505

внутренних дел Российской Федерации по пропаганде безопасности дорожного движения»1; приказ МВД России от 16 июня 2011 г. № 678 «Об утверждении Положения о Главном управлении по обеспечению безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации»2; приказ МВД России от 14 ноября 2016 г. № 727 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения…»3; приказ МВД России от 23 августа 2017 г. № 664 «Об утверждении Административного регламента исполнения Министерством внутренних дел Российской Федерации государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований законодательства Российской Федерации в области безопасности дорожного движения»4.

В своей совокупности данные приказы МВД России составляют ад- министративно-правовую базу деятельности полиции в сфере дорожного движения. Ввиду ограничений, предъявляемых к объёму монографии, представляется нецелесообразным детальный юридический анализ положений указанных приказов. Здесь важно уяснить, что полиция в лице ГИБДД МВД России и иных подразделений проводит контрольнопрофилактические мероприятия, направленные на предупреждение ДТП, занимается пропагандой безопасности дорожного движения, регистрирует в установленном порядке транспортные средства, осуществляет федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения, реализует в пределах своей компетенции соответствующие федеральные целевые программы, направленные на повышение безопасности дорожного движения.

Между тем заслуживают научного внимания позиции ученыхправоведов на проблемы законодательного регулирования дорожного движения и определения места полиции в данной сфере общественной жизни. Следует подчеркнуть, что вопросы безопасности дорожного движения имеют давнюю историю, они возникали ещё в эпоху гужевого транспорта, и на протяжении совершенствования транспортных средств и перевозок, таких вопросов стало подниматься всё больше. С появлением новых видов транспортных средств число угроз безопасности на дорогах значительно возросло, а дорожно-транспортные происшествия стали со-

1URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 8 февр. 2019 г.).

2Там же.

3Там же.

4Рос. газ. – 2017. – 13 окт.

71

вершаться гораздо чаще, их последствия начали приобретать характер катастроф с большим числом жертв. Вот почему их предупреждение, наказание виновных лиц и ликвидация опасных последствий со временем вылилось в одну из главных задач и функций государства по обеспечению безопасности личности.

Один из исследователей состояния безопасности дорожного движения в дореволюционный период П.Н. Шевченко обращает наше внимание на то, что «… первым нормативным актом, который устанавливал правила движения всадников, конных экипажей и был направлен на обеспечение безопасности горожан в населенных пунктах, следует считать именной Указ царей Ивана Алексеевича и Петра Алексеевича от 3 января 1683 г., устанавливающий режим въезда и выезда в Москве в ночное время. Очевидно, что причиной издания данного указа стали случаи частого увечья горожан от экипажей и всадников. Указ запрещал быструю езду по улицам Москвы во избежание увечья. Надзор за движением по городским улицам и площадям в числе прочих функций был возложен на Стрелецкий приказ – предшественник созданной позже при Петре I полиции»1.

В дальнейшем число нормативных правовых актов, направленных на регулирование общественных отношений в сфере безопасности дорожного движения, предупреждение дорожно-транспортных происшествий стало возрастать, образовалась целая система нормативно-правового регулирования дорожного движения, включающая как законы, так и подзаконные акты. Однако, как справедливо утверждает М.М. Зиганшин, «… норматив- но-правовое регулирование – лишь основа, которая в условиях всеобщего правового нигилизма не может оказать ожидаемого воздействия на поведение адресатов правовых норм. Необходимо властное вмешательство государства в лице уполномоченных органов исполнительной власти в общественные процессы с целью обеспечения строгого соблюдения и исполнения установленных правил всеми, от кого зависит безопасность дорожного движения. Неполноценная надзорная деятельность может свести к нулю предпринимаемые законодателем в последние годы попытки повлиять на показатели безопасности дорожного движения путем ужесточения административной ответственности за правонарушения в области дорожного движения. Неслучайно МВД России рассматривает необходимость усиления государственного надзора как важное составляющее в деле обеспечения безопасности дорожного движения»2.

1 Шевченко П.Н. Становление системы безопасности дорожного движения в российском государстве (конец XVII-начало XIX вв.) // Вестник Московского университета МВД России. – 2013. – № 12. – С. 9.

2 Зиганшин М.М. Административно-правовой статус ГИБДД как субъекта обеспечения безопасности дорожного движения // Вестник НЦ БЖД. – 2013. – № 4. – С. 22.

