Глава 3. Федеративное устройство

Комментарий к главе 3

Федеративный характер российского государства закреплен в ст. ст. 1 и 5 Конституции. Федерализм, таким образом, представляет собой важную основу конституционного строя России.

В самом общем виде федерация представляет собой объединение двух или нескольких государств в единое государство, составные части которого (субъекты федерации) имеют определенную степень экономической и политической самостоятельности в рамках, установленных Конституцией, законом или договором. В качестве правовой основы современной модели федеративных отношений в России выступают:

- Конституция;

- Федеративный договор (речь идет о трех договорах, заключенных 31 марта 1992 г. между федеральными органами власти и органами власти: 1) суверенных республик в составе РФ; 2) автономной области и автономных округов и 3) краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга);

- конституции и уставы субъектов РФ.

После принятия федеральных законов от 04.06.1999 N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (в настоящее время утратил силу в соответствии с Федеральным законом от 04.07.2003 N 95-ФЗ) и от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" правовое регулирование федеративных отношений в России стало не только конституционным и договорным, но и законодательным.

Статья 65

Комментарий к статье 65

1. Виды субъектов РФ и основы их конституционного статуса закреплены в ст. 5 Конституции. Комментируемая статья содержит полный перечень субъектов, входящих в состав РФ. Из 89 субъектов 21 - республики в составе РФ - являются государствами. Края, области и города федерального значения относятся к территориальным государственным образованиям. Они построены без учета национального признака. Автономная область и автономные округа - национальные государственные образования, выступающие формами самоопределения проживающих в них народов.

2. Установленное Конституцией федеративное устройство России стабильно, но в процессе развития и совершенствования федеративных отношений не исключается возможность изменения структуры Российской Федерации с учетом мнения населения субъектов. Правовая возможность изменения статуса субъекта РФ заложена в ч. 5 ст. 66 Конституции.

Изменение структуры Российской Федерации возможно в случаях принятия в Российскую Федерацию нового субъекта и образования в ее составе нового субъекта. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта может осуществиться путем объединения двух или нескольких субъектов с учетом волеизъявления населения субъектов по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта РФ. Порядок такого преобразования устанавливает Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации", в соответствии с которым был принят Федеральный конституционный закон от 25.03.2004 N 1-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа". Закон установил, что с 1 декабря 2005 г. образуется новый субъект РФ - Пермский край в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, которые с этой даты прекращают существование в качестве субъектов РФ.

Статья 66

Комментарий к статье 66

1. Основы правового статуса республик в составе РФ закреплены в ст. 5 Конституции. Это единственный вид субъекта РФ, который является государством. Республики не обладают суверенитетом (Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"), но имеют многие другие правовые признаки государства, закрепленные в Конституции и собственных конституциях (в Калмыкии - в Степном Уложении). К этим признакам или элементам конституционно-правового статуса относятся: наличие конституции и законодательства; самостоятельно устанавливаемая в соответствии с общими принципами, определяемыми законодательством РФ, система органов государственной власти; государственный язык; территория, границы которой невозможно изменить без согласия республики; официальные государственные символы.

2. Перечисленные в ч. 2 комментируемой статьи субъекты РФ являются не государствами, а государственными образованиями. Их статус определен Конституцией и уставами этих субъектов. Конституция содержит четкое указание на то, что уставы должны быть приняты законодательными (представительными) органами этих субъектов.

К элементам конституционно-правового статуса края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа относят: наличие устава и законодательства; самостоятельно устанавливаемую в соответствии с общими принципами, определяемыми законодательством РФ, систему органов государственной власти; территорию, которая не может быть изменена без согласия субъекта.

3. Особенностью конституционно-правового статуса автономных образований в составе РФ является то, что Конституция допускает принятие именного федерального закона об автономной области, автономном округе. Этот закон может быть инициирован только законодательным (представительным) органом автономной области, автономного округа. К настоящему времени законы об автономной области, автономном округе не принимались.

4. Характер отношений краев и областей с входящими в их состав автономными округами, правовые последствия такого "вхождения" были предметом толкования Конституционного Суда РФ, который в своем Постановлении от 14.07.1997 N 12-П "По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области" разъяснил, что вхождение одного субъекта РФ в состав другого является реальным лишь в том случае, если происходит включение его территории и населения в состав территории и населения другого субъекта.

