимо тех, что сами компа нии готовят по процедуре NEPA. DOE выпустил проект дополне ний к пакету документов по оценке влияния экспорта газа из США на природную среду. Эти дополнения опубликованы для получе ния общественных комментариев, дополнительная информация поможет Департаменту принимать более обоснованные решения по заявкам на экспорт.
110 Сланцевая Америка
СПБГУАП группа 4736 https://new.guap.ru/i03/contacts
4.1. Экспорт газа: теория и практика
Кроме того, DOE выпустил отчет о перспективах эмиссии пар никовых газов за жизненный цикл проектов экспорта СПГ из США. Общественные комментарии к этому отчету также будут уч тены при определении общественных интересов применительно к заявкам на экспорт СПГ.
Роль FERC
Федеральная энергетическая регулирующая комиссия (FERC) — ведущее федеральное агентство и соавтор Декларации о воздейст вии на окружающую среду (Environmental Impact Statement, EIS) по проектам экспорта СПГ. Другие федеральные агентства, участвую щие в подготовке EIS, — Бюро землепользования (Bureau of Land Management), Бюро мелиорации (Bureau of Reclamation), Агентство охраны окружающей среды (EPA), Лесная служба (U. S. Forest Service), Служба рыбоохраны (U. S. Fish and Wildlife), Береговая охрана (U. S. Coast Guard) и Инженерные войска США (U. S. Army Corps of Engineers). Роль FERC состоит в координации действий остальных федеральных агентств и распределении функций, выте кающих из различных аспектов экспертизы проектов, необходи мой по закону NEPA.
Кроме того, FERC отвечает за экспертизу проектной доку ментации и в конечном итоге за эксплуатацию заводов СПГ. Только FERC может дать разрешение на строительство мощно стей СПГ, связанных с межштатовскими газопроводами. FERC также отвечает за согласование объемов транспортировки газа по газопроводам.
Процесс подготовки EIS может быть разбит на несколько ша гов:
1.Заявитель обращается в FERC с полным пакетом документа ции, необходимой FERC и другим федеральным агентствам для понимания всех аспектов экологического воздействия, связанных
спроектом.
2.FERC и другие федеральные агентства рассматривают подан ные документы на предмет соответствия представленной инфор мации требованиям федеральных законов об охране окружающей среды. Если обнаруживается нехватка определенной информации, агентство направляет официальный запрос заявителю, который должен предоставить недостающие сведения.
Сланцевая Америка 111
СПБГУАП группа 4736 https://new.guap.ru/i03/contacts
4. Общественные интересы
3.Когда все агентства изучат полную информацию и получат представление о воздействии проекта на окружающую среду, FERC совместно с другими агентствами выпускает проект EIS и публикует его для получения общественных комментариев.
4.После получения и систематизации всех публичных коммен тариев и вопросов FERC требует от заявителя ответить на каждое из обращений. Вся полученная в процессе работы над коммента риями новая информация учитывается при подготовке финальной версии EIS. Готовый документ направляется соисполнителям, ко торые могут одобрить его, одобрить с условиями или отказаться от одобрения.
5.Все соисполнители FERC собираются, чтобы принять окон чательное решение о том, должна ли заявка по проекту получить одобрение.
Как только заявка поступает в FERC, она публикуется на сайте агентства — вместе со всеми остальными документами. Вся инфор мация на сайте доступна каждому в любое время, поэтому если подготовка проекта EIS занимает у FERC до полугода, за процес сом работы над документом можно наблюдать практически в режи ме реального времени — на сайте публикуется вся переписка, все вопросы и все комментарии.
112 Сланцевая Америка
СПБГУАП группа 4736 https://new.guap.ru/i03/contacts
4.1. Экспорт газа: теория и практика
Инфраструктура экспорта СПГ
L
I
A
E
B
N
C
G 
K
J H
D
M
O
US Jurisdiction
FERC
MARAD/USCG
Рис. 4.3. Существующие импортные и экспортные терминалы СПГ Северной Америки на 21 мая 2014 г.
И с т о ч н и к: FERC.
США: A. 
: 1,035 млрд куб. футов в сутки (10,7 млрд куб. м в год) — (GDFSUEZ — DOMAC); B. 
: 1,8 млрд куб. футов в сутки (18,6 млрд куб. м в год) — (Dominion — Cove Poin tLNG); C. 
: 1,6 млрд куб. футов в сутки (16,5 млрд куб. м в год) — (El Paso — Southern LNG); D. 
: 2,1 млрд куб. футов в сутки (21,7 млрд куб. м в год) — (Southern Union — Trunkline LNG); E. 
, Массачусетс: 0,8 млрд куб. футов в сутки (8,3 млрд куб. м в год) — (Excelerate Energy — Northeast Gateway); 
: 1,5 млрд куб. футов в сутки (15,5 млрд куб. м в год) — (Cheniere/Freeport LNGDev.); G. 
: 4,0 млрд куб. футов в сутки (41,3 млрд куб. м в год) — (Cheniere/Sabine Pass LNG); H. 
: 1,8 млрд куб. футов в сутки (18,6 млрд куб. м в год) — (Sempra — Cameron LNG); I. 
: 0,4 млрд куб. футов в сутки (4,1 млрд куб. м в год) — (GDFSUEZ — NeptuneLNG); J. 
: 2,0 млрд куб. футов в сутки (20,7 млрд куб. м в год) — (ExxonMobil — GoldenPass) (PhaseI&II); K. 
: 1,5 млрд куб. футов в сутки (15,5 млрд куб. м в год) — (ElPaso/Crest/Sonangol — Gulf LNG Energy LLC).
Канада: L. 
: 1,0 млрд куб. футов в сутки (10,3 млрд куб. м в год) Bcfd, (Repsol/Fort Reliance — Canaport LNG).
Сланцевая Америка 113