505

требования по обеспечению транспортной безопасности к строящимся объектам;

требования по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств морского

иречного транспорта;

требования по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры дорожного хозяйства;

требования по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств автомобильного и городского наземного электрического транспорта;

правила проведения досмотра, дополнительного досмотра, повторного досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности.

Основной лейтмотив совершенствования законодательства о транспортной безопасности - повышение ответственности субъектов, эксплуатирующих транспортную инфраструктуру, особенно в части обеспечения транспортной безопасности. Задачи полиции в этой ситуации - реагирование на противоправные действия, их пресечение, а также взаимодействие с подразделениями транспортной безопасности. Внесенные изменения в Воздушный кодекс Российской Федерации отчасти сняли противоречия его предписаний и норм Федерального закона «О полиции» в деле обеспечения авиационной безопасности, что позволят высвободить силы полиции для выполнения задач по эффективному противодействию преступности и обеспечению правопорядка на объектах транспорта.

В завершение вышеизложенного можно сделать вывод о том, что правовое регулирование деятельности полиции по обеспечению транспортной безопасности включает:

1) международно-правовые стандарты обеспечения безопасности при эксплуатации различных видов транспорта;

2) нормы, содержащиеся в правовых актах, которые действуют в рамках определенных международных организаций;

3) нормы, содержащиеся в российском законодательстве и прямо или косвенно регулирующие отношения, связанные с обеспечением транспортной безопасности, а также нормы, касающиеся вопросов эксплуатации различных видов транспорта;

41

4)нормы, устанавливающие ответственность за нарушение требований в сфере осуществления транспортной безопасности;

5)нормы, содержащиеся в нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих управление транспортным комплексом нашей страны;

6)нормы, содержащиеся в нормативных правовых актах, регулирующих деятельность полиции, и нормы, которые содержатся в нормативных документах, принятых МВД России совместно с другими органами исполнительной власти.

Такой массив нормативно-правовой регламентации деятельности полиции по обеспечению транспортной безопасности позволяет говорить о сложности соответствующей проблемы, о необходимости более деятельного законодательного закрепления функции полиции по обеспечению транспортной безопасности.

1.3.Административно-правовые средства обеспечения полицией

транспортной безопасности

Российская полиция, являясь органом государственной власти, осуществляет исполнительно-распорядительную деятельность по самому широкому спектру направлений. В ходе реализации своих функций полиция применяет комплекс правовых средств, одними из которых являются ад- министративно-правовые средства. Данные средства считаются основными средствами, используемыми полицией. Обусловлено это тем, что административная деятельность занимает ключевое место в служебной деятельности полиции. Как отмечают М.В. Костенников и А.В. Куракин, «… традиционно считается, что более 90% рабочего времени сотрудников органов внутренних дел занимает именно административная деятельность, которая осуществляется с помощью самых различных форм и методов»1.

В этой связи вполне логично, что в ходе обеспечения транспортной безопасности органы государственной власти и управления, а также полиция реализуют самые различные административно-правовые средства. Обеспечение транспортной безопасности – сложный и содержательный процесс, включающий комплекс правовых, организационных, а также технических средств, которые могут быть эффективны только при их системной реализации. Поэтому средства обеспечения транспортной безопасности образуют определенную систему, где каждый из ее элементов выполняет свою функциональную роль. Стоит отметить, что средства обеспечения транспортной безопасности имеют различную методологическую

1 Административная деятельность ОВД / под ред. М.В. Костенникова и А.В. Куракина. –

М., 2015. – С. 8.

42

и содержательную основу, следовательно, не нуждаются в противопоставлении и выделении в соответствующей системе обязательных и факультативных средств.

Транспортная безопасность, как составная часть общественной безопасности, в значительной степени зависит от технической составляющей. Исходя из этого, возможно говорить о технической безопасности, проецируя ее на отношения, связанные с обеспечением общественной безопасности. Но, в свою очередь, только при взаимосвязи технической и общественной безопасности можно говорить о таком феномене, как транспортная безопасность, а также о мероприятиях и средствах по ее обеспечению.

