598

Проблемы разграничения этих категорий являлись предметом давней научной дискуссии, а аргументация в пользу того или иного подхода отображенавработахкакроссийских, такизарубежныхученых1.

По нашему мнению, борьба с коррупцией является составляющей противодействия этому явлению, его направлением или этапом. Вышеизложенное касается органов, на которые, в соответствии с законодательством, возлагается обязанность выявлять, пресекать и предупреждать коррупционные правонарушения, раскрывать коррупционные преступления, привлекать виновных к юридической ответственности, активно осуществлять общую и индивидуальную профилактику в этой сфере, т. е. реализовывать силовой компонент противодействия коррупции.

Борьбе с коррупцией присущи следующие основные признаки: правоохранительный характер; осуществление специально уполномоченными государственными органами; нормативная урегулированность форм и методов; признание основной целью выявление и пресечение коррупционных проявлений, дополнительной – устранение причин и условий, которые их детерминируют2. Общими для правовых средств противодействия коррупции являются такие признаки, как принадлежность к универсальным юридическим способам (инструментам) обеспечения прав и интересов субъектов права, системность и комплексность; направленность на достижение общественно значимых целей; отображение ресурсов права; вхождение в структуру механизма правового регулирования; обеспечение юридически значимого результата.

По мнению М.Л. Белкина, независимо от сферы применения правовым средствам присущи следующие общие признаки: обязательное участие в реализации этих средств субъекта властных полномочий; применение на основании и в порядке, предусмотренных законодательством, и исключительно в рамках компетенции соответствующего субъекта властных полномочий; обеспечение возможности применения государственного принуждения; реализация целеуказания в виде приоритета прав и свобод человека; контроль за

1См.: Мельник М.І. Протидія корупції: поняття, мета, напрями // Право України. – 2002. – № 4. – С. 23–24; Прохоренко О.Я. Протидія корупційним проявам у системі державної служби України (організаційно-правовий аспект): автореф. дис. … канд.

юрид. наук. – К., 2004. – С. 5.

2Заброда Д.Г., Іщук Є.М. Корупційні адміністративні правопорушення: характеристика та протидія: навчальний посібник. – Дніпропетровськ: Дніпроп. держ. ун-т

внутр. справ, 2010. – С. 96–98.

21

применением таких средств; участие в их реализации институтов гражданского общества1.

В.Н. Власенко определяет правовые средства противодействия коррупции как «нормативные правовые предписания, регламентирующие приемы, способы противодействия коррупционным отношениям, и юридические технологии, сопряженные с эффективным правовым инструментарием, юридической техникой, толкованием права и формами правореализационной практики, способствующие снижению факторов коррупционной деятельности и порождающие ее причины»2. Представленное определение, на наш взгляд, является интегрированным и одним из наиболее удачных.

Все правовые средства условно классифицируют по определенным основаниям. Так, в зависимости от мер противодействия О.И. Хамазина выделяет следующие правовые средства противодействия коррупции: совершенствование российской правовой системы; использование в борьбе с проявлениями коррупции специальных правовых ограничений; наличие юридической ответственности; наличие мер юридической защиты3.

Таким образом, под правовыми средствами борьбы с коррупцией предлагается понимать урегулированные нормами права способы выявления, пресечения и предупреждения коррупционных проявлений и правонарушений, а также гарантирования привлечения лиц, совершивших коррупционные деяния, к юридической ответственности.

Переходя к вопросу о классификации указанных средств, необходимо обратить внимание на то, что она позволит не только углубить научные взгляды на их сущность и проявления, но конкретизировать задачи субъектов противодействия коррупции.

Следует также констатировать, что объектом противодействия коррупции признается не единичное коррупционное правонарушение, а деяния, носящие системный характер, отображающие деформацию служебных отношений в целом или в отдельной сфере публичной деятельности.

1Белкин М.Л. Единство принципов применения административно-правовых средств в сфере публичного управления // Часопис Академії адвокатури України. – 2012. – № 15(2). – С. 7.

2Власенко Н.А., Грачева С.А., Рафалюк Е.Е. Теоретический анализ правовых средств и правовых моделей противодействия коррупции // Журнал российского права. – 2012. – № 11. – С. 70.

