505

Также стоит заметить, что проблема обеспечения транспортной безопасности – это вопрос, который отчасти выходит за пределы национальных границ того или иного государства. В связи с этим некоторые проблемы, связанные с обеспечением транспортной безопасности имеют межгосударственное значение. Эти и подобные обстоятельства должны быть учтены при формировании правового режима обеспечения транспортной безопасности.

Говоря о терминологии, касающейся обеспечения транспортной безопасности, необходимо сказать, что эта категория должна рассматриваться как можно шире и не только затрагивать состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства, но и должна охватывать обеспечение безопасности при непосредственной эксплуатации различных видов транспорта.

Следует согласиться с Н.Ф. Поповой, которая отмечает, что «… законодательство подразумевает только защищенность транспортных средств от актов незаконного вмешательства, т.е. от террористических актов, но на деле гораздо больший вред жизни, здоровью граждан приносят транспортные катастрофы и происшествия, вызванные различными техническими неисправностями транспорта (отказ тормозных систем, проблемы, связанные с работой двигателя и т.д.), а также человеческим фактором, связанным с нарушением правил безопасной эксплуатации со стороны водителей этих средств»1.

Таким образом, транспортная безопасность должна касаться всех аспектов, связанных с эксплуатацией транспорта и транспортной инфраструктуры, а в соответствующий механизм должны быть вовлечены правовые средства различной отраслевой и функциональной принадлежности. Для правильного определения набора правовых средств обеспечения транспортной безопасности следует определить, что понимается под транспортной безопасностью.

Так, О.Е. Трофимов под транспортной безопасностью понимает состояние защищенности транспорта и транспортной инфраструктуры, потребителей транспортных услуг (пассажиров) от различного рода угроз (природного и техногенного характера), а также актов незаконного вмешательства в деятельность различных видов транспорта2.

Такой подход несколько развивает понятие транспортной безопасности, закрепленное в законе, но, тем не менее не включает целый ряд сущ-

1Попова Н.Ф. Транспортная безопасность как фактор обеспечения национальной безопасности РФ: теоретический и геополитический аспекты // Актуальные вопросы административного и информационного права. – М., 2013. – С. 182.

2Трофимов О.Е. Указ. соч. – С. 9.

21

ностных и функциональных признаков, присущих данному виду общественной безопасности. В частности, в приведенном выше определении ничего не говорится о системе средств обеспечения транспортной безопасности, формах и методах противодействия актам незаконного вмешательства в деятельность различных видов транспорта.

Достаточно содержательно раскрывает дефиницию «транспортная безопасность» Б.Н. Дудышкин, определяя в ней несколько составляющих. По мнению вышеназванного автора, транспортная безопасность – это безопасность от актов незаконного вмешательства в объекты транспорта и транспортной инфраструктуры, а также транспортные средства. С таким подходом, безусловно, можно согласиться, поскольку вмешательство в работу транспорта со стороны третьих лиц создает реальную угрозу безопасности как эксплуатации самого транспорта, так и пассажиров. Если такое вмешательство имеет террористическую подоплеку, то угроза безопасности вообще и транспортной безопасности в частности возрастает во много раз. Следовательно, как уже ранее отмечалось, все виды транспорта должны быть защищены комплексом технических и правовых средств от актов терроризма. В двадцатом столетии вмешательство в деятельность гражданской авиации стало реальностью. Так, первый в СССР «успешный» захват и угон пассажирского воздушного судна произошел 15 октября 1970 г., когда угнанный Ан-24 совершил посадку в аэропорту турецкого города Трабзон1.

Второй аспект, на котором акцентирует внимание Б.Н. Дудышкин – обеспечение безопасности при эксплуатации различных видов транспорта. Надо сказать, что этот аспект транспортной безопасности в определенной степени выпадает из правового регулирования, поскольку он непосредственно касается производства транспорта, ввода его в эксплуатацию, технического обслуживания различных видов транспорта, подготовку и повышение квалификации персонала, занятого эксплуатацией различных видов транспорта. Кроме того, в вопросах обеспечения транспортной безопасности очень важно осуществление контроля за работой различных видов транспорта. Этот контроль может преследовать различные функции, но главное в его содержании – своевременное устранение различного рода рисков, связанных с работой транспорта и транспортной инфраструктуры.

Как следует из аналитических материалов, в период с 17 февраля 2017 г. по 22 февраля 2017 г. было проведено 1 173 инспекторских проверки, в ходе которых выявлено 2 782 нарушения транспортного законодательства. На основании чего в соответствии с КоАП РФ за нарушения транспортного законодательства привлечено к административной ответственности 3 577 юридических, должностных и физических лиц, 291 дело

1 URL: https://ru.wikipedia.org (дата обращения: 8 февр. 2019 г.). 22

об административных правонарушениях направлено на рассмотрение в суд, наложено административных штрафов на сумму 34,7 млн руб.1

Кроме вопросов контрольно-надзорной деятельности в сфере обеспечения транспортной безопасности Б.Н. Дудышкин немалое значение придает также вопросам расследования транспортных происшествий. Надо сказать, что такое расследование может осуществляться как в рамках уголовного процесса, так и в рамках производства по делам об административных правонарушениях или дисциплинарных проступках. Следует согласиться и с таким обоснованием, что в случае возникновения того или иного транспортного происшествия очень важно установить причины и условия его совершения, определить лиц, виновных в его совершении, а также подсчитать размер причиненного имущественного и иного ущерба. Вот далеко не полный перечень целей расследования транспортных происшествий2. Отметим, что подход вышеназванного автора максимально комплексно охватывает все аспекты обеспечения транспортной безопасности, которые условно можно разделить на меры материальнотехнического, организационного, экономического, правового и процессуального характера. Таким образом, только комплексное использование обозначенных средств может дать необходимый результат при обеспечении транспортной безопасности, а также позволит максимально комплексно обеспечить безопасность транспортного комплекса нашей страны.

Подчеркнем, что обеспечение транспортной безопасности осуществляется, прежде всего, в интересах защиты прав и свобод граждан, именно поэтому мероприятия по обеспечению транспортной безопасности прямо или косвенно всегда направлены на обеспечение безопасности личности. Как представляется, эта задача является наиболее приоритетной в деле обеспечения рассматриваемого вида безопасности. Следует согласиться с тем, что общественная и соответственно транспортная безопасность складываются из безопасности отдельно взятой личности. Как отметил П.В. Дихтиевский, личная безопасность является разновидностью общего понятия – национальной безопасности – а поэтому она образует ее составной элемент3.

Очевидно, что вопросы обеспечения безопасности личности в сфере эксплуатации транспорта и транспортной инфраструктуры являются ключевыми, но далеко не единственными. В соответствии с Федеральным за-

1Транспортная безопасность // Транспортный надзор. – 2017. – № 3. – С. 17.

2Дудышкин Б.Н. О понятии «транспортной безопасности» // Проблемы повышения эффективности деятельности транспортных прокуратур. – М., 2010. – С. 115.

3Дихтиевский П.В. Административно-правовое принуждение в механизме обеспечения личной безопасности. – М., 2004. – С. 250.

23

коном «О транспортной безопасности»1 целями обеспечения транспортной безопасности являются устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства (статья 2). Анализ этой статьи закона позволяет сделать вывод, что приоритеты в вопросах обеспечения транспортной безопасности должны быть несколько иными. В вопросах обеспечения транспортной безопасности на первое место, по нашему мнению, должна быть поставлена защита интересов личности, общества, а затем только должны определяться другие приоритетные направления, имеющие место в рассматриваемой сфере.

Пример обозначенного подхода можно видеть в Федеральном законе «О полиции»2. В данном законе в качестве приоритетного направления выделено обеспечение полицией защиты личности, общества, государства от противоправных посягательств (статья 2). Кроме того, полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, для противодействия преступности, для охраны общественного порядка, собственности и обеспечения общественной безопасности (статья 1). Все эти и ряд иных положений закона имеют особое значение для обеспечения транспортной безопасности, а также для защиты прав и свобод граждан в сфере функционирования транспортного комплекса нашей страны.

В завершение следует отметить, что транспортная безопасность обеспечивается целым рядом направлений. Так, С.М. Зырянов и В.И. Куз-

нецов пишут о том, что безопасность на транспорте – это состояние защищенности от угроз, обусловленных:

1)техническим состоянием транспортных средств и объектов транспортной инфраструктуры;

2)нарушениями правил движения и эксплуатации операторами транспортных средств;

3)вмешательством в функционирование объектов транспорта извне3.