Транспортная безопасность неотделима от своей технической (технологической) безопасности. Обусловлено это тем, что транспортный комплекс и транспортная инфраструктура – технические и технологические конструкции. Поэтому не случайно, что в одном из первых многосторонних соглашений по вопросам гражданской авиации – Парижской Конвенции «О воздушной навигации» (1919), а также в дополнительном протоколе к ней 1925 г., термин «безопасность» в основном употреблялся в связи с требованиями соблюдения технических правил, гарантирующих надлежащую эксплуатацию воздушных судов1.

Таким образом, требования безопасности при эксплуатации воздушного транспорта имели бы только техническую окраску без её социальной или экономической составляющей. В механизме правового регулирования обеспечения транспортной безопасности важное место занимают технические средства. Но технические средства обеспечения транспортной безопасности не могут существовать вне правового воздействия. Правовое регулирование по отношению к техническому обеспечению транспортной безопасности несет первостепенное значение. Нормы права делают легитимным использование технических и организационных средств обеспечения транспортной безопасности. В этой связи представляется целесообразным рассмотреть правовые средства обеспечения транспортной безопасности, а также определить их место в механизме соответствующего правового регулирования.

Содержание механизма правового регулирования определяется через правовые средства, из чего можно сделать вывод о том, что правовые средства в своей совокупности формируют механизм правового регулирования соответствующей отраслевой принадлежности. Как отметил в свое время И.И. Веремеенко, «… административно-правовые средства борьбы

1 Малеев Ю.Н. Обеспечение безопасности международной гражданской авиации как принцип международного воздушного права // Советский ежегодник международного права, 1975. – М., 1977. – С. 177.

43

с нарушениями правил дорожного движения непосредственно направлены на охрану общественного порядка. Оптимальный выбор этих средств, эффективное их применение, а также полнота и действенность администра- тивно-правового регулирования во многом определяют состояние охраны общественного порядка в стране»1.

Нужно отметить, что административно-правовые средства обеспечения транспортной безопасности не могут существовать вне соответствующего правового механизма. В этой связи В.В. Кретов применительно к предмету своего исследования пишет о том, что «… механизм админи- стративно-правового регулирования дорожного хозяйства представляет собой установленную действующим законодательством систему правовых средств, посредством которых органами государственной власти осуществляется воздействие на общественные отношения в сфере дорожного хозяйства с целью удовлетворения потребительского спроса на безопасное, бесперебойное с расчетными скоростями движение транспорта по дорогам общего пользования»2.

Таким образом, административно-правовые средства необходимы для воздействия на те или иные общественные отношения, и чем более разнообразен арсенал данных средств, тем более дифференцированнее воздействие на общественные отношения. В системе административноправовых средств обеспечения транспортной безопасности можно видеть принудительные, стимулирующие средства. У каждого из них своя функциональная роль.

Говоря о механизме административно-правового регулирования обеспечения транспортной безопасности, следует отметить, что он носит комплексный и собирательный характер. В данный механизм включены нормы различной отраслевой принадлежности. В частности, нормы гражданского права регламентируют отношения, связанные с перевозкой грузов и пассажиров, а также иные договорные отношения, связанные с эксплуатацией различных видов транспорта (статьи 785, 787 Гражданского кодекса Российской Федерации). Нормы уголовного права устанавливают меры юридической ответственности за преступления, связанные с эксплуатацией различных видов транспорта, и нарушения требований транспортной безопасности (статьи 263, 263.1 Уголовного кодекса Российской Федерации).

Уникальность административно-правового регулирования функционирования транспортного комплекса нашей страны обусловлено тем, что

1Веремеенко И.И. Механизм административно-правового регулирования в сфере охраны общественного порядка // Проблемы теории и практики административной ответ-

ственности. – М., 1981. – С. 17.

2Кретов В.В. Административно-правовое регулирование дорожного хозяйства Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – Тюмень, 2014. – С. 10.

44

нормы административного права определяют как регулятивные, так и охранительные предписания, связанные с эксплуатацией различных видов транспорта и транспортной инфраструктуры. Симбиоз предписаний различного функционального характера помогает формировать необходимый правовой режим обеспечения транспортной безопасности. Как уже частично отмечалось, механизм административно-правового регулирования обеспечения транспортной безопасности включает комплекс правовых средств, у каждого из которых своя функциональная и институциональная цель в обеспечении данного вида социальной безопасности. Обратим внимание, что функционально данному механизму присуща правоохранительная окраска. Как отмечал в своё время В.Д. Ардашкин «… правоохранительный механизм – это система институционально-правовых средств, на основе и в рамках которых обеспечивается принудительное поддержание правопорядка»1.