3Хамазина О.И. Правовые средства противодействия коррупции: проблемы теории и практики: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Саратов, 2008. – С. 18.

22

Обобщая научные подходы к системовыделению правовых средств, в частности в борьбе с коррупцией, их можно классифицировать в соответствии со следующими признаками: по сфере реализации (государственная власть, местное самоуправление, коммерческая деятельность); по субъектам реализации (субъекты общей компетенции, специализированные субъекты); по виду коррупционного правонарушения (коррупционные преступления, административные правонарушения, дисциплинарные проступи, гражданско-правовые деликты); по происхождению (правовые, организационные, финансовые, информационные); по количеству субъектов реализации (инициативные, многосубъектные); по характеру воздействия на участников государ- ственно-служебных отношений (меры убеждения, административного принуждения, административно-восстановительные); по категории лиц, на поведение которых осуществляется влияние (лица, выполняющие обязанности, связанные с реализацией государственных или публичных функций; лица, выполнявшие такие обязанности; иные лица); по способу воздействия на поведение участников (запрещающие, ограничивающие, разрешающие, управомочивающие, рекомендующие); по содержанию антикоррупционной деятельности (средства выявления, пресечения, предупреждения коррупции, гарантирования привлечения коррупционеров к юридической ответственности); по степени сложности (первичные (элементарные), комплексные); по моменту применения (доделиктные, постделиктные); по частоте использования (одноразового применения, многоразового применения); по времени действия (срочные, бессрочные, текущие, перспективные).

Конвенция по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок была разработана Организацией экономического сотрудничества и развития и подписана рядом стран в 1997 г. Россия ратифицировала Конвенцию в 2012 г. (1 февраля 2012 г. был принят Федеральный закон № 3-ФЗ «О присоединении Российской Федерации к Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок»).

За совершение подкупа иностранного должностного лица Конвенция предусматривает внедрение различных мер ответственности как для физических, так и для юридических лиц. В отношении юридических лиц Конвенция поддерживает введение уголовной ответственности или иных соразмерных санкций неуголовного характера, например, финансовых санкций, в случае если правовая система страныучастницы не предусматривает введения уголовной ответственности

23

для юридических лиц. Для физических лиц, помимо иных санкций, предусматривается наказание в виде лишения свободы. Конвенция также предусматривает изъятие (конфискацию) суммы взятки или доходов от подкупа иностранного должностного лица или наложение эквивалентных финансовых санкций.

Конвенция устанавливает для стран-участниц определенные обязательства в сфере бухгалтерского учета. Страны-участницы должны предпринимать меры, направленные на запрещение ведения счетов, не отражаемых в бухгалтерской отчетности, ведения «двойной бухгалтерии» или неадекватно определяемых сделок, записи несуществующих расходов, записи обязательств с неправильной идентификацией их объекта, также как использования фальшивых документов в целях подкупа иностранных должностных лиц или сокрытия такого подкупа. Указанные нарушения или фальсификация документов должны подлежать гражданско-правовым, административным или уголовным наказаниям.

Этот документ регулирует ряд иных вопросов, связанных с противодействием подкупу иностранных должностных лиц. В частности, Конвенция предусматривает обязательства стран по оказанию друг другу взаимной правовой помощи в целях проведения уголовных расследований и судебного преследования, производства неуголовного характера в отношении преступлений, попадающих под действие Конвенции. Конвенция также предусматривает отнесение подкупа иностранных должностных лиц к преступлениям, по которым может быть осуществлена экстрадиция.

Отдельным направлением работы по противодействию подкупу иностранных должностных лиц является принятие и применение национальных нормативных правовых актов, устанавливающих меры ответственности за совершение данного преступления в отношении своих граждан или зарегистрированных на их территории юридических лиц. Ключевой особенностью таких нормативных правовых актов является их экстерриториальное действие: юрисдикция государства может распространяться на преступления, которые были совершены за пределами его территории. Наиболее известными в данной области являются соответствующие законы США и Великобритании1.

1 Конвенция по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок. – URL: //http://www.anticorruptul.ru/laws/world/oecd_antibribe.html

24

В развитие Конвенции Советом ОЭСР был принят ряд рекомендаций, в частности Рекомендация Совета ОЭСР по продолжению борьбы с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок (Recommendation of the Council for further combating bribery of foreign public officials in international business transactions). Одной из составных частей этой ре-

комендации является Руководство по лучшим практикам в сфере механизмов внутреннего контроля, этики и соблюдения требований

(Good practice guidance on internal controls, ethics, and compliance)1

(далее – Руководство). Руководство предназначено для применения в первую очередь частными компаниями. При этом согласно требованиям указанной Рекомендации государствам-участникам следует поощрять действия компаний по разработке и принятию программ и мероприятий, направленных на внедрение адекватных механизмов внутреннего контроля, этики и соблюдения требований в соответствии с представленным Руководством.

Общим требованием Руководства является разработка таких программ и мер, которые учитывают коррупционные риски, существующие в деятельности организации. Помимо этого, Руководство предусматривает 12 лучших практик, которые компаниям следует принять во внимание:

−сильная и явная поддержка со стороны руководящего звена компании;

−ясно сформулированная и явная корпоративная политика, запрещающая подкуп иностранных должностных лиц;

−обязанность сотрудников на всех управленческих уровнях соблюдать данный запрет и связанные с ним программы и меры по внедрению механизмов внутреннего контроля, этики и соблюдения требований;

−надзор за соблюдением таких программ и мер является обязанностью руководящих должностных лиц, обладающих соответствующим уровнем независимости от руководства компании, ресурсами и полномочиями;

−программы и меры по этике и соблюдению требований применяются ко всем руководителям, должностным лицам и сотрудникам компании, подконтрольным ей организациям в таких сферах, как подарки, благотворительность, развлечения, расходы и т. п.;

1 Good practice guidance on internal controls, ethics, and compliance. – URL: http://www.zdruzenje-ns.si/db/doc/upl/oecd_good_practice_guidance_on_ethics_and_compliance.pdf

25

−программы и меры по этике и соблюдению требований применяются и включаются в контрактные соглашения с третьими сторонами;

−наличие системы финансовых и отчетных процедур, направленных на обеспечение надлежащего ведения бухгалтерских книг, записей и счетов;

−обеспечение коммуникации и обучения работников на всех уровнях компании по вопросам этики и соблюдения требований;

−наличие мер, направленных на поощрение и поддержку соблюдения программ и мер по этике и выполнению требований компании, на всех уровнях;

−наличие дисциплинарных процедур в отношении нарушения законов о подкупе иностранных должностных лиц, программ и мер по этике и соблюдению требований компании;

−наличие механизмов консультирования, конфиденциального приема сообщений о нарушении законов или профессиональных стандартов, защиты лиц, сделавших такое сообщение, и принятие адекватных мер в ответ на такие сообщения;

−периодический пересмотр программ и мер по этике и соблюдению требований.

Содействие частным компаниям в разработке программ и мер по внедрению механизмов внутреннего контроля, этики и соблюдения требований могут оказывать деловые организации и профессиональные ассоциации. Такая поддержка может осуществляться, например, в форме распространения информации по вопросам противодействия

подкупу иностранных должностных лиц, организации обучения и консультирования1.

Анализ Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» позволяет к административноправовым средствам борьбы с этим явлением отнести: 1) проверку в установленном порядке сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных или муниципальных должностей и должностей государственной или муниципальной службы; 2) внедрение антикоррупционных стандартов, в том числе и специализированных запретов, ограничений, дополнительных обязанностей; 3) финансовый контроль при принятии и прохождении государственной или муниципальной службы, а также некоторое вре-

1 Recommendation of the Council for further combating bribery of foreign public officials in international business transactions. – URL: http://www.oecd.org/corruption/oecdantibriberyconvention.htm

26

мя после увольнения со службы; 4) установление юридической ответственности за совершение коррупционных деяний; 5) введение института увольнения (освобождению от должности) в связи с утратой доверия; 6) установление обязанности организаций принимать меры по предупреждению коррупции; 7) установление ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения1.