72

Действительно, только фактический, а не формальный контроль и надзор компетентных органов, включая органы полиции, за безопасностью дорожного движения способен снизить показатели аварийности и в целом предупредить значительное количество дорожно-транспортных происшествий. Одним из способов борьбы с правовым нигилизмом, на наш взгляд, является активная пропаганда Правил дорожного движения, проводимая не только в учебных заведениях, но и на предприятиях, в организациях и учреждениях, где работают участники дорожного движения. Им на конкретных примерах должны быть разъяснены последствия несоблюдения водителями и пешеходами установленных правил поведения на дорогах.

В процессе разработки проектов нормативных правовых актов в исследуемой сфере деятельности полиции законодатель должен учитывать, что безопасность дорожного движения или, как отмечает Е.А. Войтенков, «… степень защищенности участников дорожного движения от возможных дорожно-транспортных происшествий и их последствий определяется как объективными, так и субъективными факторами. Объективными факторами являются: правовая база, регламентирующая сферу безопасности дорожного движения; техническое совершенство автомобилей; качество и состояние дорожных условий; погодные и климатические факторы; оснащенность магистралей эффективными средствами регулирования; матери- ально-техническое обеспечение сотрудников Госавтоинспекции. К субъективным факторам относятся поведение людей при участии в дорожном движении. Это поведение определяется уровнем их правовой культуры и отношением к необходимости соблюдения предписаний правовых норм; степенью подготовленности к участию в дорожном движении, профессионализмом сотрудников Госавтоинспекции при осуществлении ими деятельности, направленной на обеспечение безопасности дорожного движения»1.

Данная позиция полностью нами поддерживается, однако ещё раз подчеркнём, что при всей важности объективных факторов и необходимости их детального учёта, именно субъективные факторы, определяющее поведение каждого из участников дорожного движения, в большей степени влияют на состояние безопасности на дорогах.

Безопасность дорожного движения является объектом комплексного правового регулирования, однако ведущая роль здесь отводится именно административному законодательству. В целях недопущения серьёзных общественно-опасных последствий ДТП, образующих состав преступления, необходимо, на наш взгляд, противодействовать причинам и условиям их совершения на административном уровне. Солидарен в этом с нами А.А. Гуничев, который пишет, что «… административное законодатель-

1 Войтенков Е.А. Указ. соч. – С. 10.

73

ство является важнейшим элементом социально-правового механизма обеспечения безопасности дорожного движения, поскольку посредством его не только устанавливается административная ответственность за нарушение Правил дорожного движения, но и регламентируются права и обязанности участников дорожного движения, определяются админи- стративно-правовой статус и объём полномочий субъектов обеспечения безопасности дорожного движения»1. Далее применительно уже к деятельности полиции, он же отмечает, что «… подразделения ГИБДД МВД России в структуре субъектов, уполномоченных рассматривать дела о нарушениях ПДД, занимают особое место в силу наделения их административ- но-правовым статусом надведомственного характера, закрепленным в нормативных правовых актах, регламентирующих их деятельность, состоящую, в частности, в наложении административных наказаний на граждан и должностных лиц за совершенные ими правонарушения в сфере обеспечения безопасности дорожного движения»2.

Другой, уже упоминаемый нами ранее, исследователь С.А. Сергеев подчеркивает, что «… административно-правовой статус Госавтоинспекции как органа государственного контроля и надзора в области обеспечения безопасности дорожного движения является специальным по отношению к более общему административно-правовому статусу органов внутренних дел. Госавтоинспекция одновременно является носителем другого специального административно-правового статуса – субъекта административной юрисдикции»3.

Соглашаясь в целом с рассуждениями вышеуказанных исследователей, добавим, что для эффективного выполнения возложенных на полицию задач и функций в сфере дорожного движения ГИБДД МВД России должно активно взаимодействовать как с иными органами полиции, так и с другими органами и подразделениями федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения, с Правительственной комиссией по обеспечению безопасности дорожного движения, наконец, с институтами гражданского общества, занимающимися вопросами обеспечения безопасности дорожного движения. Последнее направление взаимодействия в условиях становления правового государства представляется нам особенно важным. В условиях недоверия значительной части населения правоохранительным органам и их деятельности, именно общественные организации и движения могут оказать на потенциальных правонарушителей заметное влияние и убедить их в необходимости следовать Пра-

1Гуничев А.А. Указ. соч. – С. 9.