Гойман В.И. также ранее писал, что «… правоохранительные средства – это такая разновидность юридических средств, использование которых обеспечивает достижение фактических целей права при помощи принудительного воздействия, т.е. отрицательного стимулирования поведения

вслучаях, когда возникла или реально возникает угроза блокирования механизма действия права»2.

Стаким подходом можно согласиться, но лишь отчасти, так как правоохранительный механизм не должен, как представляется, основываться только на принудительных средствах правового воздействия. В структуре данного механизма свое место должны находить и стимулирующие, и поощряющие правовые средства. Правильное сочетание средств различного функционального и институционального характера в механизме правового регулирования дает, как правило, положительный результат. Сказанное

вполной мере относится и к механизму административно-правового регулирования обеспечения транспортной безопасности.

Также отметим, что административно-правовые средства, задействованные в механизме правового регулирования, призваны упорядочивать общественные отношения, складывающиеся в сфере обеспечения транспортной безопасности. Раскрытие обозначенных правовых средств невозможно без их теоретического обоснования. Исходя из этого, есть все основания обратить внимание на то, как определяется феномен «правовое средство» в юридической теории. В частности, С.С. Алексеев отмечает, что

1Ардашкин В.Д. К теории правоохранительного механизма // Правоведение. – 1988. – № 1. – С. 11.

2Гойман В.И. Правоохранительные средства в механизме действия права (инструментальный подход к анализу охранительного действия права) // Проблемы развития правоохранительных органов. – М., 1994. – С. 43.

45

«… ключевой задачей права является определение его эффективности, а разработка обозначенной проблемы выводит на вопрос о правовых средствах. При этом обозначенный автор говорит о том, что к числу правовых средств должны быть отнесены: нормы права, индивидуальные предписания, договоры, средства юридической техники, а также иные инструменты

правового регулирования, рассматриваемые в единстве их содержания и формы»1.

Отметим, что ключевым правовым средством является правовая норма, однородная совокупность которой определяет сущность правового регулирования общественных отношений, складывающихся в той или иной сфере социальной действительности. Вообще, транспорт и транспортная инфраструктура стали объектом правового воздействия с середины XX в. Примерно в тот же период времени начинают формироваться правовые нормы, направленные на регулирование отношений, связанных с обеспечением транспортной безопасности. В качестве примера можно привести Конвенцию «О дорожных знаках и сигналах» (Вена, 8 ноября 1968 г.) и Конвенцию «О дорожном движении» (Вена, 8 ноября 1968 г.) и др.

Правовые средства как институциональная категория задают направление правового регулирования. Кроме того, они решают целый ряд иных задач в механизме правового регулирования. Как констатирует А.В. Малько, «… правовые средства создают общие, гарантированные государством и обществом возможности для усиления позитивных регулятивных факторов и одновременно для устранения препятствий, стоящих на пути упорядочения социальных связей»2. Иными словами, качество правовых средств предопределяет качество правового воздействия, а совершенствование правовых средств может улучшить качество правового регулирования. Административно-правовые средства в конечном итоге предопределяют качество правового регулирования обеспечения транспортной безопасности, так как они самый распространенный регулятор общественных отношений, складывающихся в сфере обеспечения транспортной безопасности. Как отмечал в свое время М.В. Костенников, «… администра- тивно-правовые средства – это установленные нормами административного права способы совершения юридически значимых действий со стороны компетентных органов, обеспечивающих реализацию правовых предписаний с целью решения правоохранительных задач»3.

1Алексеев С.С. Правовые средства: постановка проблемы, понятие, классификация // Советское государство и право. – 1987. – № 6. – С. 12.

2Малько А.В. Правовые средства: вопросы теории и практики // Журнал российского права. – 1998. – № 8. – С. 66.

3Костенников М.В. Указ. соч. – С. 19.

46

Обратим внимание, что административно-правовые средства решают не только правоохранительные задачи, но и задачи, связанные с позитивным регулированием общественных отношений. В сфере обеспечения транспортной безопасности таких отношений более чем достаточно. Также отметим, что, несмотря на свою важность, обозначенные правовые средства обеспечения транспортной безопасности не могут существовать и реализовываться в отрыве от иных правовых регуляторов общественных отношений, а также правовых средств иной отраслевой принадлежности.

