505

1)требования, связанные с реализацией ограничений при выполнении работ, непосредственно задействованных в обеспечении транспортной безопасности;

2)государственный контроль (надзор) в области транспортной безопасности.

В число предупредительных административно-правовых средств обеспечения транспортной безопасности входят:

1)подготовка и аттестация сил обеспечения транспортной безопасности, аккредитация подразделений транспортной безопасности;

2)досмотр, дополнительный досмотр и повторный досмотр в целях обеспечения транспортной безопасности;

3)защита объектов транспортной инфраструктуры и транспортных

средств от актов незаконного вмешательства и др.

Федеральный закон «О транспортной безопасности»1 закрепляет общие административно-правовые средства обеспечения транспортной безопасности различного функционального и институционального характера. При этом обозначенный закон содержит далеко не исчерпывающий список таких средств. Подчеркнем, что транспорт сам по себе является источником повышенной опасности, и к субъектам, эксплуатирующим тот или иной вид транспорта, предъявляются достаточно жесткие требования с точки зрения обеспечения безопасности пассажиров и сохранности перевозимых грузов.

Основываясь на вышесказанном, считаем вполне оправданным, что

вФедеральном законе от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»2 к перечню занятий, для осуществления которых обязательно требуется лицензия, относится деятельность, связанная с эксплуатацией различных видов транспорта. Так, обязательному лицензированию подлежат: деятельность по перевозкам внутренним водным транспортом, морским транспортом пассажиров; деятельность по перевозкам внутренним водным транспортом, морским транспортом опасных грузов. Кроме того, закон определяет, что обязательному лицензированию подлежит деятельность по перевозкам воздушным транспортом пассажиров; деятельность по перевозкам воздушным транспортом грузов; деятельность по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек, а также деятельность по перевозкам железнодорожным транспортом пассажиров. Отметим, что со-

1О транспортной безопасности: федеральный закон от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2007. – № 7. – Ст. 837.

2О лицензировании отдельных видов деятельности: федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2011. – № 19. – Ст. 2716.

51

держательный и собирательный характер такой категории как «транспортная безопасность» предполагает – применительно к отдельным ее видам – также формирование особой системы административно-правовых средств ее обеспечения.

Так, Воздушный кодекс Российской Федерации, а также приказ Минтранса России от 28 ноября 2005 г. № 142 «Об утверждении Федеральных авиационных правил «Требования авиационной безопасности к аэропортам»1 определяют, что авиационная безопасность обеспечивается комплексом административно-правовых и организационных средств, направленных на создание служб авиационной безопасности. Обозначенные документы предписывают обязательную охрану аэропортов, воздушных судов и объектов гражданской авиации, досмотр членов экипажей, обслуживающего персонала, пассажиров, ручной клади, багажа, почты, грузов и бортовых запасов, предотвращение и пресечение попыток захвата и угона воздушных судов.

Обратим внимание, что, согласно Воздушному кодексу Российской Федерации от 19 марта 1997 г., предполетный досмотр, а также послеполетный досмотр – в случае его проведения – осуществляется в соответствии с Федеральным законом «О полиции»2.

Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации»3 закрепляет правило: владельцы инфраструктур, перевозчики, грузоотправители (отправители) и другие участники перевозочного процесса в пределах установленной законом о железнодорожном транспорте компетенции обеспечивают безопасные для жизни и здоровья пассажиров условия проезда. Кроме того, уполномоченные субъекты обеспечивают безопасность перевозок грузов, багажа и грузобагажа, безопасность движения и эксплуатации железнодорожного транспорта, экологическую безопасность (статья 20). К числу админи-

стративно-правовых средств обеспечения безопасности при эксплуатации железнодорожного транспорта относятся:

1)лицензирование отдельных видов деятельности в области железнодорожного транспорта;

2)стандартизация и обеспечение единства измерений на железнодорожном транспорте;

1Об утверждении Федеральных авиационных правил «Требования авиационной безопасности к аэропортам»: приказ Минтранса России от 28 ноября 2005 г. № 142 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. – 2006. – № 4.

2О полиции: федеральный закон 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2011. – № 7. Ст. 900.

3О железнодорожном транспорте в Российской Федерации: федеральный закон от

10января 2003 г. № 17-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2003. – № 2. – Ст. 169.