Представленный ряд, на наш взгляд, следует дополнить также и

такими угрозами транспортной безопасности:

1) как неэффективный контроль за работой транспорта и транспортной инфраструктуры;

1О транспортной безопасности: федеральный закон от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2007. – № 7. – Ст. 837.

2О полиции: федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2011. – № 7. – Ст. 900.

3Зырянов С.М., Кузнецов В.И. Указ. соч. - С. 5.

24

2)некачественная подготовка кадров, осуществляющих непосредственное управление транспортом;

3)несвоевременное применение мер административного и иного правового воздействия при выявлении нарушений в сфере эксплуатации транспорта и транспортного комплекса;

4)слабая координация и взаимодействие различных органов государственной власти и управления в сфере обеспечения транспортной безопасности;

5)низкое качество дорожного покрытия и развитие дорожной инфраструктуры;

6)коммерциализация транспорта и децентрализация управления в сфере функционирования транспортного комплекса нашей страны.

По мнению Ю.В. Степаненко транспортная безопасность включает в себя:

1)антитеррористическую безопасность (защиту);

2)техногенную безопасность;

3)защиту и ликвидацию последствий от чрезвычайных ситуаций природного характера;

4)защиту от противоправных проявлений криминального и админи- стративно-деликтного характера1.

Перечисленные обстоятельства создают угрозы транспортной безопасности, а также формируют угрозы безопасности личности, обществу и государству. В этой связи мероприятия по обеспечению транспортной безопасности выходят далеко за рамки специализированных мероприятий, ка-

сающихся обеспечения рассматриваемого вида безопасности. Так, осуществление государственной политики по противодействию терроризму непосредственно касается и противодействия терроризму на объектах транспорта и транспортной инфраструктуры. Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера также связана с обеспечением безопасности на транспортном комплексе нашей страны. Исходя из этого, мероприятия по обеспечению транспортной безопасности не могут быть исключены из общего контекста обеспечения безопасности в Российской Федерации. Именно из данного посыла, как представляется, следует исходить при формировании правовых и технических средств обеспечения транспортной безопасности. Однако нужно согласиться с тем, что транспорт достаточно специфический объект правового регулирования, требующий и повышенного внимания, и специальных средств обеспечения своей безопасности.

1 Степаненко Ю.В. Указ. соч. – С. 186.

25

Поэтому для обеспечения транспортной безопасности необходимо следующее:

1)создание специальных административно-правовых средств;

2)формирование специализированных структур, обеспечивающих транспортную безопасность;

3)формирование особого правового режима, связанного с использованием различных видов транспорта. Каждая из выделенных мер и в отдельности, и в своей совокупности должны быть использованы в механизме обеспечения транспортной безопасности.

Таким образом, транспортная безопасность представляет собой систему общественных отношений, связанных с обеспечением безопасности личности, общества и государства при эксплуатации различных видов транспорта, а также с защитой транспорта и транспортной инфраструктуры от актов незаконного вмешательства. При этом формирование режима транспортной безопасности должно осуществляться на базе как общих, так

испециальных административно-правовых средств, реализуемых в целях достижения различными органами государственной власти в пределах их компетенции необходимого уровня безопасности в транспортном комплексе.

1.2.Правовые основы обеспечения транспортной безопасности

вдеятельности полиции

Обеспечение транспортной безопасности процесс достаточно сложный. Он подразумевает осуществление комплекса мер различного функционального характера. Все мероприятия по обеспечению транспортной безопасности основываются на предписаниях действующего законодательства, а также на международно-правовых стандартах, установленных в данной сфере. В этой связи есть все основания раскрыть правовые основы обеспечения транспортной безопасности и показать как они реализуются в деятельности полиции, но при этом нужно отметить, что полиция обеспечивает транспортную безопасность только применительно к предмету своей функциональной компетенции. Поэтому далеко не все предписания действующего законодательства, касающиеся рассматриваемого вопроса, применяются в работе полиции. Полиция является исполнительнораспорядительным органом государственной власти, обеспечивающим транспортную безопасность как самостоятельно, так и во взаимодействии с другими органами государственной власти и управления. Такой подход в полной мере оправдан, поскольку транспортный комплекс нашей страны представляет собой определенную систему, состоящую из целого ряда иных систем, взаимосвязанных между собой и непосредственно взаимодействующих.

