Глава 5. Федеральное собрание

Комментарий к главе 5

Представительные учреждения существуют во многих странах в течение нескольких веков. Формирующиеся путем выборов, они обеспечивают представительство народа, всех его слоев и социальных групп, в высшем законодательном органе государства.

Конституционное закрепление основ организации и деятельности парламента РФ имеет большое значение для развития российского парламентаризма. Достаточно высокий статус парламента и имеющиеся у него "сдержки и противовесы" по отношению к Президенту, исполнительной и судебной властям, позволяют ему обеспечивать стабильное функционирование демократических институтов власти в Российской Федерации.

В качестве одной из основ конституционного строя ст. 3 Конституции закрепляет народовластие, выражающееся в том числе и в представительной демократии. Эффективное функционирование парламента как проводника воли народа в законодательной деятельности и осуществлении иных полномочий способствует становлению демократического правового государства в России.

Статья 94

Комментарий к статье 94

Развитие народного представительства - одно из важных средств обеспечения народовластия. Конституция закрепляет Федеральное Собрание как представительный и законодательный орган РФ. Порядок формирования этого органа обеспечивает представительство всего многонационального народа страны, всех ее субъектов.

Конституция именует Федеральное Собрание законодательным органом, определяя в качестве его основной функции законотворчество. Это единственный законодательный орган на федеральном уровне. Никто, кроме Федерального Собрания, не имеет права издать федеральные законы. Они имеют высшую юридическую силу и прямое действие на всей территории РФ.

Конституция не называет Федеральное Собрание контрольным органом, но некоторые полномочия позволяют ему осуществлять ряд контрольных функций, например, право Государственной Думы выражать недоверие Правительству РФ, утверждение Советом Федерации некоторых указов Президента РФ, участие палат в формировании органов исполнительной и судебной власти, контроль за исполнением государственного бюджета, формирование Счетной палаты, право ратификации международных договоров, право парламентского запроса и приглашения должностных лиц Правительства РФ на заседания палат.

Статья 95

Комментарий к статье 95

1. В государствах с федеративным устройством парламенты, как правило, являются двухпалатными. Одна из них выступает как прямое представительство всего населения страны и формируется ее избирательным корпусом путем общенациональных выборов. Другая палата - верхняя - призвана отразить специфические черты федерализма и выступает как орган, обеспечивающий представительство субъектов РФ.

В Федеральном Собрании прямое представительство населения, всех его социальных слоев и групп, обеспечивает Государственная Дума. Состав палаты выражает политические пристрастия народа, поскольку депутаты избираются по партийным спискам.

Совет Федерации обеспечивает представительство в Федеральном Собрании республик в составе РФ, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

2. Конституция четко устанавливает состав Совета Федерации - палаты парламента, обеспечивающей представительство субъектов РФ. В содержании ч. 2 комментируемой статьи воплощается принцип равноправия субъектов РФ: независимо от вида субъекта, численности населения и иных обстоятельств каждый субъект имеет равное число представителей в Совете Федерации и, следовательно, равное число голосов при решении вопросов, отнесенных к его ведению. В целях реализации принципа разделения властей Конституция также содержит требование о необходимости вхождения в Совет Федерации представителей как от законодательного, так и от представительного органов государственной власти субъектов РФ.

3. Если численный состав членов Совета Федерации не может быть установлен Конституцией, так как зависит от количества субъектов РФ, которое может измениться в связи с принятием соответствующих федеральных конституционных законов, количество депутатов Государственной Думы является постоянным. Депутатом Государственной Думы является избранный в соответствии с федеральным законом представитель народа, уполномоченный осуществлять в Государственной Думе законодательные и иные полномочия, предусмотренные Конституцией и законом. Каждый депутат является представителем примерно 242 тыс. избирателей. Установленная Конституцией численность депутатского корпуса представляется оптимальной и позволяет обеспечить работоспособность Государственной Думы.

Статья 96

Комментарий к статье 96

1. Конституция устанавливает срок полномочий Государственной Думы Федерального Собрания РФ - 4 года и способ ее формирования - избрание. Такой срок полномочий парламентов или их нижних палат признается оптимальным во многих зарубежных странах и позволяет депутатам реализовать свои возможности по представлению интересов избирателей в законодательной деятельности и при исполнении иных полномочий.