2Там же. – С. 18.

3Сергеев С.А. Указ. соч. – С. 14.

74

вилам дорожного движения ради обеспечения как их личной, так и обще-

ственной безопасности. В этом отношении, безусловно, прав А.Ю. Фомичев, указывающий, что «… в процессе подготовки сотрудников ГИБДД необходимо обратить внимание на получение ими следующих навыков взаимодействия с общественностью:

оценивать опасность в ходе конфликта и уметь правильно реаги-

ровать;

вызывать доверие у представителей национальных меньшинств и эффективно расследовать соответствующие правонарушения;

отвечать необходимым для работы в мультиэтнических ситуациях профессиональным навыкам;

управлять малыми национальностями и этническими группами в условиях нарушения общественного порядка и различных социальных конфликтов;

эффективно и слаженно работать в многонациональном сообще-

стве»1.

И, несомненно, убедителен в этом отношении В.Ю. Назаров, который поясняет, что «… окончательное завершение механизма администра- тивно-правового регулирования в области организации дорожного движения находит в действиях участников дорожного движения. Если поведение участников дорожного движения является правомерным, если они соблюдают требования сигналов светофоров, дорожных знаков и разметки, выполняют предписания регулировщиков, то процесс административноправового регулирования является законченным. В противном случае в соответствии с охранительными нормами, содержащимися в КоАП РФ и в принятых в соответствии с ним ряде подзаконных нормативных актов, возникают охранительные правоотношения. Субъектами этих правоотношений являются участники дорожного движения и должностные лица Госавтоинспекции, прежде всего, сотрудники дорожно-патрульной службы. Реализация права в этом случае выражается в принятии индивидуальных правовых актов уполномоченными должностными лицами о применении мер административной ответственности и других мер административноправового принуждения и осуществлении участниками дорожного движения действий по исполнению постановлений о назначении административных наказаний или по их обжалованию. На этой стадии организации дорожного движения требуется обеспечить реализацию двух основополага-

1 Фомичев А.Ю. Взаимодействие сотрудников ГИБДД и институтов гражданского общества // Сборник трудов конференции «Управление деятельностью по обеспечению безопасности дорожного движения (состояние, проблемы, пути совершенствования). –

Орел, 2017. – С. 396.

75

ющих принципов административно-юрисдикционной деятельности, определяющих законность при её осуществлении: принцип презумпции невиновности и принцип неотвратимости наказания за совершенное правонарушение»1.

Однако и здесь возникает немало проблем как теоретического адми- нистративно-правового, так и практического характера. На некоторые из них обращает внимание в своем исследовании А.И. Смоляков. В частности, он указывает, что «… существующая на сегодняшний день система административных наказаний, предусмотренных за совершение правонарушений в области дорожного движения, не соответствует основополагающему требованию справедливости и соразмерности административного наказания степени общественной опасности и социальной значимости охраняемых общественных отношений, что существенно снижает эффективность его воздействия на поведение участников дорожного движения. КоАП РФ, в отличие от НК РФ и УК РФ, не регламентирует порядок назначения наказания при наличии смягчающих обстоятельств, что не позволяет должным образом стимулировать правонарушителя к осуществлению осмысленной деятельности, направленной на снижение или ликвида-

цию вредных последствий от совершенного им противоправного действия»2.

На наш взгляд, сам сотрудник полиции при назначении административного наказания нарушителю Правил дорожного движения должен говорить о последствиях повторного совершения правонарушения как для него самого, так и для пострадавших, убеждать в необходимости следования правовым нормам, предупреждать о реальной возможности причинения существенного вреда в результате ДТП как имуществу, так жизни и здоровью. Составление протокола, задержание правонарушителя, назначение административного штрафа, либо более строгого наказания не должны быть для компетентного сотрудника полиции самоцелью. Все эти меры носят скорее превентивный, нежели карательный характер, и направлены,

впервую очередь, на недопущение совершения правонарушения вновь,

вбудущем как правонарушителем, так и другими лицами. При общении сотрудника полиции с правонарушителем ни в коем случае не должны применяться без необходимости физическая сила, либо специальные средства. Законопослушный гражданин прекрасно понимает, что нарушил действующие правила, готов понести за это справедливое наказание, и не сле-

1Назаров В.Ю. Административно-правовое регулирование организации дорожного движения в городах: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2007. – С. 25.