26

Как верно отметил М.Г. Савинов, «… транспортный комплекс России представлен всеми видами транспорта: железнодорожным, автомобильным, морским, водным, воздушным и трубопроводным. Все виды транспорта взаимодействуют и дополняют друг друга, образуя единую транспортную систему. В то же время каждый из выделенных видов транспорта выполняет свои определенные функции исходя из технических, экономических, географических и исторических особенностей развития провозной системы грузов и пассажиров»1.

Содержательные особенности транспортного комплекса нашей страны требуют весьма насыщенной правовой основы, касающейся его эксплуатации, а также разнообразных правовых, технических и организационных средств обеспечения его безопасного функционирования. Следовательно, к раскрытию проблемы правового регулирования транспортной безопасности необходимо подходить максимально широко. Так как обозначенный вопрос в определенном аспекте выходит за рамки национальных границ, то отношения, связанные с обеспечением транспортной безопасности, регламентируются нормами международного права. Такой подход представляется очень важным, поскольку он позволяет унифицировать правовые средства обеспечения транспортной безопасности, а значит и развивать международное сотрудничество по самому широкому спектру вопросов.

Не случайно, что с середины двадцатого столетия в системе международного права начинает зарождаться подсистема международного права – «международное воздушное право»; «международное морское право». Как писал в свое время А.Г. Ляхов, «… международное воздушное право регулирует отношения по использованию воздушного пространства. Основную часть этих отношений составляют отношения, связанные с осуществлением международных воздушных сообщений»2. Аналогичное суждение можно высказать также по поводу использования морского транспорта и формирования такого феномена, как «международное морское право». Правовое регулирование вопросов безопасности на морском транспорте вызвано целым рядом стратегических аспектов, обусловленных как экономическими проблемами, так и геополитическими интересами Российской Федерации. Как справедливо отмечает А.М. Скрынник, «… наша страна относится к числу ведущих морских держав, играющих ключевую роль в изучении и освоении мирового океана. В нашей стране активно используются морские и внутренние водные пути для целей морского судоходства и судо-

1Савинов М.Г. Автомобильный транспорт и его роль в развитии экономики // Вестник Орловского института МВД России им. В.В. Лукьянова «Наука и практика». – 2010. – № 2. – С. 109.

2Ляхов А.Г. Правовое понятие «международной гражданской авиации» // Советский ежегодник международного права. – М., 1986. – С. 309.

27

ходства на внутренних водных путях. Кроме того, Российская Федерация имеет выход к трем океанам, граничит с берегами четырнадцати морей и имеет самую большую в мире протяженность сети внутренних водных путей»1.

Обобщая в свое время проблемы, связанные с охраной общественного порядка и обеспечением общественной безопасности, В.И. Фризко писал о том, что «… воздушный и водный транспорт широко используется для перевозки пассажиров, почты и различных грузов. Количество пассажиров, пользующихся услугами воздушного, морского и речного транспорта Российской Федерации, исчисляется сотнями миллионов человек,

агрузооборот достигает нескольких миллиардов тонно-километров в тече-

ние года. Воздушные и морские суда делают рейсы практически во все страны мира»2.

Таким образом, обеспечение безопасности на морском транспорте,

атакже на внутреннем водном транспорте можно назвать одной из первоочередных задач государства. Достаточно вспомнить кораблекрушение теплохода «Булагария», которое произошло 10 июля 2011 г. и в результате которого погибло 122 человека из 201 находившихся на борту судна. Нужно отметить, что среди погибших был и капитан теплохода. Как следует из официальных материалов Ространснадзора, данная катастрофа произошла вследствие невыполнения судовладельцем и капитаном судна требований нормативных документов, которые определяют режим безопасности судоходства. В частности, судовладельцем и капитаном судна сознательно был нарушен ряд ограничений, связанных с эксплуатацией данного корабля.

Обозначенная катастрофа стала возможна также и из-за непрофессионализма и личной недисциплинированности членов экипажа судна3.

Как следует из постановления Правительства Российской Федерации

от 5 декабря 2001 г. № 848 «О Федеральной целевой программе «Развитие транспортной системы России (2010-2021 гг.)»4, ключевая задача управления в сфере морского транспорта – это обеспечение надежности и безопасности его функционирования. В свою очередь Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Феде-

1Скрынник А.М. Государственное управление в сфере обеспечения морской безопасности в России // Северо-Кавказский юридический вестник. – 2009. – № 3. – С. 77.

2Фризко В.И. Организация деятельности органов внутренних дел по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности на воздушном и водном транспорте. – М., 1992. – С. 3.