Административно-правовые средства вмонтированы в систему правовых средств обеспечения транспортной безопасности. В механизме правового регулирования общественных отношений далеко не последнее место занимает правовая культура, а также правовые традиции. Может показаться, что обозначенные феномены относятся скорее к сфере эмоционального восприятия правовой действительности. Тем не менее они имеют действенное значение в механизме правового регулирования, в том числе и в сфере обеспечения транспортной безопасности. Правовые традиции являются частью традиций, сформировавшихся в том или ином обществе

вконкретно-исторической обстановке. В этой связи Р.С. Сулипов верно подчеркивает, что «… правовые традиции представляют собой единство исторически и логически сформировавшегося коллективного опыта правотворчества и правоприменения, основанного на господствующих в обществе представлениях о праве и справедливости, сохранение и воспроизве-

дение которых в определенной мере обеспечивает устойчивость правовой системы, а также ее последовательное развитие»1.

Традиции, сформировавшиеся в том или ином обществе и вошедшие

впривычку, со временем могут получить свое официальное закрепление

внормах права. Такой подход способствует продвижению развития законодательства и адаптации его к тем или иным социальным и экономическим реалиям. В частности, многие традиции межличностного общения получили свое закрепление в правилах пользования общественным транспортом. Так, согласно постановлению Правительства Москвы от 16 сен-

тября 2008 г. № 844-ПП «Об утверждении Правил пользования Московским метрополитеном»2 в вагоне не следует прислоняться к дверям, мешать входу и выходу пассажиров, при подъезде к станции назначения нужно заранее подготовиться к выходу; запрещается бежать по эскалатору, сидеть и ставить вещи на ступени и поручни эскалатора и др.

1Сулипов Р.С. Роль правовых традиций в механизме правового регулирования // Вестник Омского университета. Серия «Право». – 2011. – № 2. – С. 34.

2Об утверждении Правил пользования Московским метрополитеном: постановление Правительства Москвы от 16 сентября 2008 г. № 844-ПП // Вестник Мэра и Правительства Москвы. – 2008. – № 55.

47

В механизм административно-правового регулирования обеспечения транспортной безопасности также вошел целый ряд традиций, ставших впоследствии императивными предписаниями. Административно-правовое регулирование обеспечения транспортной безопасности включает целую систему правовых средств, включая технические, организационные и информационные средства. Говоря о последних, необходимо подчеркнуть, что информационное обеспечение безопасности на транспорте включает сбор, обработку, хранение и анализ информации о грузоотправителях, пассажирах, грузах, о происшествиях и кризисных ситуациях, инцидентах. Кроме того, информационные средства самым непосредственным образом касаются обеспечения безопасности на транспорте и доведения своевременной и достоверной информации до граждан, потребителей транспортных услуг, субъектов осуществляющих эксплуатацию транспорта, а также иных заинтересованных лиц.

Для обеспечения комплексного подхода к вопросам транспортной безопасности очень важно использовать совокупность соответствующих ресурсов, при этом форму их реализации должно закреплять именно административное право. В этой связи следует согласиться с Л.Б. Панфиловой, которая отмечает, что «… защита транспортной инфраструктуры обеспечивается комплексом мер самого различного характера: правового, организационного, оперативного, административного, режимного, военного и технического»1.

Административно-правовые средства обеспечения транспортной безопасности достаточно разнообразны, они могут носить общий и специальный характер. Такой подход обусловлен спецификой функционирования различных видов транспорта, а также уровнем нормативно-правового регулирования рассматриваемых отношений. Так, вектор правового регулирования отношений, связанных с обеспечением транспортной безопасности, задают нормы международного права, которые, по сути, определяют международно-правовые стандарты административно-правовых средств обеспечения транспортной безопасности.

Глобализация транспортного пространства вызывает объективную необходимость устанавливать единые требования безопасности при эксплуатации различных видов транспорта и транспортной инфраструктуры. Нормами международного права определяются приоритетные направления развития отношений, связанных с обеспечением транспортной безопасности. В них также могут содержаться определенные цифровые обобщения.