Депутаты Государственной Думы избираются гражданами Российской Федерации на основе принципов всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, обязательности (периодичности) выборов, альтернативности, законности, гласности в работе избирательных комиссий.

2. Совет Федерации Федерального Собрания РФ является палатой, обеспечивающей представительство субъектов РФ в законодательном органе федеративного государства. Согласно Конституции и Федеральному закону от 05.08.2000 N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации", в состав Совета Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ - по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти. Членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, обладающий правом избирать и быть избранным в органы государственной власти. Член Совета Федерации - представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ избирается его депутатами на срок полномочий этого органа. Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ назначается высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на срок его полномочий. Это решение оформляется указом (постановлением). Такой указ (постановление) вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ 2/3 от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного лица.

Порядок выборов депутатов Государственной Думы определяется Конституцией, Федеральными законами от 20.12.2002. N 175-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Депутаты Государственной Думы избираются по федеральному избирательному округу по пропорциональной избирательной системе. Избиратели голосуют за федеральные списки кандидатов, представленные политическими партиями и избирательными блоками. Избирательное объединение или блок, выдвинувшее список кандидатов, допускается к распределению депутатских мест в случае, если за список проголосовало не менее 7% избирателей, принявших участие в голосовании. При наличии установленных законом условий к распределению депутатских мандатов могут быть допущены политические партии и избирательные блоки, получившие менее 7% голосов избирателей. Количество депутатских мандатов, полученных политической партией, избирательным блоком, пропорционально количеству поданных за данное объединение голосов избирателей, поэтому такая избирательная система называется пропорциональной. Переход от смешанной избирательной системы к пропорциональной позволяет обеспечить соотношение политических сил в Государственной Думе, соответствующее соотношению политических сил в обществе.

Статья 97

Комментарий к статье 97

1. Конституция устанавливает требования к лицам, которые могут быть избранными депутатами Государственной Думы Федерального Собрания РФ: гражданство Российской Федерации, принадлежащее человеку независимо от оснований его приобретения; достижение 21-летнего возраста; обладание правом участвовать в выборах. Статья 32 Конституции устанавливает круг лиц, которые не могут участвовать в выборах: недееспособные и содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда. Недееспособным может признать человека только суд. Исходя из принципа всеобщего избирательного права, все остальные граждане Российской Федерации обладают пассивным избирательным правом при выборах в Государственную Думу Федерального Собрания РФ.

2. Конституция содержит запрет совмещения депутатской деятельности с занятием должности члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Это позволяет наиболее полно обеспечить представительство в парламенте всего российского народа и представительство каждого субъекта РФ. Конституция также запрещает широко распространенную в прошлом практику совмещения депутатских мандатов представительных органов разного уровня. Такой запрет содержится и в Федеральном законе от 08.05.1994 N 3-ФЗ "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации".

3. Сложность и важность осуществления законодательного процесса и выполнения иных конституционных полномочий депутатов требуют от них полной отдачи. По Конституции депутаты Государственной Думы могут работать только на профессиональной постоянной основе. Совместительство допускается только в случаях, установленных Конституцией.

В соответствии с Федеральным законом "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" формами деятельности депутата Государственной Думы являются: участие в заседаниях Государственной Думы, совместных заседаниях палат; участие в работе комитетов и комиссий; в выполнении поручений Государственной Думы; в парламентских слушаниях; внесение законопроектов в Государственную Думу; внесение парламентского запроса, депутатского запроса; обращение с вопросами к членам Правительства РФ на заседании палаты; обращение к должностным лицам с требованием принять меры по немедленному пресечению обнаружившегося нарушения прав граждан; работа с избирателями; участие в работе депутатских объединений - фракций и депутатских групп.

Статья 98

Комментарий к статье 98

1. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы в соответствии с Конституцией и Федеральным законом "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" обладают неприкосновенностью в течение всего срока полномочий. Такая гарантия установлена Конституцией для обеспечения независимости законотворческой и иной деятельности парламентариев, исключения влияния на выбор позиции по тому или иному вопросу под угрозой уголовного преследования.

