Глава 9. Конституционные поправки и пересмотр конституции

Комментарий к главе 9

Стабильность Конституции является одним из ее важных юридических свойств. Она оказывает определяющее влияние на стабильность политических, экономических и социальных отношений, закрепляемых ею. Поэтому пересмотр каких-либо положений Основного закона государства и общества или внесение в него поправок достаточно сложны. Вряд ли было бы оправданным предусматривать несложную процедуру изменения документа, принятого народом на референдуме, и таким образом корректировать народное волеизъявление.

Конституция закрепляет три подхода к решению вопроса об изменении ее текста. Главы 1, 2 и 9 не подлежат изменению в рамках действующей Конституции. Но общество не стоит на месте, и развитие общественных отношений в той или иной сфере может вызвать необходимость внесения каких-либо корректировок в текст Основного закона. Поскольку главы 1, 2 и 9 закрепляют основополагающие, жизненно важные общечеловеческие ценности, присущие демократическому правовому государству, пересмотр положений этих глав возможен только путем принятия новой Конституции РФ.

Второй подход конституционный законодатель предусмотрел в отношении гл. 3 - 8. Внесение в них поправок возможно и в рамках действующей Конституции, но путем усложненной процедуры, предусматривающей одобрение этих поправок законодательными органами 2/3 субъектов РФ.

Изменение ст. 65 Конституции может осуществляться в особом порядке, не предусматривающем сложных процедур. Это вызвано тем, что данная статья фиксирует состав Российской Федерации, а порядок изменения этого состава должен предусматриваться федеральными конституционными законами.

Статья 134

Комментарий к статье 134

Конституция содержит исчерпывающий перечень субъектов, которые могут инициировать конституционные поправки и пересмотр Конституции. В целях обеспечения стабильности Основного закона государства круг этих субъектов сужен по сравнению с субъектами законодательной инициативы.

Инициирование пересмотра Конституции и внесения конституционных поправок перечисленными в данной статье субъектами оформляется в виде соответствующего акта, принятого с соблюдением установленных процедур, например, постановления Совета Федерации Федерального Собрания РФ, постановления Правительства РФ.

Если инициатива исходит от групп членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, она оформляется в виде документа, под которым должно быть установленное Конституцией число подписей. Порядок оформления такой инициативы предусмотрен регламентами Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

Статья 135

Комментарий к статье 135

1. Конституция содержит запрет пересмотра гл. 1, 2 и 9 Федеральным Собранием РФ, так как она принята путем всенародного голосования и народ учредил именно такие основы конституционного строя, которые закреплены в гл. 1. Нормы этой главы определяют содержание всех других положений Конституции, которые не могут им противоречить.

Народ также выразил свою волю относительно тех основ правового статуса личности, которые закреплены в гл. 2 Конституции. Поэтому нормы этих глав не могут быть пересмотрены даже Федеральным Собранием РФ.

Нормы гл. 9 не могут пересматриваться в упрощенном порядке, поскольку путем внесения изменений в эту главу можно было бы установить менее сложную процедуру пересмотра любой главы Конституции.

2. Общественные отношения должны быть стабильными, но не статичными. В ходе их развития может возникнуть необходимость пересмотра содержания Конституции, в том числе гл. 1, 2 и 9. Конституция предусматривает очень сложный порядок такого пересмотра. Необходимость поддержки предложения о пересмотре этих глав 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы имеет цель предотвратить необоснованный созыв Конституционного Собрания - особого конституционного органа, созываемого в установленном федеральным конституционным законом порядке, имеющего право решать вопрос о дальнейшей судьбе действующей Конституции.

Федерального конституционного закона о Конституционном Собрании к настоящему времени нет, и поэтому численность этого органа, порядок его созыва, срок полномочий и порядок деятельности до сих пор не определены.

3. Конституционное Собрание наделяется широкими полномочиями в решении вопроса о том, оставить ли действующую Конституцию неизменной, разработать проект новой Конституции РФ и принять его 2/3 голосов от общего числа членов Конституционного Собрания или вынести проект на всенародное голосование. Только этому органу принадлежит инициатива проведения конституционного референдума.

Поскольку Конституция не устанавливает иное, проведение всенародного голосования по вопросу принятия новой Конституции РФ осуществляется на основе Федерального конституционного закона от 28.06.2004 N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" и Федерального закона от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Статья 136

Комментарий к статье 136

Поправки к гл. 3 - 8 Конституции принимаются в форме особого правового акта - закона о поправке к Конституции. Закон о конституционной поправке имеет особый статус и отличается как от федерального конституционного, так и от федерального закона. Порядок принятия закона о поправке к Конституции установлен Федеральным законом от 04.03.1998 N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации". Закон определяет, что под поправкой к Конституции понимается любое изменение текста гл. 3 - 8 Конституции: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав. Одним законом могут охватываться и взаимосвязанные изменения конституционного текста. Закон о поправке к Конституции получает наименование, отражающее суть данной поправки.

Такой закон принимается Государственной Думой и одобряется Советом Федерации Федерального Собрания РФ в порядке той же процедуры, что и федеральный конституционный закон. На него, так же как и на федеральные конституционные законы, не распространяется право президентского "вето". Отличием в порядке принятия закона о конституционной поправке является то, что круг субъектов инициирования такого закона не совпадает с кругом субъектов законодательной инициативы, установленным ст. 104 Конституции. Кроме того, Конституция устанавливает дополнительное условие вступления в силу Закона о поправке к Конституции - одобрение органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов РФ. Это объясняется значимостью таких законов, вносящих поправки в Конституцию - акт высшей юридической силы, принятый путем высшего непосредственного выражения власти народа - всенародного голосования и обладающий верховенством на всей территории страны.

Статья 137

Комментарий к статье 137

1. Термин "изменения" применяется в Конституции только в отношении изменения текста ст. 65. Изменения в эту статью могут вноситься в связи:

- с принятием в Российскую Федерацию нового субъекта РФ;

- образованием в составе РФ нового субъекта РФ;

- изменением конституционно-правового статуса субъекта РФ;

- переименованием субъекта РФ.

Обязательным условием таких изменений (кроме связанных с переименованием субъекта РФ) является принятие федерального конституционного закона. Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" устанавливает, что принятие в Российскую Федерацию нового субъекта - процедура, предусматривающая изменение состава субъектов РФ в результате присоединения к Российской Федерации иностранного государства или его части. Образование в составе РФ нового субъекта - процедура, предусматривающая изменение состава субъектов РФ и не связанная с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части. При принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта должны соблюдаться государственные интересы Российской Федерации, принципы федеративного устройства Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина, а также учитываться сложившиеся исторические, хозяйственные и культурные связи субъектов РФ, их социально-экономические возможности.

В качестве нового субъекта в Российскую Федерацию может быть принято иностранное государство или его часть по взаимному согласию России и данного иностранного государства в соответствии с международным (межгосударственным) договором.

Образование в составе РФ нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов РФ. Это может повлечь за собой прекращение существования субъектов РФ, территории которых подлежат объединению. Инициатива образования в составе РФ нового субъекта принадлежит субъектам РФ, на территориях которых образуется новый субъект.

Федеральный конституционный закон об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ до сих пор не принят.

2. Для включения в Конституцию лишь нового наименования субъекта РФ принятия федерального конституционного закона не требуется. Изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа включаются в текст ст. 65 Конституции указом Президента РФ на основании решения субъекта РФ, принятого в установленном им порядке (Постановление Конституционного Суда РФ от 28.11.1995 N 15-П "По делу о толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации").