Глава 6. Правительство российской федерации

Комментарий к главе 6

Правительство РФ в соответствии со ст. 11 Конституции осуществляет наряду с Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ и судами государственную власть, действуя при этом самостоятельно, независимо, но в тесном взаимодействии с указанными органами.

Ранее действовавшая Конституция РФ 1978 г. установила в 1991 г., что Президент РСФСР является высшим должностным лицом РСФСР и главой исполнительной власти (гл. 13.1), тем самым возложив на него непосредственное руководство Правительством. Правительство было подотчетно Съезду народных депутатов и Верховному Совету РФ.

Действующая Конституция, сохраняя некоторые формы парламентского контроля за деятельностью Правительства РФ, закрепляет самостоятельность Правительства и его ответственность за проведение социально-экономической политики в стране.

Статья 110

Комментарий к статье 110

1. Исполнительная власть является важным элементом системы разделения властей. Так же, как и органы законодательной и судебной власти, Правительство РФ, осуществляющее исполнительную власть, действует самостоятельно и независимо, в тесном взаимодействии с Президентом, органами законодательной и судебной власти.

Конституция не называет Правительство высшим органом исполнительной власти, но в Федеральном конституционном законе от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" (ст. 1) Правительство РФ определяется как высший исполнительный орган государственной власти в Российской Федерации.

По Закону Правительство РФ является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти РФ, действующим на основе Конституции, федеральных конституционных законов и нормативных указов Президента РФ. В качестве основных принципов деятельности Правительства РФ Закон устанавливает народовластие, федерализм, разделение властей, ответственность, гласность и обеспечение прав и свобод человека и гражданина.

2. Правительство РФ - коллегиальный орган, в состав которого входят члены Правительства РФ, перечисленные в ч. 2 комментируемой статьи. Система и структура федеральных органов исполнительной власти установлена Указами Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" и от 20.05.2004 N 649 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти".

Статья 111

Комментарий к статье 111

1. В силу важности кандидатуры Председателя Правительства РФ для руководства исполнительной властью в стране Конституция определяет сложную процедуру его назначения, предусматривающую ключевую роль Президента РФ и участие в этом процессе Государственной Думы Федерального Собрания РФ. В соответствии с Конституцией согласия Государственной Думы на освобождение от должности Председателя Правительства РФ не требуется. Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" устанавливает, что Председатель Правительства РФ может быть освобожден от должности Президентом РФ по заявлению об отставке и в случае невозможности исполнения своих полномочий. Освобождение от должности Председателя Правительства РФ одновременно влечет за собой отставку Правительства РФ.

2. Поскольку органы государственной власти РФ не могут полноценно функционировать без сформированного надлежащим образом Правительства РФ, которое формирует Президент РФ по представлению Председателя Правительства РФ, Конституция устанавливает жесткие сроки внесения Президентом РФ предложения о кандидатуре Председателя Правительства.

3. В целях ускорения процесса назначения Председателя Правительства РФ Конституция обязывает Государственную Думу рассмотреть представленную Президентом кандидатуру в недельный срок. Порядок рассмотрения данной кандидатуры установлен Регламентом Государственной Думы и включает в себя доклад кандидата на пост Председателя Правительства о программе основных направлений деятельности Правительства, ответы на вопросы депутатов, выступления представителей фракций и депутатских групп. Решение принимается депутатами простым большинством голосов и оформляется постановлением Государственной Думы.

4. Конституция предусматривает случай, если разногласия между Президентом РФ и Государственной Думой по кандидатуре Председателя Правительства становятся непреодолимыми. Чтобы не допустить сбоя в деятельности исполнительной власти в стране, Президент в случае трехкратного отклонения Государственной Думой представленных им кандидатур назначает Председателя Правительства своим указом и распускает Государственную Думу, одновременно назначив новые выборы. Таким образом, арбитром в разрешении конфликта Президента и парламента выступает народ, поскольку он может избрать Государственную Думу в том же составе.

Статья 112

Комментарий к статье 112

1. В целях оперативного формирования Правительства РФ Конституция устанавливает срок, в течение которого Председатель Правительства РФ представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Указ Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" устанавливает, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Перечень органов исполнительной власти и их подведомственность определены Указом Президента РФ "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти".

2. Конституция устанавливает такой порядок формирования персонального состава Правительства, при котором должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров замещаются при участии как Президента РФ, так и Председателя Правительства РФ. Свои конституционные полномочия по назначению этих лиц Президент может осуществить только при наличии предложения Председателя Правительства.

Статья 113

Комментарий к статье 113

Свою основную функцию по определению основных направлений деятельности Правительства РФ и организации его работы Председатель Правительства РФ обязан осуществлять в соответствии с Конституцией, федеральными законами и указами Президента РФ. Верховенство Конституции, федеральных конституционных и федеральных законов относится к важным принципам деятельности Правительства.

Полномочия Председателя Правительства РФ по организации работы Правительства конкретизируются в Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации". Председатель Правительства представляет Правительство РФ в России и за ее пределами, ведет заседания Правительства, обладая правом решающего голоса, подписывает акты Правительства, распределяет обязанности между заместителями Председателя Правительства, систематически информирует о работе Правительства Президента РФ.

Закон также устанавливает некоторые ограничения, связанные с пребыванием в должности Председателя Правительства и члена Правительства РФ. Они должны при назначении на должность, а впоследствии ежегодно представлять сведения о своем имуществе и доходах, которые могут быть опубликованы. Им запрещено одновременно с пребыванием в данной должности быть членами Совета Федерации, депутатами любых представительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, занимать другие должности, заниматься предпринимательской и иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой. Закон содержит и некоторые другие ограничения для Председателя и членов Правительства РФ.