Член Совета Федерации, депутат Государственной Думы без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания РФ не могут быть привлечены к уголовной ответственности и к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке; задержаны, арестованы, подвергнуты обыску (кроме случаев задержания на месте преступления) или допросу; подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Неприкосновенность парламентариев распространяется на занимаемые ими жилые и служебные помещения, используемые ими личные и служебные транспортные средства, средства связи, принадлежащие им документы, багаж, переписку.

2. В случае возбуждения уголовного дела или начала производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, в отношении действий члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, орган дознания или следователь в 3-дневный срок сообщает об этом Генеральному прокурору РФ. Генеральный прокурор РФ в недельный срок после получения сообщения органа дознания или следователя обязан внести в соответствующую палату Федерального Собрания РФ представление о лишении члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы неприкосновенности.

После окончания дознания, предварительного следствия или производства по делу об административном правонарушении, предусматривающем административную ответственность, налагаемую в судебном порядке, дело не может быть передано в суд без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания РФ.

Статья 99

Комментарий к статье 99

1. Учитывая важность непрерывного функционирования представительного органа для осуществления законодательной деятельности и выполнения иных полномочий, Конституция устанавливает постоянный характер действия Федерального Собрания РФ. Поскольку палаты Федерального Собрания заседают раздельно, его постоянное действие означает, что и Совет Федерации, и Государственная Дума работают на постоянной основе. Регламент Государственной Думы устанавливает, что Государственная Дума собирается на сессии, как правило: весеннюю - с 12 января по 20 июня; осеннюю - с 1 сентября по 25 декабря. Сессии Совета Федерации проводятся, как правило: весенняя - с 25 января по 15 июля; осенняя - с 16 сентября по 31 декабря.

2. Конституция устанавливает месячный срок между избранием Государственной Думы и ее первым заседанием. Он необходим для подведения итогов выборов, подтверждения полномочий избранных депутатов, решения их жилищно-бытовых вопросов, подготовки повестки дня первого заседания палаты. Однако Президенту РФ дано право созывать вновь избранную Государственную Думу ранее этого срока. Оснований для такого досрочного созыва Конституция не устанавливает, но очевидно, побудить Президента РФ к такому решению могут обстоятельства, связанные с необходимостью рассмотрения важных для страны законопроектов, принятия решения по другим вопросам компетенции Государственной Думы.

3. Открытие первого после выборов заседания палаты старейшим по возрасту депутатом - одна из традиций мирового парламентаризма. В случае если старейший депутат по состоянию здоровья или каким-либо иным причинам не может вести заседание, его проводит следующий по возрасту депутат. В дальнейшем до избрания Председателя Государственной Думы или его заместителя заседания, в соответствии с регламентом палаты, могут вести поочередно представители депутатских объединений.

4. Непрерывность функционирования законодательного (представительного) органа страны обеспечивается тем, что полномочия Государственной Думы продолжаются до начала работы Государственной Думы нового созыва, кроме случаев роспуска Государственной Думы Президентом РФ. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 11.11.1999 N 15-П "По делу о толковании статей 84 (пункт "б"), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации" пришел к выводу, что роспуск Государственной Думы Президентом РФ означает прекращение, начиная с момента назначения даты новых выборов, осуществления ею полномочий.

Статья 100

Комментарий к статье 100

1. В связи с тем что Конституцией предусмотрена различная компетенция и роль в законодательном процессе палат Федерального Собрания - парламента РФ, а также в связи с отсутствием общих для обеих палат органов, на совместных заседаниях палат не могут решаться какие-либо вопросы. Поэтому проведение таких заседаний Конституцией и регламентами палат не предусмотрено, за исключением случаев, установленных ч. 3 комментируемой статьи.

2. Как общее правило Конституция и регламенты палат устанавливают, что заседания Совета Федерации и Государственной Думы являются открытыми. В качестве принципов работы палат регламенты провозглашают открытость и гласность. Представители средств массовой информации присутствуют на заседаниях при условии их аккредитации в палате. Палаты вправе проводить закрытые заседания, но лишь в особых, предусмотренных регламентами случаях.