52

3)обязательная сертификация и декларирование соответствия на железнодорожном транспорте;

4)государственный надзор в области железнодорожного транспорта

идр. Приказом Федерального агентства железнодорожного транспорта от 22 августа 2014 г. № 329, МВД России от 22 августа 2014 г. № 724 определен порядок взаимодействия территориальных подразделений ве-

домственной охраны Федерального агентства железнодорожного транспорта с органами внутренних дел Российской Федерации1.

Согласно представленному приказу взаимодействие ведомственной охраны с территориальными органами МВД России осуществляется в целях повышения эффективности предупреждения и пресечения преступлений и административных правонарушений на наиболее важных объектах железнодорожного транспорта общего пользования и иных объектах железнодорожного транспорта, подлежащих защите в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 7 марта 2001 г. также определяет систему средств административноправового регулирования обеспечения транспортной безопасности. Так,

к соответствующим административно-правовым средствам относятся:

1)государственный надзор в области внутреннего водного транспорта;

2)лицензирование деятельности на внутреннем водном транспорте;

3)государственная регистрация судов, а также учет плавучих объектов и др.

Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ «О морских портах

в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»2 определяет, что государственное регулирование деятельности в морском порту осуществляется в целях обеспечения безопасности мореплавания, жизни и здоровья граждан; обороны и безопасности государства; транспортной безопасности и др.

Говоря о безопасности дорожного движения, необходимо отметить, что данный вид транспортной безопасности наиболее содержательно обеспечивается полицией, а также специально созданной для этих целей поли-

цейской структурой – Госавтоинспекцией. Федеральный закон «О полиции»3 в качестве одного из направлений деятельности полиции определяет обеспечение безопасности дорожного движения (пункт 7 статьи 2). В этом

1Рос. газ. – 2014. – 15 окт.

2О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 261-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2007. – № 46. – Ст. 5557.

3О полиции: федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2011. – № 7. – Ст. 900.

53

направлении полиция осуществляет государственный контроль (надзор) за соблюдением правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения; регулирует дорожное движение, а также оформляет документы о дорожно-транспортном происшествии. Также полиция осуществляет государственный учет показателей состояния безопасности дорожного движения; принимает экзамены на право управления автомототранспортными средствами и выдает водительские удостоверения; осуществляет регистрацию автомототранспортных средств, выдает свидетельства о допуске их к перевозке опасных грузов, а также согласовывает маршруты крупногабаритных транспортных средств (пункт 19 статьи 12).

Заметим, что именно с эксплуатацией автомобильного транспорта сталкивается наибольшее количество граждан. Именно от качества работы автомобильного транспорта зависит развитость транспортной инфраструктуры государства, а также формируется мнение о развитости транспорта в целом. Тотальная автомобилизация имеет различные аспекты, один из которых отрицательный, поскольку непосредственно связан с высокой аварийностью на дорогах. Как отмечал в свое время Б.В. Россинский «… одним из негативных последствий автомобилизации России является высокая аварийность на автомобильном транспорте. В 1994 году зарегистрировано около 175 тыс. дорожно-транспортных происшествий, в которых погибли свыше 35 тыс. и ранено почти 190 тыс. человек. Число погибших в расчете на 10 тыс. транспортных средств в 4-6 раз выше, чем

вразвитых зарубежных странах. Ежегодно в результате дорожно-

транспортных происшествий экономике страны причиняется значительный ущерб»1. Абашин Э.А. также обобщив различные статистические данные, писал о том, что с 1994 по 1997 гг. на дорогах страны погибло 125 600 человек, а ранено было 703 100 чел. Сделав определенные подсче-

ты, указанный автор констатировал, что каждый час на дорогах нашей страны погибает 4 человека, а 24 получают ранения2.

По информации Госавтоинспекции МВД России в 2018 году на дорогах произошло 168 099 автомобильных аварий, что на 0,8% меньше, чем

в2017 году. При этом количество погибших снизилось на 4,5% (до 18 214

человек). Число раненных в происшествиях составило 214 853 человека

(-0,2%)3.

В сфере функционирования различных видов транспорта принят целый ряд правил, закрепляющих различного рода правовые средства, реали-

1Россинский Б.В. Проблемы государственного надзора в сфере дорожного движения // Государство и право. – 1995. – № 6. – С. 68.

2Абашин Э.А. Дорожно-транспортное происшествие. – М., 2002. – С. 3.

3URL: https:// www.stat.gibdd.ru (дата обращения: 8 февр. 2019 г.).