Так, в решении Экономического совета СНГ «О безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах государств-участников СНГ» указывается на высокий уровень аварийности на автомобильных до-

1 Панфилова Л.Б. Указ. соч. – С. 244. 48

рогах, а также констатируется тот факт, что этот вопрос является острой социальной проблемой современности. Последствия дорожнотранспортных происшествий оказывают существенное влияние на социальное и экономическое развитие государств. Отметим, что не только до- рожно-транспортные происшествия сдерживают социально-экономическое развитие государства, но и разного рода катастрофы и происшествия, связанные с эксплуатацией различных видов транспорта. Следовательно, обеспечение транспортной безопасности напрямую связано с обеспечением экономической и иных видов социальной безопасности.

Подчеркнем, что, акцентируя внимание только на вопросах транспортной безопасности, данную проблему в различных её аспектах решить не удастся. В этой связи мероприятия по обеспечению рассматриваемого вида безопасности, как представляется, должны выходить далеко за рамки развития отношений, связанных с эксплуатацией различных видов транспорта и транспортной инфраструктуры. Регулирующий потенциал админи- стративно-правовых средств должен касаться и смежных отношений, связанных с развитием и эксплуатацией различных видов транспорта. Так, в 2017 году сотрудниками транспортной полиции было проведено более 180 проверок юридических лиц и 54 тыс. физических лиц, осуществляющих свою деятельность на объектах транспортной инфраструктуры и использующих транспорт для перевозки грузов и багажа. Так, в 2017 году полицией, совместно с Ространснадзором, а также иными заинтересованными субъектами, принято участие в 45 проверках объектов транспортного комплекса, по результатам которых в адрес субъектов транспортной инфраструктуры вынесено 80 представлений (предписаний) об устранении выявленных нарушений1.

Современный транспорт является объектом противоправного посягательства. Как отмечал в свое время Ю.Н. Малеев, «… акты преступного вмешательства в деятельность гражданской авиации (угон самолетов, диверсии на воздушном транспорте и др.), участившиеся в начале 70-х годов XX в., привлекли внимание широкой мировой общественности к проблеме обеспечения безопасности полетов воздушных судов. Для государств и международных организаций это был период активного поиска эффективных международно-правовых средств борьбы с такими актами, причем упор делался на обеспечение безопасности не всей гражданской авиации,

1 Информационно-справочные материалы по вопросу: «Обеспечение безопасности пассажиров на объектах транспорта» для научно-деловой программы в рамках проведения XX Международной выставки средства обеспечения безопасности государства «Интерполитех – 2018».

49

а только той ее части, которую условно называли «международной гражданской авиацией»1.

Такой подход в регулировании соответствующих отношений носил узкий характер. В дальнейшем он получил свое нормативное развитие и требования безопасности при эксплуатации авиационного, а также других видов транспорта стали носить универсальный характер без относительности территории их эксплуатации. Необходимо отметить, что транспорт – это не только самостоятельный объект противоправного посягательства. Он используется и как средство совершения самых различных противоправных деяний. Данный аспект также должен быть учтен при реализации административно-правовых средств обеспечения транспортной безопасности.

Говоря об административно-правовых средствах обеспечения транспортной безопасности, необходимо сказать, что вся их совокупность может быть подразделена по определенным критериям. Хотя выбор критериев классификации административно-правовых средств в целом носит условный характер, тем не менее он позволяет увидеть их функциональную составляющую. Как отмечал в свое время С.С. Алексеев, «… классификация тех или иных предметов, явлений имеет значимость не только первичной обработки, упорядочения соответствующего материала. Помимо систематизированных задач классификация выполняет и другие сложные функции: она позволяет вовлечь в поле зрения исследователя весь объем классифицируемого материала, охватить большой диапазон изучаемых объектов и, следовательно, избежать однородности их научной интерпретации. Главное – классификация дает возможность при определении её критериев выявить новые черты, качественные особенности данных предметов и явлений»2.

В зависимости от характера административно-правовых средств они могут быть направлены и на регулирование, и на охрану общественных отношений, связанных с обеспечением транспортной безопасности.

К регулятивным административно-правовым средствам обеспечения транспортной безопасности можно отнести:

1)средства, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств морского и речного транспорта;

2)планирование и реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств.

К группе охранительно-ограничительных административноправовых средств обеспечения транспортной безопасности относятся:

1Малеев Ю.Н. Указ. соч. – С. 177.

2Алексеев С.С. Указ. соч. – С. 12.

50