2Смоляков А.И. Административно-правовое принуждение и поощрение в системе гос- ударственно-правовых методов обеспечения безопасности дорожного движения: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Орел, 2014. – С. 12-13.

76

дует в данном случае применять меры, унижающие человеческое достоинство, иначе назначенное административное наказание не принесет ожидаемого эффекта. Поэтому с сотрудниками ДПС ГИБДД МВД России и иными содействующими им полицейскими перед каждым заступлением на службу должны проводиться практические занятия по отработке правильного и грамотного общения с лицами, создающими угрозу безопасности дорожного движения. Только в этом случае можно добиться положительных результатов в деле обеспечения возложенных на полицию функций в сфере дорожного движения.

Сбор и оценка доказательств в производстве по делам об административных правонарушениях должны также выполняться в строгом соответствии с законом. Нельзя обвинять правонарушителя в том, чего он в данный момент не совершил, относиться как к преступнику, асоциальной личности. Не следует прогнозировать его будущее поведение, которое закончится для него уголовной ответственностью, лишением свободы на длительные сроки. Лицо, нарушившее правила, должно видеть в сотруднике полиции не судью, не обвинителя в тяжком преступлении, не коррупционера, получившего возможность личного обогащения, а товарища, советника, беспристрастного исполнителя законов, который наказывает за реальное деяние и предупреждает о негативных последствиях совершения его вновь. В таких случаях вероятность возникновения конфликта минимальна, а эффективность наказания и превентивных мер максимальна. Доказывание должно вестись на протяжении всего административного процесса вне зависимости от количества субъектов административной юрисдикции. Солидарен в этом с нами Д.В. Горбунов, который подмечает, что «… доказывание в производстве по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения как процессуальной деятельности судей, должностных лиц ГИБДД, а также участников производства по делу об административном правонарушении по сбору, оценке и использованию доказательств, осуществляемой на всем протяжении производства по делу об административном правонарушении, с момента непосредственного наблюдения должностным лицом, исполняющим обязанности по надзору за дорожным движением, события административного правонарушения до окончания вынесенного по делу постановления»1. Таким образом, сам правонарушитель и иные участники, оказавшиеся поблизости от места ДТП, вправе представлять юрисдикционным органам свои собственные доказательства, свидетельствующие как о виновности, так и о неви-

1 Горбунов Д.В. Доказывание в производстве по делам об административных правонарушениях в области дорожного движения: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М.,

2006. – С. 8.

77

новности нарушителя. Сотрудник полиции, судья обязаны приобщать к делу все полученные в рамках закона доказательства как отягчающие, так и смягчающие ответственность. На практике, к сожалению, смягчающие вину обстоятельства в административном производстве в сфере дорожного движения учитываются далеко не всегда.

В связи с этим, как справедливо указывает А.Н. Булгаков, «… в ходе производства по делу об административном правонарушении должны быть выяснены следующие обстоятельства, образующие предмет доказывания:

1)квалификационные и определяющие пределы доказывания по делу об административном правонарушении: указывающие на событие административного правонарушения; подтверждающие или опровергающие противоправность деяния (действия или бездействия), за которое настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; характеризующие лицо, совершившее противоправное деяние (действие или бездействие), за которое настоящим Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; свидетельствующие о виновности (невиновности) лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении; иные сведения, имеющие значение для разрешения дела об административном правонарушении;

2)правовосстановительные: характер противоправного последствия, которым причинен вред охраняемым общественным отношениям; размер ущерба, причиненного административным правонарушением;

3)влияющие на назначение административного наказания: характеризующие личность физического лица, привлекаемого к административной ответственности; характеризующие имущественное положение физического лица, привлекаемого к административной ответственности; отражающие имущественное и финансовое положение юридического лица, привлекаемого к административной ответственности; смягчающие административную ответственность; отягчающие административную ответственность;

4)превентивные: исключающие производство по делу об административном правонарушении; свидетельствующие о причинах и условиях

совершения административного правонарушения; способствующие совершению административного правонарушения»1.

1 Булгаков А.Н. Административное расследование правонарушений в области обеспечения безопасности дорожного движения: дис. … канд. юрид. наук. – Краснодар, 2017. –

С. 16.