Закрытые заседания проводятся в интересах неразглашения государственной или иной охраняемой законом тайны или в случаях, если, по мнению палаты, разглашение материалов заседания палаты или парламентских слушаний нежелательно. Решение о проведении закрытого заседания как в Государственной Думе, так и в Совете Федерации принимается большинством голосов депутатов, членов Совета Федерации, принявших участие в голосовании.

3. Конституция особо выделила случаи, когда палаты собираются совместно. Это делается лишь для заслушивания посланий и выступлений указанных в Конституции лиц и органов. В данном случае проведение совместных заседаний вполне оправданно, так как в посланиях и выступлениях содержатся общие, необходимые для обеих палат сведения и рекомендации.

Президент РФ ежегодно обращается к парламенту с посланием, в котором формулирует основные направления внутренней и внешней политики, определяемые в соответствии со ст. 80 Конституции главой государства. Заслушивание ежегодных посланий и выступлений не сопровождается их обсуждением, обращением с вопросами и принятием каких-либо решений.

Статья 101

Комментарий к статье 101

1. Конституция устанавливает необходимость формирования руководящих органов палат Федерального Собрания путем их избрания. Порядок избрания, полномочия, количество заместителей председателей палат Государственная Дума и Совет Федерации определяют самостоятельно, опираясь на Конституцию и свои регламенты.

В соответствии с Регламентом Совета Федерации Председатель этой палаты избирается из числа членов Совета Федерации тайным голосованием. Избранный Председатель предлагает кандидатуры на должность заместителей Председателя Совета Федерации. Председатель и его заместители не могут быть представителями от одного субъекта РФ.

Председатель Государственной Думы, его первый заместитель и заместители избираются из числа депутатов Государственной Думы путем тайного голосования с использованием бюллетеней. Кандидатов на должность Председателя вправе выдвигать депутатские объединения и депутаты. Кандидат считается избранным, если за него проголосовало более половины от общего числа депутатов.

2. В дополнение к установленным Конституцией полномочиям председателей палат и их заместителей регламенты палат определяют дополнительные обязанности этих лиц. Так, в обязанности Председателя Совета Федерации входит: представление на рассмотрение Совета Федерации проекта повестки дня заседания Совета Федерации; ведение заседаний палаты; подписание постановлений Совета Федерации; созыв внеочередных заседаний палаты; распределение обязанностей между своими заместителями; контроль за деятельностью Аппарата Совета Федерации; направление для рассмотрения в комитеты Совета Федерации проектов федеральных конституционных законов; направление Президенту РФ для подписания и обнародования федеральных конституционных законов и федеральных законов, одобренных Советом Федерации.

Председатель Государственной Думы ведет заседания палаты, ведает внутренним распорядком работы палаты, организует работу Совета Государственной Думы, назначает и освобождает от должности руководителя Аппарата Государственной Думы и его первого заместителя, направляет поступившие законопроекты и материалы к ним в депутатские объединения и в комитеты Государственной Думы в соответствии с вопросами их ведения, подписывает постановления Государственной Думы, направляет в Совет Федерации для рассмотрения федеральные конституционные законы и федеральные законы, принятые Государственной Думой.

3. Комитеты являются постоянно действующими органами палат и создаются соответственно только из депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. Порядок их образования и компетенция определены в регламентах палат.

Комитеты палат решают следующие задачи: работа с законопроектами, организация проведения парламентских слушаний, подготовка заключений по законопроектам, принятым Государственной Думой законам, решение вопросов организации своей деятельности и деятельности палаты, иные вопросы.

Все члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, кроме Председателей и их заместителей, должны входить в составы комитетов палат. Перечень комитетов и их основные функции определены регламентами палат.

4. Конституция устанавливает компетенцию палат и в самом общем виде определяет основы их организации и деятельности. Подробно организационные и процедурные вопросы деятельности Совета Федерации и Государственной Думы детализируются в регламентах палат.

Регламент Совета Федерации состоит из 232 статей, Регламент Государственной Думы - из 222 статей. Эти акты содержат общие положения, определяющие принципы деятельности палат, их структуру и правовую основу, а также главы и статьи, закрепляющие статус и полномочия руководящих органов палат, комитетов и комиссий, порядок формирования повестки дня, проведения заседаний, принятия решений по вопросам компетенции палат.