Статья 114

Комментарий к статье 114

1. Компетенция Правительства РФ предусматривается Конституцией в самом общем виде. Статья содержит традиционные для правительства любой страны полномочия по разработке и исполнению федерального бюджета, финансовой политики; основные направления деятельности Правительства в экономической, социальной, культурной сферах, в области обороны, безопасности, обеспечения законности, охране прав и свобод граждан. Предусмотренный в Конституции перечень не является исчерпывающим. Конституция предусматривает и иные полномочия Правительства РФ.

Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" в гл. 3 конкретизирует и выделяет полномочия Правительства РФ:

- общие вопросы руководства федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти;

- в сфере экономики;

- в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики;

- в социальной сфере;

- в сфере науки, культуры, образования;

- в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, борьбы с преступностью;

- по обеспечению обороны и государственной безопасности РФ;

- в сфере внешней политики и международных отношений.

2. Конституция предусматривает в качестве сферы регулирования федерального конституционного закона только определение порядка деятельности Правительства, т.е. сферу, которая обычно регулируется регламентами. Действующий Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" не только определяет порядок деятельности Правительства, но и его статус, правовую основу и принципы деятельности, состав Правительства и порядок его формирования, полномочия, статус актов, организацию деятельности Правительства, его взаимоотношения с Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ, органами судебной власти, органами государственной власти субъектов РФ и обеспечение деятельности Правительства РФ.

Статья 115

Комментарий к статье 115

1. Конституция определяет статус актов Правительства РФ, которые носят подзаконный характер и должны издаваться на основании и во исполнение Конституции, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ. Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" устанавливает, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.

2. В целях обеспечения действия единой правовой системы государства на всей его территории Конституция устанавливает обязательность постановлений и распоряжений Правительства к исполнению всеми органами государственной власти, местного самоуправления, должностными лицами, предприятиями, учреждениями, организациями, гражданами и их объединениями, иностранными гражданами и лицами без гражданства.

Постановления Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу не ранее дня их официального опубликования, следовательно, обязательны к исполнению с этого дня.

3. Конституция предусматривает право Президента РФ отменять акты Правительства, но это право не является абсолютным, так как Правительство - самостоятельный орган, осуществляющий в соответствии со ст. 11 Конституции государственную власть, обладающий собственной компетенцией, предусмотренной Конституцией и законом. Это право Президента может быть реализовано им только в случае противоречия актов Правительства Конституции, федеральным законам и указам Президента РФ.

Статья 116

Комментарий к статье 116

Конституция устанавливает период, в течение которого Правительство РФ может осуществлять свои полномочия. Этот период полностью зависит от периода исполнения своих полномочий Президентом РФ. Поскольку срок полномочий Президента РФ составляет 4 года, срок полномочий Правительства совпадает с ним. При этом, если досрочное прекращение полномочий Президента РФ допускается только в установленных Конституцией случаях, Правительство РФ может быть отправлено в отставку Президентом в любое время по своему усмотрению.

Сложение полномочий Правительства перед вновь избранным Президентом происходит в любом случае, даже если вновь избранный Президент избран на эту должность на второй срок и предполагает работать с тем же составом Правительства. Новое Правительство может быть сформировано в том же составе, что и прежнее, но формальный акт сложения полномочий является обязательным. Решение о сложении Правительством своих полномочий оформляется распоряжением Правительства РФ в день вступления в должность Президента РФ. После сложения полномочий Правительство продолжает по поручению Президента действовать до сформирования нового Правительства.

Статья 117

Комментарий к статье 117

1. Право Правительства РФ подать в отставку является едва ли не единственным средством выражения его несогласия с Президентом РФ, который вправе решить вопрос о том, принять отставку Правительства или отклонить ее. В случае отклонения отставки Правительства оно продолжает работать в прежнем статусе. В случае принятия отставки Правительства оно по поручению Президента РФ продолжает действовать до сформирования нового Правительства РФ.

2. Одним из способов обеспечения Президентом РФ согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти является его право по своему усмотрению без согласования с иными органами государственной власти РФ принять решение об отставке Правительства РФ. Такое право является самой важной формой воздействия Президента по отношению к Правительству.

3. В качестве системы сдержки законодательной власти по отношению к исполнительной Конституция предусматривает право Государственной Думы выразить недоверие Правительству. Это важное средство парламентского контроля за деятельностью исполнительной власти. Решение Государственной Думы о выражении недоверия Правительству она принимает самостоятельно и независимо от угрозы ее роспуска. Президент может в случае несогласия с Государственной Думой принять решение о ее роспуске и назначении новых выборов только после повторного, в течение 3 месяцев после получения вышеуказанного уведомления о выражении недоверия Правительству РФ, заявления о недоверии Правительству.

4. Конституция предусматривает и такой серьезный противовес Правительства по отношению к законодательной власти, как постановка вопроса перед Государственной Думой о доверии Правительству. Государственная Дума может принять одно из двух возможных решений: о доверии Правительству или об отказе в нем. С целью недопущения затягивания кризиса власти Конституция обязывает Президента РФ оперативно, в течение 7 дней, принять решение об отставке Правительства либо о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.

5. Деятельность органов государственной власти должна быть непрерывной. Особенно это касается исполнительной власти, осуществляющей оперативное, каждодневное регулирование и руководство всеми основными сферами государственной и общественной жизни, включая оборону, безопасность, обеспечение прав и свобод человека и гражданина. С целью недопущения перерыва в деятельности высшего органа исполнительной власти страны Конституция устанавливает, что во всех случаях отставки Правительства или сложения им своих полномочий оно продолжает действовать до сформирования нового Правительства РФ.