54

зация которых направлена на обеспечение транспортной безопасности. В качестве примера можно привести постановление Совета Министров Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. № 1090 «О Правилах дорожного движения»1; приказ Минтранса России от 19 декабря 2013 г. № 473 «Об утверждении Правил перевозок пассажиров, багажа, грузобагажа железнодорожным транспортом»2; постановление Правительства Москвы от 16 сентября 2008 г. № 844-ПП «Об утверждении Правил пользования Московским метрополитеном»3 и др.

Соблюдение выполнения обязанностей, а также запретов и ограничений, установленных вышеперечисленными правилами, обеспечивается с помощью мер административной ответственности. Таким образом, ад- министративно-юрисдикционные средства вносят весьма существенный вклад в дело обеспечения транспортной безопасности как в целом, так

ив отдельных ее составляющих.

Взавершение рассмотрения обозначенного вопроса отметим, что административно-правовые средства занимают центральное место в механизме обеспечения транспортной безопасности, по сути, они определяют его качество. Следовательно, совершенствование административноправового регулирования обеспечения транспортной безопасности находится в логической взаимосвязи именно с совершенствованием данных правовых средств. Отметим, что сущностные аспекты административноправовых средств достаточно разнообразны и поэтому их можно подразделить на определенные категории в зависимости: уровня их нормативноправовой регламентации, касающегося обеспечения транспортной безопасности; метода воздействия на регулируемое общественное отношение, связанное с обеспечением транспортной безопасности. Кроме того, важно учитывать статус субъекта, реализующего средства обеспечения транспортной безопасности; юридические последствия реализации того или иного административно-правового средства, направленного на обеспечение транспортной безопасности. Конечно, предложенный вариант классификации административно-правовых средств обеспечения транспортной безопасности носит в определенной степени условный характер, тем не менее он может быть учтен при совершенствовании правовых и организационных аспектов обеспечения транспортной безопасности как органами полиции, так и иными другими органами управления транспортом и транспортной инфраструктурой.

1О Правилах дорожного движения: постановление Совета Министров Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. № 1090 // Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации. – 1993. – № 47. – Ст. 4531.

2Рос. газ. – 2014. – 1 авг.

3Об утверждении Правил пользования Московским метрополитеном: постановление Правительства Москвы от 16 сентября 2008 г. № 844-ПП // Вестник Мэра и Правительства Москвы. – 2008. – № 55.

55

ГЛАВА II. ФУНКЦИИ ПОЛИЦИИ

В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ ДОРОЖНОГО ДВИЖЕНИЯ

2.1. Объем и содержание функций полиции в сфере дорожного движения

Проблема обеспечения безопасности дорожного движения в современной России, да и во всём мире является одной из центральных, требующих незамедлительного не только количественного, но и качественного решения. Ежегодно в мире в результате дорожно-транспортных происшествий гибнут десятки миллионов человек, сотни миллионов - получают ранения различной степени тяжести. Ни одна мировая война, ни одно ядерное оружие массового поражения не уничтожило столько населения, сколько автомобиль - транспортное средство повышенной опасности. К сожалению, подобно тому, как нельзя побороть преступность и административную деликтность, невозможно даже в отдельно взятом государстве в современных условиях решить проблему безопасности дорожного движения, исключить дорожно-транспортные происшествия на автомобильных дорогах, не допустить смертей и ранений в указанной сфере. Причина тому – совокупность причин и условий, порождающих дорожнотранспортное происшествие как объективного, так и субъективного характера. Если первые можно ещё хоть как-то устранить развитием транспортной инфраструктуры, своевременным и качественным ремонтом дорожного полотна, строительством новых дорог с дорожными знаками и разметками, то вторые зависят от нас, от водителей и пешеходов, от соблюдения Правил дорожного движения, то заставить всех соблюдать данные правила крайне сложно. Как бы усиленно не работали различные органы дорожного надзора и контроля, включая ГИБДД МВД России, в конечном итоге все они вынуждены собирать, представлять и анализировать конкретные, весьма пугающие статистические данные о количестве дорожнотранспортных происшествий за определенный период, в которых либо погибли их участники, либо получили увечья.

Применительно к Российской Федерации с населением, чуть более 140 миллионов человек, в дорожно-транспортных происшествиях ежегодно погибают десятки тысяч людей, включая детей и подростков, а ранеными, зачастую инвалидами на всю жизнь становятся сотни тысяч человек. Так, например, за весь 2018 год в России произошло 168 099 дорожнотранспортных происшествий1, в результате которых погибло 18 214 чело-

1 Далее также. – ДТП.