78

В целом, как отмечает, Л.В. Сандалов «… в процессе административной деятельности органов ГИБДД представляется возможным выделить следующие виды административных производств:

1.В группе административно-регулятивных производств:

регистрационно-транспортное производство;

экзаменационно-транспортное производство;

дорожно-транспортное разрешительное производство.

2.В группе административно-наблюдательных производств – до- рожно-транспортное надзорное производство.

3.в группе административно-принудительных производств – произ-

водство по делам об административных правонарушениях в области обеспечения безопасности дорожного движения»1.

Соответственно, функции полиции в сфере дорожного движения будут исходить из вышеуказанных производств, среди которых важнейшей, на наш взгляд, является функция дорожного надзора. Значимость её заключается в том, что от качества её осуществления во многом зависит уровень безопасности дорожного движения на той или иной территории. Там, где надзор более полный и тщательный, совершается меньше ДТП, там же, где он поверхностный и формальный, число ДТП, в том числе с тяжкими последствиями, с каждым годом только увеличивается. Это связано с тем, что нарушители Правил дорожного движения стараются выбирать для своей противоправной деятельности те места, где дорожный надзор либо ведется редко, либо отсутствует вообще. В связи с этим функция дорожного надзора должна являться для ГИБДД основной и первостепенной. Поэтому

взаключение данного параграфа проведем научное осмысление данной функции полиции в целом и органов ГИБДД МВД России в частности.

Детальное исследование такого административно-правового явления

как дорожный надзор проведено в кандидатской диссертации Д.Г. Домрачева. По его обоснованному мнению «… дорожный надзор – это урегулированная нормами административного права властная правоприменительная деятельность органов и должностных лиц ГИБДД МВД России охранительной направленности, содержание которой заключается в установлении посредством использования специальных админи- стративно-правовых методов и форм соответствия деятельности не находящихся в организационной (служебной) зависимости от названных органов и должностных лиц физических лиц и организаций по содержанию (эксплуатации) дорог, улиц, расположенных на них дорожных сооруже-

1 Сандалов Л.В. Административные производства в деятельности ГИБДД МВД России. Проблемы правового регулирования: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Омск,

2004. – С. 7.

79

ний, железнодорожных переездов, по установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения, состояния перечисленных объектов, действующих маршрутов движения автобусов (троллейбусов) обязательным требованиям правил, нормативов и стандартов в части обеспечения безопасности дорожного движения, определенным законами и подзаконными нормативными правовыми актами, а также в пресечении и предупреждении нарушений этих требований, устранении их последствий. К административно-правовым методам осуществления дорожного надзора относятся метод проведения проверок (комплексных, специальных, контрольных и оперативных) и метод повседневного дорожного надзора»1.

Далее, касательно форм осуществления дорожного надзора, он же указывает, что «… административно-правовые формы осуществления дорожного надзора – это предусмотренные нормами административного права юридические способы внешнего выражения дорожного надзора. К числу административно-правовых форм осуществления дорожного надзора относятся:

а) издание (принятие) индивидуальных административно-правовых актов, юридически обеспечивающих осуществление мероприятий по дорожному надзору и реализацию их результатов (приказов о проведении проверок, решений о создании комиссий для проведения проверок, предписаний об устранении нарушений обязательных требований в области обеспечения безопасности дорожного движения);

б) совершение уполномоченными должностными лицами ГИБДД МВД России административно-правовых действий, юридически обеспечивающих осуществление мероприятий по дорожному надзору и реализацию их результатов (проведение обследований объектов дорожного надзора, истребование нормативно-технической, дорожно-эксплуатационной и иной документации и её изучение, составление актов проверок и т.п.)»2.

Порядок осуществления подразделениями ГИБДД МВД России функции контроля и надзора за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения определен в соответствующем Административном регламенте МВД России. Этот документ регламентирует «… порядок действий сотрудников ОВД, связанных с реализацией указанной государственной функции. Результатом исполнения государственной функции является надлежащее обеспечение безопасности участников дорожного движения, максимально возможное предупреждение ДТП, нарушений Правил дорож-

1 Домрачев Д.Г. Дорожный надзор государственной инспекции безопасности дорожно-

го движения МВД России: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Челябинск, 2009. – С. 9. 2 Там же. – С. 9-10.

80