Статья 67

Комментарий к статье 67

1. Территория является одним из основных признаков государства и пространственным пределом суверенитета РФ. Территория РФ, включающая перечисленные в комментируемой статье элементы, составляет 17,1 млн. кв. км, а протяженность границ - более 58 тыс. км. Территория РФ полностью состоит из территорий субъектов РФ. Это характерно не для всех федераций. На заре развития федеративных отношений в России только некоторую часть ее территории занимали субъекты РФ, остальная территория была федеральной.

Сухопутной территорией считается суша в пределах границ РФ. Внутренние воды включают в себя прибрежные морские воды, воды портов, заливов, бухт, губ, лиманов, берега которых принадлежат России, если ширина проходов не превышает 24 морских миль; воды рек, озер и иных водоемов. К территориальному морю относят прибрежные морские воды шириной до 12 морских миль, отсчитываемых от линии наибольшего отлива. Воздушное пространство представляет собой пространство внутри воображаемой вертикальной линии, проведенной от сухопутных и водных границ РФ.

2. Под континентальным шельфом понимаются поверхность и недра морского дна, подводных районов, примыкающих к берегу, но находящихся вне зоны территориального моря на расстоянии 200 морских миль от берега, а в определенных случаях и за этим пределом. Континентальный шельф не входит в состав территории РФ, но Россия имеет в отношении него определенные суверенные права, в том числе право проводить разведку и разработку природных ресурсов. Кроме прибрежного государства никто не вправе осуществлять без его согласия такую деятельность.

Под исключительной экономической зоной понимается прилегающий к территориальному морю морской район шириной до 200 морских миль от берега, в котором прибрежное государство имеет суверенные права в целях разведки, разработки и сохранения природных ресурсов. Россия не обладает суверенитетом на этих территориях, но обладает некоторыми суверенными правами и юрисдикцией в соответствии с Федеральным законом от 30.11.1995 N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации".

3. Конституция не устанавливает, каким способом может быть выражено согласие субъекта РФ на изменение его территории. Очевидно, субъекты РФ должны в своем законодательстве определить этот способ. В любом случае, в демократическом государстве это должно происходить в интересах народов обоих субъектов. В соответствии со ст. 102 Конституции такое изменение подлежит утверждению Советом Федерации Федерального Собрания РФ.

Статья 68

Комментарий к статье 68

1. Каждое государство закрепляет наиболее распространенный язык общения народа в качестве государственного. На этом языке работают органы государственной власти, публикуются законы, ведется судопроизводство, выходят государственные средства массовой информации. В соответствии с Законом РСФСР от 25.10.1991 N 1807-1 "О языках народов Российской Федерации" государство обязано заботиться о языках народов России, создавать условия для их сохранения и равноправного самобытного развития.

2. Республики как государства в составе РФ могут наряду с государственным языком РФ устанавливать свои государственные языки, которые употребляются в государственных органах и органах местного самоуправления наряду с государственным языком РФ - русским. Это относится к их собственной компетенции и закрепляется в конституциях. Государственными в большинстве республик являются языки народов, давших название республике. Допускается провозглашение в качестве государственных нескольких языков, например, в Кабардино-Балкарской республике государственными наряду с русским являются кабардинский и балкарский языки.

3. Гарантированность права на сохранение родного языка народам РФ имеет большое значение для развития национальной самобытности народов, в том числе коренных малочисленных, нуждающихся в особой защите. Создание государством условий для изучения и развития языков состоит в гарантированной возможности получить на родном языке образование, создавать творческие произведения, издавать литературу, средства массовой информации. Право получить основное общее образование на родном языке закреплено в Законе РФ от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании". Государственная поддержка общественных объединений, имеющих статус национально-культурной автономии, предусматривается Федеральным законом от 17.06.1996 N 74-ФЗ "О национально-культурной автономии".

Статья 69

Комментарий к статье 69

Федеральный закон от 30.04.1999 N 82-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" установил правовые основы гарантий самобытного социально-экономического и культурного развития коренных малочисленных народов РФ, защиты их исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов.