В то же время арсенал правовых средств борьбы с коррупцией содержится не только в указанном законе, но и в других нормативных правовых актах. Например, Кодексом РФ об административных правонарушениях предусмотрена ответственность за «Незаконное вознаграждение от имени юридического лица» (ст. 19.28) и «Незаконное привлечение к трудовой деятельности либо к выполнению работ или оказанию услуг государственного или муниципального служащего либо бывшего государственного или муниципального служащего» (ст. 19.29), а также, по мнению отдельных авторов, с которым можно согласиться с определенной долей условности, и другие правонару-

шения (ст. 5.16–5.20, 5.45–5.47, 5.50, 5.53, 7.27, 7.30, 7.31, 7.32, 14.9, 15.14, 15.19, 15.21, 15.35, 19.7)2.

Соответственно, средства фиксации административных правонарушений, обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и исполнения административного наказания должны использоваться в полной мере и для борьбы с коррупцией.

С учетом доминирования уголовно-правовой репрессии в системе противодействия коррупционным проявлениям следует также обратить внимание на группу административно-правовых средств пресечения и предупреждения преступлений. При этом Д.В. Бекетов констатирует, что «административно-правовые средства предупреждения преступности выступают в профилактическом качестве наряду с уголовно-правовыми, оперативно-розыскными, политическими и организационными средствами; при этом их преимущество объясняется действенностью, оперативностью применения, зачастую немедленным результатом, наличием как частнопревентивных, так и общих

1О противодействии коррупции: федеральный закон от 25 декабря 2008 г.

№273-ФЗ. – Доступ из справочной правовой системы Консультант Плюс.

2Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. от 1 января 2015 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2002. – № 1. – Ч. 1. – Ст. 1.

27

превентивных возможностей, задействованием широкого круга государственных органов исполнительной власти»1.

Изучение текстов антикоррупционных политик показывает, что к правовым средствам, используемым корпорациями для противодей-

ствия коррупции, относятся: разработка и принятие кодекса этики и служебного поведения работников организации; разработка и внедрение положения о конфликте интересов, декларации о конфликте интересов; разработка и принятие правил, регламентирующих вопросы обмена деловыми подарками и знаками делового гостеприимства; присоединение к Антикоррупционной хартии российского бизнеса (прил. 3); введение в договоры, связанные с хозяйственной деятельностью организации, стандартной антикоррупционной оговорки; введение антикоррупционных положений в трудовые договоры работников; введение процедуры информирования работниками работодателя о случаях склонения их к совершению коррупционных нарушений и порядка рассмотрения таких сообщений, в том числе создание доступных каналов передачи обозначенной информации (механизмов «обратной связи», телефона доверия и т. п.); введение процедуры информирования работниками работодателя о возникновении конфликта интересов и порядка урегулирования выявленного конфликта интересов; введение процедур защиты работников, сообщивших о коррупционных правонарушениях в деятельности организации, от формальных и неформальных санкций; ежегодное заполнение декларации о конфликте интересов и др.

К организационным средствам противодействия коррупции относят: проведение периодической оценки коррупционных рисков в целях выявления сфер деятельности организации, наиболее подверженных таким рискам, и разработку соответствующих антикоррупционных мер; обучение и информирование работников; ежегодное ознакомление работников под роспись с нормативными документами, регламентирующими вопросы предупреждения и противодействия коррупции в организации; проведение обучающих мероприятий по вопросам профилактики и противодействия коррупции; организацию индивидуального консультирования работников по вопросам применения (соблюдения) антикоррупционных стандартов и процедур; обеспечение соответствия системы внутреннего контроля и аудита организации требованиям антикоррупционной политики организации

1 Бекетов Д.В. Предупреждение преступности административно-правовыми средствами (теоретические и методологические вопросы): дис. ... канд. юрид. наук. – Ростов н/Д., 2004.