5. Формирование Счетной палаты обеими палатами Федерального Собрания является важным средством парламентского контроля за использованием Правительством РФ средств государственного бюджета. Федеральный закон от 11.01.1995 N 4-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" определяет Счетную палату как постоянно действующий орган государственного финансового контроля, образуемый Федеральным Собранием РФ и подотчетный ему. К основным задачам этого органа закон относит контроль за исполнением федерального бюджета, эффективностью и целесообразностью расходов государственных средств и использованием федеральной собственности.

Статья 102

Комментарий к статье 102

1. По Конституции палаты Федерального Собрания РФ обладают разной компетенцией. Комментируемая статья устанавливает основной круг полномочий Совета Федерации, не затрагивая законодательную деятельность этого органа, в том числе права законодательной инициативы, права инициирования пересмотра Конституции, внесения конституционных поправок, а также права обращения в Конституционный Суд РФ.

Ряд полномочий Совета Федерации касается утверждения решений, принятых другими органами (п. п. "а" - "в" ч. 1 комментируемой статьи). Необходимость утверждения Советом Федерации изменения границ между субъектами РФ обусловлена тем, что такое изменение может затронуть интересы Российской Федерации или других субъектов РФ.

Утверждение Советом Федерации указа Президента РФ о введении военного положения должно произойти в течение 48 часов с момента получения указа. Указ Президента РФ о введении военного положения, не утвержденный Советом Федерации, прекращает действие со следующего дня после дня принятия такого решения.

Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации. После обнародования указа члены Совета Федерации обязаны прибыть к месту заседания Совета Федерации в возможно короткие сроки без специального вызова. Совет Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента обнародования указа, рассматривает вопрос о его утверждении. Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения, не утвержденный Советом Федерации, утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования.

По ряду полномочий Совет Федерации принимает решения самостоятельно, например, по вопросу об отрешении Президента РФ от должности, о возможности использования Вооруженных Сил РФ вне территории РФ. Полномочие Совета Федерации по назначению выборов Президента РФ регламентируется Федеральным законом от 10.01.2003 N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации". Большое значение для реализации принципа разделения властей имеют кадровые полномочия Совета Федерации по формированию органов судебной власти, назначению и освобождению от должности Генерального прокурора РФ, формированию Счетной палаты - постоянно действующего органа государственного финансового контроля.

2. Актами Совета Федерации Федерального Собрания РФ по вопросам его ведения являются постановления. Это подзаконные акты, а значит, они должны соответствовать Конституции и федеральным законам. Постановления Совета Федерации обязательны к исполнению на всей территории РФ.

3. Конституция устанавливает общий порядок принятия постановлений Совета Федерации простым большинством голосов от общего числа его членов. Общее число членов Совета Федерации зависит от количества субъектов РФ, так как в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта. В связи с принятием решения об образовании в составе РФ нового субъекта РФ - Пермского края - в результате слияния Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа с 1 декабря 2005 г. количество субъектов РФ изменится - их будет 88. Постановления Совета Федерации должны в соответствии с толкованием Конституционного Суда РФ приниматься большинством от общего числа членов Совета Федерации, независимо от того, все ли должности членов Совета Федерации замещены к моменту принятия постановления (Постановление Конституционного Суда РФ от 12.04.1995 N 2-П "По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации"). По некоторым вопросам, установленным Конституцией, например по вопросу отрешения Президента РФ от должности, решение принимается 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации.

Статья 103

Комментарий к статье 103

1. Основной функцией Государственной Думы Федерального Собрания РФ является принятие законов. В комментируемой статье предусмотрены иные, не менее важные полномочия Государственной Думы. Данный перечень полномочий Государственной Думы не является исчерпывающим, так как в него не вошли полномочия Думы по обращению в Конституционный Суд РФ, инициированию пересмотра Конституции и внесения конституционных поправок.