В Законе содержится очень важный критерий отнесения тех или иных народов к коренным малочисленным. Это народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тыс. человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями.

Для обеспечения участия представителей национальных меньшинств в управлении государством закон устанавливает право субъектов РФ определять квоты представительства малочисленных народов в законодательных органах субъектов РФ и органах местного самоуправления. Среди экономических гарантий прав коренных малочисленных народов важное значение имеет право безвозмездно владеть и пользоваться в местах традиционного проживания землями различных категорий и общераспространенными полезными ископаемыми, право на возмещение убытков, причиненных в результате нанесения ущерба исконной среде обитания малочисленных народов хозяйственной деятельностью организаций всех форм собственности и физическими лицами, а также право на бесплатное социальное обслуживание и бесплатную медицинскую помощь.

Статья 70

Комментарий к статье 70

1. Наличие государственных символов является важным элементом конституционно-правового статуса России и одним из средств самоидентификации государства. Норма ч. 1 комментируемой статьи носит отсылочный характер, так как описание официальных государственных символов и порядок их использования установлен федеральными конституционными законами. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 25.12.2000 N 1-ФКЗ "О Государственном флаге Российской Федерации" Государственный флаг Российской Федерации представляет собой прямоугольное полотнище из трех равновеликих горизонтальных полос: верхней - белого, средней - синего и нижней - красного цвета. Отношение ширины флага к его длине 2:3. День восстановления российского исторического трехцветного флага - 22 августа - отмечается в нашей стране как День Государственного флага России.

Государственный герб России - официальная государственная эмблема страны, символ государственного суверенитета - представляет собой изображение золотого двуглавого орла на красном геральдическом щите; над орлом - три исторические короны Петра Великого - над головами две меньшего и над ними - одна большего размера; в лапах орла - скипетр и держава; на груди орла на красном щите - всадник, поражающий копьем дракона. Изображение Государственного герба Российской Федерации и порядок его официального использования определены Федеральным конституционным законом от 25.12.2000 N 2-ФКЗ "О Государственном гербе Российской Федерации".

Государственный гимн - торжественное музыкально-поэтическое произведение, символизирующее государство. В его содержании, как правило, находят отражение основные идеи и ценности, присущие народу страны, исторические традиции и перспективы. Статус Государственного гимна Российской Федерации и порядок его официального использования установлены Федеральным конституционным законом от 25.12.2000 N 3-ФКЗ "О Государственном гимне Российской Федерации". Музыкальная редакция Государственного гимна России, в основу которой положена музыка А.В. Александрова и официальный текст (слова С.В. Михалкова), утверждены указанным Законом и приведены в приложении к нему. При публичном исполнении Государственного гимна Российской Федерации присутствующие заслушивают его стоя, мужчины - без головных уборов.

Каждый должен уважать символы государства, в котором живет. Надругательство над Государственным гербом и Государственным флагом Российской Федерации влечет уголовную ответственность.

2. Одним из элементов конституционно-правового статуса любого государства является столица. В России действует Закон РФ от 15.04.1993 N 4802-1 "О статусе столицы Российской Федерации". Территорией столицы Российской Федерации является территория города Москвы. Столица является местом нахождения федеральных органов государственной власти РФ, дипломатических представительств иностранных государств в Российской Федерации, представительств субъектов РФ. Территория города Москвы может включать в себя территории районов в городе (муниципальных районов), других административно-территориальных единиц, а также внутригородские территории административного управления, правовое положение которых регулируется Уставом города Москвы.

Статья 71

Комментарий к статье 71

Комментируемая статья определяет сферу исключительного ведения РФ. Указанные в ней полномочия осуществляются федеральными органами государственной власти и могут не согласовываться с органами государственной власти субъектов РФ. Однако это не значит, что при осуществлении данных полномочий интересы субъектов РФ не учитываются. Представительный характер Федерального Собрания - парламента РФ, одна из палат которого состоит из депутатов, представляющих население всех субъектов РФ, а в другую входят по два представителя от каждого субъекта РФ, обусловливает учет интересов всего населения страны при принятии решений по предметам исключительного ведения РФ.