56

век (население среднего города), а ранеными стали 214 853 человека1 (население крупного российского города, областного центра). Из этого можно сделать только один неутешительный вывод – уровень безопасности на российских дорогах крайне низкий, а постоянно, ежеминутно совершающиеся ДТП уносят жизни ни в чем зачастую неповинных людей, угрожая тем самым национальной безопасности нашего государства.

Данные статистики ДТП в России за 2018 год позволяют нам для определения причин этих происшествий и условий их совершения разделить их по определенным категориям. В частности, большая часть аварий произошла по вине водителей, которые совершили 148 142 ДТП. За рулем стало больше водителей в состоянии алкогольного опьянения, совершивших 15 166 аварий (+1,3%), в которых погибли 4 296 и пострадали 20 629 человек (динамика: -0,9% и +1,6% соответственно). При этом сократилось количество водителей, отказавшихся после аварии от прохождения медицинского освидетельствования (3 489 ДТП, -7,5%). Водители стали чуть реже скрываться с места аварии: зарегистрировано 17 622 таких ДТП (-1,0%), а вот сбегать, бросать автомобиль стали чаще – 2 655 ДТП (+22,0%). Заметно выросла аварийность среди профессиональных таксистов (2 133 ДТП, +15,7%). Стало больше ДТП с участием мотоциклистов (4 564 аварии, +5,1%), в них погибли 586 человек (+5,8%), получили ранения 4 927 (+4,0%). На дорогах стало гибнуть меньше пешеходов. Так

в2018 году под колесами автотранспорта погибли 5 299 (-8,3%) человек, получили ранения 47 144 (-5,5%). Всего зафиксировано 50 207 (-5,7%) наездов на пешеходов. С участием детей произошло 19 930 происшествий,

вкоторых погибло 628 (-11,9%), пострадало 21 718 (+2,8%) несовершеннолетних. Из указанных данных можно сделать вывод, что большинство ДТП происходит вблизи крупных городов, где сильно развита дорожная сеть, где регулярно происходят заторы и нарушения Правил дорожного движения как водителями, так и пешеходами, несмотря на обилие дорожных разметок, знаков, светофоров. Самым аварийным регионом в 2018 году стала Москва, с показателем 9 157 (+2,8%) ДТП, в которых погибло 465 (-5,9%) человек и пострадало 10 469 (+3,0%). На втором месте Краснодар-

ский край – 7 008 (+9,2%) – 1 053 (0%) – 8 675 (+12,1%). На третьем – Санкт-Петербург - 6 463 ДТП (+2,4%) – 232 (-11,8%) – 7 693 (+2,6%)2.

Органы государственной власти, в особенности органы полиции, обязаны различными уголовно-правовыми, административно-правовыми и иными средствами и методами предупреждать и пресекать ДТП, делать всё

1URL: https:// www.stat.gibdd.ru (дата обращения: 8 февр. 2019 г.).

2Там же.

57

возможное для минимизации жертв ДТП и наказания нарушителей. Иными словами, их задачи и функции в данной сфере должны быть максимально обеспечены со стороны государства и общества, а статистические данные, показатели, носящие весьма угрожающий характер, должны с каждым годом снижаться. Несмотря на увеличение количества транспортных средств на автомобильных дорогах, особенно в крупных городах и мегаполисах.

Как справедливо рассуждает Д.Г. Домрачев, «… сложно объективно оценить материальный ущерб от гибели и травмирования людей, но по принятым Минэкономразвития методикам ежегодные экономические потери государства от ДТП составляют более 1 150 миллионов рублей в год. Основной ущерб (до 70%) связан с потерями в результате дорожнотранспортного травматизма. Материальный ущерб от повреждения транспортных средств составляет до 30%. Анализ статистических данных об аварийности в России показывает, что основной причиной совершения ДТП был и остается человеческий фактор – неправомерное поведение водителей и пешеходов в процессе дорожного движения. По данным Росстата за семь месяцев 2015 года доля ДТП, совершенных по вине водителей транспортных средств от общего их количества, составила 88%, по вине пешеходов – 8,3%. Из приведенных данных очевиден вывод о том, что основные усилия государства по профилактике аварийности должны быть направлены, прежде всего, на выявление и пресечение наиболее опасных административных и уголовных правонарушений со стороны водителей транспортных средств. Учитывая, что доля ДТП по причине неудовлетворительных дорожных условий составляет 25,8% (данные за 2014 год), неисправности транспортных средств – 1%, по вине пешеходов - 8,3%, все остальные ДТП, совершенные водителями, происходят по причине нарушения правил маневрирования, проезда перекрёстков, пешеходных переходов, превышения безопасной скорости движения, в том числе – в нетрезвом состоянии»1.