Ряд полномочий Государственной Думой является сдерживающим по отношению к органам исполнительной власти, в том числе дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ и решение вопроса о доверии Правительству РФ. Эти "сдержки" можно считать ограниченными, поскольку в обоих указанных случаях последнее слово остается за Президентом РФ: при несогласии с позицией Государственной Думы он может ее распустить в порядке, установленном ст. ст. 111 и 117 Конституции.

Особое значение для регулирования финансово-экономической сферы имеют полномочия Государственной Думы по назначению и освобождению Председателя Центрального банка РФ (от него во многом зависит кредитная, денежная и валютная политика страны. Назначение данного лица Государственной Думой обеспечивает его независимость от Президента РФ и органов исполнительной власти РФ). Компетенция по назначению Председателя и половины состава аудиторов Счетной палаты обеспечивает контрольную функцию парламента за расходованием бюджетных средств.

Возможность назначения Уполномоченного по правам человека (омбудсмена), как и полномочие по объявлению амнистии, является традиционной для парламентов многих стран.

Сдерживающим полномочием Государственной Думы по отношению к президентской власти является ее право выдвижения обвинения для отрешения Президента РФ от должности.

2. Формой принятия Государственной Думой решений по вопросам своей компетенции являются постановления. Они являются подзаконными актами, которые должны соответствовать Конституции и федеральным законам. Они обязательны к применению на всей территории РФ.

3. Конституция устанавливает общий порядок принятия постановлений Государственной Думы - простым большинством голосов от общего числа депутатов палаты. По некоторым вопросам, установленным Конституцией, постановления должны приниматься не простым, а квалифицированным большинством, например решение Государственной Думы о выдвижении обвинения против Президента РФ.

Статья 104

Комментарий к статье 104

1. Комментируемая статья регламентирует важную стадию законодательного процесса - законодательную инициативу. Законодательная инициатива - это внесение законопроекта на рассмотрение в Государственную Думу. Конституция устанавливает исчерпывающий перечень субъектов законодательной инициативы. Большое значение имеет включение в этот перечень законодательных (представительных) органов субъектов РФ независимо от их вида. Это право гарантирует равноправие субъектов РФ и возможность их участия в решении общегосударственных задач. Иные государственные органы, граждане, их объединения могут вносить в Государственную Думу законопроекты только через субъекты законодательной инициативы.

2. Конституция устанавливает, что законопроекты вносятся в Государственную Думу, что определяет ключевую роль палаты в законодательном процессе. В России отсутствует специальный закон, регламентирующий законодательную процедуру. Она определяется регламентами палат Федерального Собрания. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ устанавливает, что право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу:

а) проектов законов о поправках к Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов;

б) законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории РФ законодательства СССР;

в) поправок к законопроекту.

3. Для законопроектов, требующих бюджетных затрат или изменения бюджетной политики Правительства РФ, требуется заключение этого органа. Это признано необходимым, поскольку Правительство РФ разрабатывает, представляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет о его исполнении, обеспечивает исполнение федерального бюджета.

Статья 105

Комментарий к статье 105

1. Установленный Конституцией порядок принятия федеральных законов Государственной Думой означает, что именно этой палате, избираемой непосредственно гражданами Российской Федерации, отводится основная роль в законодательном процессе.

Регламент Государственной Думы устанавливает процедуру принятия законов в трех чтениях. В первом чтении принимается концепция, идея закона, дается оценка его соответствия Конституции, актуальности и практической значимости. Государственная Дума может принять проект в первом чтении и продолжить работу над ним, отклонить законопроект или принять закон.

Во втором чтении проводится постатейное обсуждение законопроекта, рассмотрение поправок к нему. В третьем чтении проводится голосование в целях принятия закона.

2. Конституция устанавливает общий порядок принятия федеральных законов простым большинством голосов (226) от общего числа депутатов палаты (450). Для одобрения Государственной Думой Закона о поправках к Конституции, федерального конституционного закона необходимо не менее 2/3 голосов от общего числа депутатов.

3. В целях оперативности законодательного процесса Конституция устанавливает предельный срок, в течение которого принятые Государственной Думой законы передаются на рассмотрение Совета Федерации. В соответствии с Регламентом Государственной Думы одобренные ею законы о поправках к Конституции, федеральные конституционные законы и принятые Государственной Думой федеральные законы с соответствующими постановлениями Государственной Думы, стенограммами заседаний палаты, заключениями Правительства РФ и другими необходимыми материалами в течение 5 дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.