По вопросам, находящимся в ведении Российской Федерации, принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. Органы государственной власти субъектов РФ не могут осуществлять по ним собственное правовое регулирование.

К исключительному ведению Российской Федерации отнесены только те полномочия, которые необходимы для реализации Российской Федерацией своих суверенных прав как единого целостного государства, субъекта международного права, для охраны и защиты суверенитета и независимости государства, прав и свобод человека и гражданина.

Содержащийся в комментируемой статье перечень является исчерпывающим. Органы государственной власти РФ не могут вторгаться в компетенцию субъектов РФ и самостоятельно, без согласования с субъектами РФ, осуществлять полномочия, отнесенные к предметам совместного ведения.

Статья 72

Комментарий к статье 72

1. Совместное ведение Российской Федерации и субъектов в ее составе означает совместное осуществление полномочий федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также их общую ответственность за состояние дел в этих сферах.

Конституция относит к совместному ведению те полномочия, которые не могут осуществляться исключительно федеральными органами государственной власти или только органами государственной власти субъектов. Наиболее целесообразным вариантом решения этих вопросов признано совмещение усилий властей федерального и регионального уровней. Практическая реализация данных вопросов происходит в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", гл. IV.1 которого определяет общие принципы разграничения полномочий между органами государственной власти разных уровней.

По предметам совместного ведения издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, а в законодательстве субъектов РФ правовое регулирование осуществляется на основе этих принципов применительно к условиям каждого субъекта.

2. В комментируемой статье получает развитие закрепленный в ст. 5 Конституции принцип равноправия субъектов. Субъекты РФ существенно различаются между собой: по протяженности территории (территория Республики Адыгея составляет 7,6 тыс. кв. км, а Республики Саха (Якутия) - 3 млн. 102 тыс. кв. км); численности населения (в Москве проживает более 9 млн. человек, а в Республике Тыва - 307 тыс. человек); экономическому развитию и иным признакам. Республики в составе Российской Федерации отличаются от других субъектов РФ своим статусом - только они являются государствами. Но эти различия не влияют на объем компетенции субъектов РФ, степень участия в решении вопросов совместного ведения, права при заключении договоров и соглашений между собой и с федеральными органами государственной власти.

Статья 73

Комментарий к статье 73

Конституция не устанавливает перечня исключительных полномочий субъектов РФ. Невозможно перечислить все вопросы, которые приходится решать органам государственной власти субъектов. Содержащаяся в Конституции формула об обладании субъектами РФ всей полнотой власти за пределами ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения способствует стабильности статуса субъектов РФ, развитию их инициативы. Исключительные полномочия субъектов РФ определены их конституциями или уставами на основе Конституции и Федеративного договора от 31 марта 1992 г. и осуществляются органами государственной власти субъектов РФ.

В рамках своих полномочий субъекты РФ вправе устанавливать собственное государственное устройство и административно-территориальное деление. Они осуществляют собственное правовое регулирование по вопросам исключительного ведения субъектов и предметам совместного ведения в пределах полномочий субъекта РФ.

Республики в составе Российской Федерации самостоятельно устанавливают способ принятия своих конституций и порядок их пересмотра. Уставы других субъектов РФ принимают и пересматривают их законодательные (представительные) органы. Республики в составе Российской Федерации могут устанавливать свой государственный язык, который применяется там наряду с государственным языком РФ.

К предметам исключительного ведения субъектов РФ также относятся: контроль за соблюдением конституций, уставов, законов субъектов; установление в соответствии с общими принципами, предусмотренными федеральным законодательством, системы органов государственной власти, порядка их формирования и деятельности; законодательство об органах местного самоуправления; государственная служба в субъекте РФ; награды, премии и почетные звания субъекта, региональная символика, решение вопроса о столице (в республике), административном центре субъекта. Субъекты РФ формируют и исполняют бюджет субъекта, устанавливают налоги субъекта, фонды экономического, социального и культурного развития, принимают программы социального, экономического и культурного развития субъекта, экологические программы, распоряжаются собственностью субъекта и природными ресурсами, осуществляют иные полномочия.