3URL: https://ru.wikipedia.org (дата обращения: 8 февр. 2019 г.).

4О Федеральной целевой программе «Развитие транспортной системы России (20102021 гг.): постановление Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2001 г. № 848: ред. от 20 сентября 2017г., с изм. от 12 октября 2017г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2001. – № 51. – Ст. 4895.

28

рации»1 определяет комплекс правовых и организационных мер по обеспечению безопасности в морском порту и на подходах к нему (статья 15).

Вопросы обеспечения безопасности на водном транспорте находятся в центре внимания Правительства нашей страны. Такой вывод следует из содержания постановления Правительства Российской Федерации от 16 июля 2016 г. № 678 «О требованиях по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требованиях к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств морского и речного транспорта»2.

Возвращаясь к глобальным вопросам правового регулирования транспортной безопасности, отметим, что международное транспортное право как в целом, так и в определенных своих аспектах оказывает влияние на развитие транспортного законодательства Российской Федерации и иных нормативно-правовых основ, касающихся обеспечения транспортной безопасности. В качестве примеров действия международно-правовых документов, касающихся вопросов регулирования функционирования транспорта и обеспечения транспортной безопасности, можно привести Конвенцию о международной гражданской авиации (заключена в г. Чикаго 7 декабря 1944 г.), Конвенцию о дорожном движении (заключена в г. Вене 8 ноября 1968 г.), Конвенцию о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства (заключена в г. Риме

10марта 1988 г.) и др.

Врамках Содружества Независимых Государств принят целый ряд нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы функционирования транспорта и обеспечения транспортной безопасности. Вот некоторые из них: Модельный закон от 31 октября 2007 г. «О транспортной деятельности» (принят в г. Санкт-Петербурге 31 октября 2007 г. постановлением 29-8 на 29-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи

государств-участников СНГ)3; Модельный закон от 31 октября 2007 г.

1О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2007. – № 46. – Ст. 5557.

2О требованиях по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требованиях к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств морского и речного транспорта: постановление Правительства Российской Федерации от 16 июля 2016 г. № 678 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2016. – № 31. – Ст. 5012.

3Межпарламентская Ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств // Информационный бюллетень. – 2007. – № 41. – С. 173.

29

«О безопасности на воздушном транспорте» (принят в г. Санкт-Петербурге 31 октября 2007 г. постановлением 29-10 на 29-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ)1; Модельный закон от 31 октября 2007 г. «О безопасности на транспорте» (принят в г. Санкт-Петербурге 31 октября 2007 г. постановлением 29-9 на 29-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ)2; Модельный закон от 23 ноября 2012 г. «О железнодорожном транспорте» (принят в г. Санкт-Петербурге 23 ноября 2012 г. постановлением 38-15 на 38-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи госу- дарств-участников СНГ)3; Модельный закон от 29 ноября 2013 г. «Об обеспечении экологической безопасности автомобильного транспорта» (принят в г. Санкт-Петербурге 29 ноября 2013 г. постановлением 39-5 на 39-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государствучастников СНГ).

Эти документы, как уже отмечалось ранее, оказали определенное влияние на развитие законодательства, касающегося регулирования обеспечения транспортной безопасности. Кроме того, они способствовали формированию единого подхода к определению форм и методов обеспечения рассматриваемого вида безопасности, а также развитию международного транспортного сотрудничества.

Несмотря на наличие международно-правовых стандартов, установленных в какой-либо из сфер жизнедеятельности, определяющими все же являются глобальные, межгосударственные предписания. Данные нормативные положения далеко не всегда соответствуют экономическим, географическим, культурным особенностям того или иного государства. В этой связи базой для правового обеспечения транспортной безопасности, а также безопасного функционирования транспортной инфраструктуры является законодательство того или иного государства.

Отправной точкой любого направления правового регулирования являются положения Конституции Российской Федерации. Конституция Российской Федерации содержит не так много предписаний, прямо касающихся вопросов функционирования транспорта и транспортной инфраструктуры. Так, в ней отмечается, что в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств (статья 8). Нужно отметить, что ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии

1Межпарламентская Ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств // Информационный бюллетень. – 2007. – № 41. – С. 217.

2Там же. – С. 200.

3Межпарламентская Ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств // Информационный бюллетень. – 2013. – № 57 (ч. 2). – С. 31.

30