Наличие состояния опьянения у водителей представляет особую угрозу безопасности дорожного движения, потому вполне оправданными являются вступившие в законную силу с 1 июля 2018 г. дополнения действующего законодательства, разрешающие у водителей брать анализ крови на освидетельствование для определения степени алкогольного либо наркотического опьянения.

К функциям полиции в сфере дорожного движения Федеральный закон «О полиции» относит:

1 Домрачев Д.Г. О некоторых вопросах применения административного законодательства в целях профилактики дорожно-транспортных происшествий в Российской Федерации // Вестник Вятского государственного гуманитарного университета. – 2015. – № 1. – С. 123.

58

принятие и регистрацию сообщений и заявлений о дорожнотранспортных происшествиях;

незамедлительное прибытие на место происшествия, документацию обстоятельств его совершения, обеспечение сохранности следов происшествия;

оказание первой помощи лицам, пострадавшим в ДТП, а также лицам, находящимся в результате этого в беспомощном состоянии, либо

всостоянии, опасном для их жизни и здоровья;

выявление причин и условий совершения ДТП;

обеспечение безопасности граждан и общественного порядка на транспортных магистралях;

предупреждение и пресечение административных правонарушений, и осуществление производства по делам об административных правонарушениях в сфере безопасности дорожного движения;

осуществление розыска лиц, скрывшихся с места ДТП;

осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением правил, стандартов, технических норм и иных требований нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения;

регулирование дорожного движения;

оформление документов о ДТП;

осуществление государственного учета основных показателей состояния безопасности дорожного движения;

принятие экзамена на право управления автомототранспортными средствами, трамваями, троллейбусами и выдачу водительских удостоверений;

регистрацию в установленном порядке автомототранспортных

средств;

осуществление в предусмотренных законодательством случаях сопровождения транспортных средств, крупногабаритных грузов;

вынесение заключения о возможности допуска лиц к выполнению работ, непосредственно связанных с обеспечением транспортной безопасности.

При этом указанный перечень не является закрытым. Федеральным законом на полицию в целом и Госавтоинспекцию в частности, могут возлагаться иные обязанности и функции в сфере обеспечения безопасности дорожного движения.

Более детальное содержание данных функций раскрывается уже в специальных законах и подзаконных актах, среди которых можно выделить Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности

59

дорожного движения»1; Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»2; Указ Президента Российской Федерации от 15 июня 1998 г. № 711 «О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения»3; постановление Правительства Российской Федерации от 23 октября 1993 г. № 1090 «О Правилах дорожного движения»4; постановление Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2006 г. № 237 «О Правительственной комиссии по обеспечению безопасности дорожного движения»5; постановление Правительства Российской Федерации от 19 августа 2013 г. № 716 «О федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения»6.

Кроме того, не следует забывать и о ведомственных нормативных правовых актах, ряд которых утверждает важнейшие наставления, положения и административные регламенты, которые в своей совокупности образуют административно-правовую базу деятельности полиции и иных правоприменительных органов в сфере дорожного движения и обеспечения его безопасности.

Исследованию задач и функций полиции в сфере обеспечения безопасности дорожного движения посвящено значительное количество научных трудов учёных-административистов, поскольку актуальность обозначенной темы сомнений ни у кого не вызывает, а проблема обеспечения безопасности дорожного движения как административно-правовыми, так и уголовно-правовыми средствами и методами до сих пор не решена, о чем ежегодно свидетельствуют неутешительные данные официальной стати-

1О безопасности дорожного движения: федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1995. – № 50. – Ст. 4873.

2Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федеральный закон от 8 ноября 2007 г. № 257-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2007. – № 46. – Ст. 5553.

3О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения: указ Президента Российской Федерации от 15 июня 1998 г. № 711 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1998. – № 25. – Ст. 2897.

4О Правилах дорожного движения: постановление Правительства РФ от 23 октября 1993 г. № 1090: ред. от 13 февраля 2018 г. // Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации. – 1993. – № 47. – Ст. 4531.

5О Правительственной комиссии по обеспечению безопасности дорожного движения: постановление Правительства РФ от 25 апреля 2006 г. № 237 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2006. – № 18. – Ст. 2004.

6О федеральном государственном надзоре в области безопасности дорожного движения: постановление Правительства РФ от 19 августа 2013 г. № 716 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2013. – № 34. – Ст. 4446.

60