Статья 74

Комментарий к статье 74

1. Единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств закреплены в ст. 8 Конституции в качестве одной из основ конституционного строя. Комментируемая статья устанавливает гарантии единства экономического пространства России. В едином, целостном государстве не может быть таможенных границ. Они устанавливаются только на государственной границе. Таможенное регулирование относится к исключительному ведению Российской Федерации.

Поскольку перемещение товаров внутри страны свободное, установление каких-либо пошлин, сборов и иных препятствий для их свободного перемещения не допускается. В ряде субъектов РФ неоднократно принимались решения о запрете вывоза тех или иных товаров, например после финансового кризиса августа 1998 г. Все эти решения мотивировались сохранением продукции и товаров для потребления внутри субъекта с целью недопущения повышения цен на них. Несмотря на "благие" мотивы, такие решения неконституционны.

2. Конституция допускает, что в жизненно необходимых случаях ограничения перемещения товаров и услуг могут быть введены, но только федеральным законом. Такие ограничения могут вводиться в условиях чрезвычайного положения, в случае опасности распространения заболеваний животных или растений и иных подобных случаях. Из смысла статьи усматривается, что ограничения перемещения финансовых средств внутри страны не допускается ни при каких обстоятельствах.

Статья 75

Комментарий к статье 75

1. Единая денежная система - один из элементов конституционного статуса Российской Федерации. Финансовое, валютное, кредитное регулирование и денежная эмиссия находятся в исключительном ведении Российской Федерации, поэтому на территории РФ установлена единственная денежная единица - рубль. Банковские билеты и монеты Банка России - единственное законное платежное средство в России. Они обязательны к приему по нарицательной стоимости во всех предприятиях, учреждениях, организациях. Государственные органы и организации, предприятия торговли не вправе принимать в качестве платежного средства иную, кроме российской, валюту. Никакой другой орган, кроме Центрального Банка РФ, в соответствии с Федеральным законом 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном Банке Российской Федерации (Банке России)" не может проводить денежную эмиссию.

2. Установленная Конституцией независимость Центрального Банка РФ - одна из важных гарантий устойчивости национальной валюты. В целях обеспечения и защиты социально-экономических прав граждан национальная валюта должна быть устойчивой. Центральный Банк РФ, выполняя свою основную функцию по защите и обеспечению устойчивости рубля, осуществляет валютные операции, накапливает обязательные валютные резервы, устанавливает процентные ставки Банка России, которые влияют на установление процентных ставок банковскими учреждениями РФ, в случае необходимости применяет иные меры, направленные на укрепление национальной валюты.

3. Положение о том, что налоги и сборы должны быть законно установленными, содержится в ст. 57 Конституции. Требование Конституции об установлении системы федеральных налогов и общих принципов налогообложения только федеральным законом направлено на стабильность экономического развития и служит целям привлечения инвестиций в экономику страны. Федеральный бюджет и федеральные налоги и сборы относятся к исключительной компетенции Российской Федерации, а установление общих принципов налогообложения и сборов - к совместному ведению Российской Федерации и субъектов в ее составе. Принятие НК послужило стабилизации отношений по налогообложению в стране. Законодательство РФ о налогах и сборах основывается на признании всеобщности и равенства налогообложения. При установлении налогов учитывается фактическая способность налогоплательщика к уплате налога.

4. Государственные займы являются одним из способов привлечения средств физических и юридических лиц в экономику государства. Если эти займы предусматривают выгодные условия возврата, выпуск государственных займов может привлечь, "связать" значительную часть средств населения и способствовать спаду инфляции. Свобода экономических отношений определяет размещение займов только на добровольной основе.

Статья 76

Комментарий к статье 76

1. Предмет ведения Российской Федерации - сфера общественных отношений, регулирование которых отнесено Конституцией исключительно к компетенции Российской Федерации. Конституция устанавливает виды нормативно-правовых актов, которые принимаются законодательным органом РФ в сфере, предусмотренной ст. 71 Конституции. Это федеральные конституционные законы и федеральные законы, причем федеральные конституционные законы могут приниматься только по предметам исключительного ведения Российской Федерации. Федеральные конституционные законы и федеральные законы по предметам ведения России являются базовыми для законотворческой деятельности субъектов РФ.