28

(осуществление регулярного контроля соблюдения внутренних процедур, данных бухгалтерского учета, наличия и достоверности первичных документов бухгалтерского учета, экономической обоснованности расходов в сферах с высоким коррупционным риском: обмен деловыми подарками, представительские расходы, благотворительные пожертвования, вознаграждения внешним консультантам); периодическое проведение внешнего аудита и привлечение внешних независимых экспертов при осуществлении хозяйственной деятельности организации и реализации антикоррупционных мер; оценку результатов проводимой антикоррупционной работы и распространение отчетных материалов; подготовку и распространение отчетныхматериалов о проводимой работе и достигнутых результатах в сферепротиводействия коррупции.

Среди рассмотренных нами антикоррупционных документов корпораций следует выделить Единую отраслевую антикоррупционную политику Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и ее организаций. В этом документе содержатся методологические основы формирования антикоррупционной политики и осуществления антикоррупционнойдеятельностикорпорации1.

Кантикоррупционнымподходамотносятся:

1)системно-ситуационный – противодействие коррупции обеспечивается в ходе осуществления всех видов финансово-хозяйственной деятельности при участии в них в установленном порядке структурных подразделений и (или) работников, к полномочиям которых относится противодействиекоррупциииинымправонарушениям;

2)ролевой подход – каждый участник, факт, объект организационной, финансово-хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой в корпорации, а также ее контрагенты одновременно рассматриваются в ролях субъекта и объекта безопасности, источника и объекта угрозы коррупционногоииногоправонарушения;

3)риск-ориентированный – планирование и осуществление деятельности структурных подразделений и (или) работников, к полномочиям которых относится противодействие коррупции и иным правонарушениям, на основе анализа и оценки выявленных рисков, присущих операционным процессам, реализуемым в Корпорации, а также сосредоточение усилий на объектах, ранее подвергавшихся коррупционному воздействию.

1 Единая отраслевая антикоррупционная политика Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и ее организаций: утверждена приказом Госкорпорации

«Росатом» от 14 апреля 2015 г. № 1/364-П. – URL: http://www.vniief.ru/wps/wcm/ connect/vniief/site/resources/71809780486b64aea3e2f32edc232834/KorupPolitika.doc

29

В противодействии коррупции в корпорации используются типовые инструменты: 1) моделирование угроз, вариантов их реализации, уязвимостей, используемых источниками угроз, возможных потерь и масштабов потенциального ущерба; 2) автоматизация процессов управления антикоррупционными процессами; 3) контроллинг (планирование, учет, анализ состояния и (или) уязвимости) активов корпорации, а также подверженности работников коррупциогенным факторам (воздействиям), непрерывная оценка приемлемости выявленных рисков, вероятности, направлений и масштабов их реализации на базе сбора, анализа и обобщения соответствующей информации; 4) информирование как выработка на основании результатов контроллинга предложений и проектов решений о применении управляющих и (или) корректирующих воздействий; 5) методология как организационное, консультативное и методическое обеспечение по следующим (но не исключительно) вопросам: соблюдение работниками ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, исполнение ими иных обязанностей, установленных законодательством Российской Федерации; консультативная помощь в применении на практике требований к служебному поведению; правовое просвещение работников; проведение служебных проверок; проверка достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых работниками и гражданами, претендующими на замещение должностей в корпорации; подготовка, в том числе антикоррупционная экспертиза, проектов локальных и нормативных правовых актов, в том числе о противодействии коррупции; взаимодействие с правоохранительными органами в установленной сфере деятельности1.

На наш взгляд, указанные подходы и инструменты могут быть использованыидругимикорпорациями.

Проведенный обзор правовых и организационных средств борьбы с коррупцией в организациях свидетельствует не только о большом количестве их проявлений, но и важной роли в обслуживании других направлений противодействия этому явлению. В то же время при противодействии коррупции организации используют различные наборы средств, соответствующие задачам и возможностям бизнес-структур, коррупционнойситуации, складывающейсявгосударствеикорпорации.

1 Единая отраслевая антикоррупционная политика Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом» и ее организаций: утверждена приказом Госкорпорации

«Росатом» от 14 апреля 2015 г. № 1/364-П. – URL: http://www.vniief.ru/wps/wcm/ connect/vniief/site/resources/71809780486b64aea3e2f32edc232834/KorupPolitika.doc

30