4. Конституция устанавливает порядок одобрения принятых Государственной Думой законов Советом Федерации и определяет для этого срок. В соответствии с Регламентом Совета Федерации поступивший из Государственной Думы федеральный закон регистрируется в Совете Федерации и вместе с сопровождающими его документами направляется всем членам Совета Федерации. Они организуют обсуждение закона в субъектах РФ и при наличии замечаний направляют их в комитет Совета Федерации, ответственный за рассмотрение закона. Комитет готовит заключение о том, подлежит ли рассматриваемый закон в соответствии со ст. 106 Конституции обязательному рассмотрению в Совете Федерации. Если не подлежит, комитет предлагает палате одобрить закон и не вносить его на рассмотрение палаты или рекомендовать рассмотреть его на заседании. По законам, подлежащим обязательному рассмотрению в Совете Федерации, палата принимает решение одобрить данный закон или отклонить его, изложив мотивы данного решения.

5. Конституция устанавливает право Государственной Думы преодолеть неодобрение закона Советом Федерации, так как законы принимаются Государственной Думой (ч. 1 комментируемой статьи). Поскольку неодобрение закона палатой, состоящей из представителей всех субъектов РФ, ставит под сомнение целесообразность принятия такого закона, окончательное решение Государственная Дума принимает уже не простым, а квалифицированным большинством.

Статья 106

Комментарий к статье 106

Обязательной стадией для принятия законов по вопросам, указанным в комментируемой статье, является их одобрение Советом Федерации. Если по общему правилу Совет Федерации сам решает вопрос о том, рассматривать ли принятый Государственной Думой закон, то в отношении указанных вопросов Конституция делает исключение.

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат законы по вопросам, отнесенным к предметам исключительного ведения России, касающимся регулирования отношений в сферах бюджета, финансов, международных договоров, безопасности государства. В большинстве федеративных государств такие вопросы решаются верхними палатами парламента, состоящими из представителей субъектов федерации. Это позволяет всем субъектам на основе равноправия участвовать в решении важнейших для государства вопросов.

Рассмотрение в Совете Федерации закона, подлежащего обязательному рассмотрению в этой палате, должно начаться не позднее 14 дней после его передачи Совету Федерации. Если в течение этого срока рассмотрение данного закона не завершено, то оно продолжается на следующем заседании палаты до принятия решения о его одобрении или отклонении (Постановление Конституционного Суда РФ от 23.03.1995 N 1-П "По делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации").

Статья 107

Комментарий к статье 107

1. В целях избежания затягивания законодательного процесса Конституция точно устанавливает сроки заключительной стадии законодательного процесса, которую осуществляет Президент РФ путем подписания и обнародования закона. Опубликование закона является необходимым условием вступления его в действие. На этой стадии Президент РФ получает возможность влияния на законодательный процесс. Он может отклонить закон, применив право отлагательного вето.

2. Конституция четко устанавливает срок подписания закона Президентом РФ: 14 дней даются Президенту для решения вопроса о том, подписать ли закон или отклонить его и вернуть на повторное рассмотрение. Подписание закона является подтверждением согласия главы государства с этим законом.

Без подписания федерального закона Президентом РФ невозможно его официальное опубликование и соответственно вступление в силу.

3. Предоставляя Президенту РФ право отклонения закона, принятого Государственной Думой и одобренного Советом Федерации (право вето), Конституция устанавливает важную форму влияния Президента как гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина на законодательный процесс. Это право можно отнести к системе "сдержек и противовесов" Президента по отношению к парламенту РФ.

Вето Президента не является абсолютным. Его могут преодолеть обе палаты парламента РФ, но только квалифицированным большинством. Если закон не рассматривался Советом Федерации, а был одобрен им по умолчанию, то после отклонения его Президентом РФ эта палата обязана его рассмотреть и принять решение об одобрении или неодобрении закона. В случае если обе палаты квалифицированным большинством не менее чем в 2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы одобрят закон в ранее принятой редакции, т.е. не согласятся с доводами Президента, Президент обязан подписать закон и обнародовать его, а в случае несогласия с ним - обратиться в Конституционный Суд РФ.

Статья 108

Комментарий к статье 108

1. В каждой стране принимаемые законы делятся на основные, органические и обычные (текущие). Органические законы в Российской Федерации называются федеральными конституционными законами. Их юридическая сила ниже, чем у Конституции. Они не должны противоречить ей. В то же время юридическая сила федеральных конституционных законов выше, чем у текущих законов. В случае если обычный закон противоречит федеральному конституционному, применяется федеральный конституционный закон.

Конституция предусматривает ряд вопросов, относящихся к предметам исключительного ведения Российской Федерации, по которым должны быть приняты федеральные конституционные законы. Указание на их принятие содержится в ст. ст. 66, 70, 84, 114, 118, 135, 137.

2. Необходимость участия в принятии федеральных конституционных законов обеих палат парламента и принятие их квалифицированным большинством голосов депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации объясняется чрезвычайной важностью регулируемых ими вопросов, которые должны получить одобрение значительного большинства в представительном органе РФ. Необходимость одобрения таких законов 3/4 членов Совета Федерации свидетельствует об уважении прав субъектов РФ.

Статья 109

Комментарий к статье 109

1. Одним из действенных способов реализации полномочий Президента РФ по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия государственной власти и важным средством разрешения кризиса власти в случае, если законодательная власть не доверяет исполнительной, является право Президента распустить Государственную Думу. Оно считается одним из элементов системы "сдержек и противовесов". Но данное правомочие Президента РФ не является абсолютным. Конституция устанавливает исчерпывающий перечень случаев, когда это возможно: троекратное неутверждение предложенных Президентом РФ кандидатур на пост Председателя Правительства РФ - с целью обеспечить нормальное и непрерывное функционирование всех органов исполнительной власти и недопущения паралича властных структур; в случае повторного в течение 3 месяцев выражения Государственной Думой недоверия Правительству РФ - с целью избежать кризиса власти, поскольку деятельность законодательной и исполнительной власти должна быть согласованной. Совет Федерации не может быть распущен Президентом РФ ни при каких обстоятельствах.

2. Представительный орган государства должен функционировать непрерывно. При демократическом режиме недопустимы долгие перерывы в деятельности парламента. Отсутствие "сдержек и противовесов" со стороны законодательной власти по отношению к Президенту, исполнительной и судебной властям нарушает сбалансированность деятельности органов государственной власти, присущую разделению властей.

Конституционная норма об обязательном назначении выборов Государственной Думы в случае ее роспуска находит свое развитие в Федеральном законе "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". По Закону, если Президент РФ, распустив Государственную Думу, не назначит выборы, они назначаются и проводятся Центральной избирательной комиссией РФ.

3. Конституция устанавливает дополнительные ограничения права роспуска Президентом Государственной Думы. Чтобы обеспечить стабильность функционирования законодательной власти, Государственная Дума не может быть распущена в первый год ее деятельности в случае повторного в течение 3 месяцев выражения недоверия Правительству РФ. Тем самым Конституция отдает приоритет народному волеизъявлению. Сформировав Государственную Думу, народ выразил свое мнение, и оно не может быть поставлено под сомнение Президентом сразу после выборов в случае конфликта между законодательной и исполнительной властями.

4. Конституция обеспечивает невмешательство Президента РФ в процедуру его импичмента, запрещая роспуск Государственной Думы с момента выдвижения ею обвинения против Президента РФ вплоть до принятия Советом Федерации окончательного решения по предъявленному обвинению. Президент, таким образом, не может воздействовать на процедуру выдвижения обвинения для отрешения его от должности.

5. Особый режим военного и чрезвычайного положения, предусматривающий некоторые ограничения прав и свобод человека и гражданина, определяет необходимость непрерывного функционирования в этот период парламента, обеспечивающего представительство всех слоев и социальных групп населения страны, а также субъектов РФ. В чрезвычайных, экстремальных условиях это способствует сохранению стабильности демократического режима и обеспечения прав и свобод человека и гражданина.