Субъекты РФ участвуют в законодательном процессе по предметам ведения России, реализуя свое право законодательной инициативы, инициирования пересмотра Конституции и внесения конституционных поправок, право обращения в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии Конституции нормативных правовых актов, в том числе и по предметам исключительного ведения Российской Федерации.

2. Предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта РФ - сфера общественных отношений, регулирование которых отнесено Конституцией и к компетенции Российской Федерации, и к компетенции субъектов РФ. Статья 72 Конституции установила предметы совместного ведения, по которым могут издаваться федеральные законы, регулирующие общие принципы, основы общественных отношений. Законы субъектов РФ могут конкретизировать правовое регулирование с учетом особенностей субъекта РФ, а при отсутствии федерального нормативно-правового регулирования урегулировать ту или иную сферу общественных отношений до принятия соответствующего федерального закона.

3. Конституция устанавливает более высокую юридическую силу федеральных конституционных законов по отношению к федеральным законам, поскольку их принимают по наиболее важным, принципиальным вопросам государственной и общественной жизни, установленным Конституцией. Важностью регулируемых ими вопросов объясняется особый порядок принятия таких законов. Он установлен ст. 108 Конституции. Федеральные конституционные законы не могут противоречить Конституции. В случае противоречия федерального закона федеральному конституционному закону применяется последний.

4. Конституция устанавливает пределы законотворческой деятельности субъектов РФ. Собственное правовое регулирование они осуществляют только по предметам своего исключительного ведения. По этим вопросам они могут принимать законы субъектов РФ и подзаконные акты.

Конституция не относит к собственному правовому регулированию субъектов РФ принятие ими законов по вопросам совместного ведения, поскольку такие законы принимаются в соответствии с общими принципами, установленными федеральным законодательством, а при отсутствии акта федерального уровня законы субъектов РФ могут быть приняты, но впоследствии должны быть приведены в соответствие с федеральным законом после принятия такового.

5. Единство правовой системы, являющейся важным элементом конституционно-правового статуса России, предполагает согласованность всех действующих на территории РФ нормативно-правовых актов. Каждый из них не должен противоречить друг другу. По вопросам исключительного ведения России субъекты не могут осуществлять правовое регулирование. По предметам совместного ведения в случае противоречия нормативно-правового акта субъекта РФ федеральным актам применяются последние.

6. Защищая интересы субъектов РФ, Конституция устанавливает приоритет нормативно-правовых актов субъектов РФ, принимаемых ими в пределах своей исключительной компетенции. Если нормативный правовой акт федерального уровня принимается по вопросам, отнесенным к исключительному ведению субъекта РФ, это означает, что органы государственной власти РФ вышли за пределы своей компетенции и вторглись в компетенцию субъекта. Такие законы не могут быть легитимными. Данная норма направлена на реализацию одного из принципов федеративного устройства Российской Федерации, установленных в ст. 5 Конституции, - разграничение компетенции между органами федеральной государственной власти и органами государственной власти субъектов в ее составе.

Статья 77

Комментарий к статье 77

1. Конституция и федеральное законодательство не устанавливают систему органов государственной власти субъектов РФ. Она определяется ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя, установленными в гл. 1 Конституции, и общими принципами, предусмотренными Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". К таким принципам Закон относит государственную и территориальную целостность Российской Федерации, распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию, верховенство Конституции и законов РФ на территории РФ, единство системы государственной власти РФ, разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов в ее составе; самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов принадлежащих им полномочий; самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Этим актом может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ.

2. В субъекте РФ в соответствии с вышеуказанным Федеральным законом устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, возглавляемым руководителем такого органа. Соподчиненность органов исполнительной власти РФ и субъектов в ее составе и функционирование их как единой системы допускаются только по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, предусмотренным ст. ст. 71 и 72 Конституции. Эта норма направлена на защиту самостоятельности субъектов РФ в осуществлении ими своих полномочий. Федеральные органы исполнительной власти не могут вторгаться в сферу исключительных полномочий субъектов РФ, поэтому в этой сфере они не составляют единой системы с органами исполнительной власти субъектов.

Единства системы законодательных органов РФ и субъектов в ее составе Конституция не предусматривает.

Статья 78

Комментарий к статье 78

1. Федеральные органы исполнительной власти для решения общегосударственных задач организуют исполнение федеральных законов и иных нормативных правовых актов на всей территории РФ. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" Правительство РФ для осуществления своих полномочий вправе создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Создание территориальных органов федеральных органов исполнительной власти предусмотрено федеральным законодательством, а также Указом Президента РФ от 09.03.2004 N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти". Территориальные органы исполнительной власти независимы в своей деятельности от исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и обеспечивают реализацию государственной политики, исполнение федерального законодательства, обеспечение прав и свобод человека и гражданина на соответствующей территории.

В соответствии с Указом Президента РФ от 13.05.2000 N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" на территории РФ создано семь федеральных округов. Правительством РФ разработана и утверждена схема размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в соответствии со схемой размещения полномочных представителей Президента в федеральных округах.

2. Основные полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ установлены Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". К ним относится разработка и осуществление мер по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта РФ, участие в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии, иные полномочия. Конституция допускает в интересах личности, общества и государства перераспределение (взаимное делегирование) полномочий между органами исполнительной власти РФ и субъектов в ее составе. Такое делегирование может происходить только по соглашению между органами исполнительной власти РФ и субъектов РФ и только если это не противоречит Конституции и федеральным законам.

3. Наряду с возможностью передачи полномочий от федеральных органов исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ Конституция предусматривает возможность передачи полномочий снизу вверх - от органов исполнительной власти субъектов РФ соответствующим федеральным органам. Конституция устанавливает некоторые ограничения такой передачи: она должна осуществляться только по соглашению указанных органов между собой и предусматривать передачу не всех, а части таких полномочий. Порядок передачи таких полномочий и их объем может быть установлен законодательством субъектов РФ. В любом случае такая передача должна соответствовать общефедеральным интересам и интересам субъектов РФ. По поводу передачи полномочий стороны могут заключать договоры и соглашения.

4. Одним из признаков суверенитета Российской Федерации является распространение полномочий федеральных органов государственной власти РФ на всю территорию РФ. Конституция отводит особую роль Президенту РФ и Правительству РФ в обеспечении осуществления таких полномочий. Реализуя свою компетенцию, предусмотренную в гл. 4 Конституции, Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов законодательной, исполнительной и судебной власти на всей территории РФ. Это полномочие исходит от его статуса главы государства, гаранта суверенитета, целостности и неприкосновенности территории РФ.

Особая роль в обеспечении осуществления полномочий федеральных органов государственной власти отводится полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах. Представители обеспечивают координацию деятельности федеральных органов в округах, организуют взаимодействие этих органов с органами государственной власти субъектов РФ, контроль за исполнением федеральных законов и подзаконных актов на территории федеральных округов. Роль Правительства по обеспечению полномочий федеральных органов государственной власти на всей территории РФ определяется Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации".

Статья 79

Комментарий к статье 79

Абсолютная международная правосубъектность России, являющаяся одним из основных элементов конституционно-правового статуса Российской Федерации, включает ее право участвовать в различных международных объединениях и заключать в интересах Российской Федерации международные договоры. Конституция предусматривает возможность передавать часть федеральных полномочий межгосударственным органам в соответствии с международными договорами.

Являясь частью международного сообщества, Российская Федерация заключает большое количество договоров и соглашений, направленных на решение глобальных проблем человечества: военных, экологических, научно-технических, социальных, культурных. В целях решения этих проблем необходимо объединение усилий многих государств и координация их действий на международном уровне. В интересах личности, общества и государства Россия, вступая в международные организации, связывает себя нормами международного права. Конституция содержит ограничение такой передачи. Оно не должно повлечь ограничения прав и свобод человека и гражданина и противоречить основам конституционного строя.

Конкретизация положений об участии России в межгосударственных объединениях и заключении международных договоров содержится в Федеральном законе от 15.07.1995 N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации".