505

ющими транспортную инфраструктуру, а также территориальными органами ФСБ России в 2018 году было проведено более 2 тыс. занятий и тренировок по вопросам обеспечения транспортной безопасности.

Вчастности, совместным приказом МВД России от 27 декабря 2013 г.

№1022, Минтранса России от 27 декабря 2013 г. № 487 «Об утверждении Инструкции по организации работы нарядов полиции линейных управлений (отделов) МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте и работников локомотивных и поездных бригад по обеспече-

нию правопорядка в поездах дальнего следования и пригородного сообщения»1 определен порядок взаимодействия полиции с иными заинтересованными субъектами, работающими в сфере обеспечения безопасности на транспорте.

Все это в совокупности позволяет добиваться необходимых результатов в деле обеспечения транспортной безопасности. Заметим, что для повышения эффективности деятельности по обеспечению транспортной безопасности следует рассмотреть её методологические основы, а также определить место и содержание данного вида безопасности в системе общественной безопасности. В этой связи есть все основания остановиться на раскрытии дефиниции «транспортная безопасность» в российском законодательстве и юридической теории. Но перед этим отметим, что рассматриваемый вид безопасности не может быть методологически оторван от более общей категории, в частности такой, как «общественная безопасность». Этот подход обусловлен тем, что «общественная безопасность» является базовой категорией по отношению к «транспортной безопасности». Как известно, раскрытие любой частной проблемы в теории права осуществляется через общую дефиницию. Именно такой подход является основой любого научного исследования. Поэтому несколько слов скажем о том, что понимается под «общественной безопасностью».

Безопасность в самом общем смысле – это отсутствие какой-либо социальной или техногенной опасности, иными словами, отсутствие всякого рода угроз и рисков, которые могут нарушить соответствующее состояние. Босхамджиева Н.А. по поводу опасности отмечает, «… опасность – это действия или намерения одних субъектов против других, являющихся целенаправленным и враждебными, и негативные результаты деятельности, не имеющей таких намерений, риск, вызов, стихийный бедствия,

оценку явлений с позиции возможных отрицательных результатов, предчувствие вредных событий для индивидов и природной среды»2.

1Рос. газ. – 2014. – 14 февр.

2Босхамджиева Н.А. Административно-правовые основы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации. – М., 2015. – С. 13.

11

Как констатировал в свое время С.В. Степашин, «… безопасность – это комплексная область деятельности, обеспечиваемая системой законов и органов исполнительной власти на разных уровнях их работы, а функциональной целью обеспечения безопасности является защита гражданина, общества и государства от различного рода угроз как внутреннего, так и внешнего характера»1.

В свою очередь В.М. Мирошниченко отмечает, что «… национальная безопасность – один из основных факторов стабильного развития государства в соответствии с его социально-экономической политикой»2. Данный тезис в целом является аксиомой, поскольку представить себе эффективное социально-экономическое развитие без надлежащего уровня безопасности невозможно в принципе. Редкоус В.М., раскрывая вопросы административно-правового обеспечения национальной безопасности, также указывает на то, что безопасность обеспечивает нормальное соци- ально-экономическое развитие государства3.

Безопасность обеспечивают все органы государственной власти и управления, у каждого из которых свой предмет в решении соответствующего вопроса. Основополагающая функция любого государства – это функция обеспечения безопасности личности и общества. Исходя из этого, А.Б. Антонов и В.Г. Балашов отмечают, что «… вся деятельность государства связана с обеспечением безопасности личности, общества и государства, предполагающим организацию государством такого механизма, который позволит обеспечить выявление, предупреждение и пресечение внутренних и внешних угроз, несущих возможность нанесения вреда личности, обществу и государству»4.

О том, что режим безопасности сам по себе не формируется, стало ясно после целого ряда техногенных и социальных катастроф, произошедших в нашей стране за последние двадцать пять лет. Не случайно, что в самом начале 90-х годов прошлого столетия стало понятно, что необходимо начать формировать правовую основу для обеспечения различных видов безопасности, в связи с чем был принят Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности»5.

1Степашин С.В. Теоретико-правовые аспекты обеспечения безопасности Российской Федерации: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. – СПб., 1994 – С. 36.

2Мирошниченко В.М. Национальная безопасность Российской Федерации. – М., 2002. – С. 6.

3Редкоус В.М. Административно-правовое обеспечение национальной безопасности в государствах-участниках СНГ. – Пятигорск, 2010. – С. 484.

4Антонов А.Б., Балашов В.Г. Основы обеспечения безопасности личности, общества и государства. – М., 1996. – С. 7.

5О безопасности: закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. – 1992. – № 15. – Ст. 769.

12

В рассматриваемом законе было закреплено очень емкое и удачное понятие «безопасность», под которой понималось состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз (ст. 1). Отметим, что такое определение безопасности в свое время стало отправной точкой для теоретического обоснования безопасности в различных направлениях исследования обозначенного феномена. Стоит обратить внимание на то, что Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. «О безопасности» сыграл важную методологическую роль в деле развития законодательства нашей страны, особенно в той его части, где закреплялись правовые и технические средства обеспечения различных видов безопасности. Кроме того, само понятие «безопасность», закрепленное в упомянутом законе, явилось базой для формулирования понятий самых различных видов общественной безопасности. В частности, Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»1 экологическую безопасность определяет, как «состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий» (ст. 1).

Констатируем, что Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения»2 в настоящее время определяет, что безопасность дорожного движения – это состояние данного процесса, отражающее степень защищенности его участников от до- рожно-транспортных происшествий и их последствий (ст. 2); Воздушный кодекс Российской Федерации от 19 марта 1997 г. определяет авиационную безопасность как состояние защищенности авиации от незаконного вмешательства в деятельность в области авиации (ст. 83); Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 7 марта 2001 г. отмечает, что безопасность судоходства обеспечивается целым комплексом правовых и технических средств, определяемых законом и иными нормативными правовыми актами, утвержденными федеральным органом исполнительной власти в области транспорта (ст. 34). В свое время постановление Правительства Российской Федерации от 11 апреля 2000 г. «Об утверждении Положения о федеральной системе защиты морского судоходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания» определяло, что морская безопасность – это постоянно поддерживаемое

1Об охране окружающей среды: федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2002. – № 2. – Ст. 133.

2О безопасности дорожного движения: федеральный закон от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 1995. – № 50. – Ст. 4873.

13

состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от угроз и негативных воздействий, связанных с морским судоходством (в настоящее время документ утратил силу).

Сегодня базовым нормативным правовым актом в вопросах обеспечения всех видов безопасности является Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»1. Этот закон определяет основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, безопасности личности, а также иных видов безопасности.

Возвращаясь к характеристике общественной безопасности, отметим, что её исследование было связано с такой категорий как «общественный порядок». Кроме того, рассматриваемый вид безопасности определялся как часть национальной безопасности. В частности, В.В. Гущин пишет о том, что «… общественная безопасность является одним из видов национальной безопасности»2. Такой подход к структурному определению общественной безопасности представляется не совсем точным. На наш взгляд, более верно было бы говорить о том, что общественная безопасность в различных своих аспектах и проявлениях является частью «национальной безопасности». А категория «национальной безопасности» тождественна понятию «государственная безопасность». Как мы уже отмечали, «общественная безопасность» органически связана с такой категорией, как «общественный порядок». Эта связь во многом обусловлена тем, что в реальной действительности вопросы охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности находятся в компетенции одних и тех же государственных структур, в частности полиции.

Так, Федеральный закон «О полиции»3 определяет, что полиция осуществляет обеспечение правопорядка в общественных местах (статья 2). Развивая вышеназванный тезис, А.В. Серегин в свое время писал о том, что «… взаимосвязь общественной безопасности и общественного порядка обусловлена целым рядом внешних обстоятельств, связанных с совмещением некоторыми государственными органами функций по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности. Такое совмещение функций имеется, например, в деятельности органов внутренних

1О безопасности: федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2011. – № 1. – Ст. 2.

2Гущин В.В. Правовые и организационные основы обеспечения общественной безопасности в Российской Федерации при чрезвычайных ситуациях: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. – М., 1998. – С. 15.

3О полиции: федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2011. – № 7. – Ст. 900.

14

дел»1. Действительно, без надлежащего общественного порядка на объектах транспортной инфраструктуры невозможно говорить о качестве работы по обеспечению транспортной безопасности. В этой связи, помимо обеспечения транспортной безопасности, на объектах транспортной инфраструктуры необходимо обеспечивать надлежащую охрану общественного порядка. На данный факт и ранее обращалось внимание в научной литературе. Так, М.В. Костенников, в свое время, обосновал логическую взаимосвязь охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на объектах гражданской авиации2.

Охрана общественного порядка на объектах транспорта и транспортной инфраструктуры имеет определенные особенности, продиктованные спецификой складывающихся там общественных отношений. Эта специфика обусловлена динамикой их изменения. Не случайно Указ Президента Российской Федерации от 31 марта 2010 г. № 403 «О создании комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте»3 определил необходимость в максимально короткие сроки создать комплексную систему обеспечения безопасности населения при эксплуатации общественного транспорта и в особенности метрополитена. Кроме того, данный документ предписывал создать систему предотвращения чрезвычайных ситуаций и террористических актов на транспорте, а также обеспечить максимально полную защиту населения на транспорте.

Общественная безопасность, несмотря на различные аспекты своего проявления, является полицейской категорией, обеспечение которой осуществляется с помощью самых разнообразных административно-правовых средств. Исходя из этого, тезис о том, что общественная безопасность в значительной мере связана с соблюдением так называемых технических норм, устанавливающих правила обращения с объектами повышенной опасности, а также определение, что безопасность - это «порядок предотвращения и локализации вредных последствий опасных явлений» (А.В. Серегин), - не совсем полно отражают содержание рассматриваемого феномена. В определенной степени можно согласиться с тем, что транс-

1 Серегин А.В. Сущность общественного порядка и общественной безопасности как объектов административно-правовой охраны // Актуальные проблемы совершенствования охраны общественного порядка и общественной безопасности в условиях перестройки. – М., 1989. – С. 13.

2Костенников М.В. Административно-правовая охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности на объектах гражданской авиации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 1995. – С. 3.

3О создании комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте: указ Президента Российской Федерации от 31 марта 2010 г. № 403 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2010. – № 14. – Ст. 1637.

15

портная безопасность непосредственным образом связана с технической составляющей, которая имеет значение для обеспечения данного вида безопасности. Без знания технических особенностей функционирования транспорта и транспортной инфраструктуры невозможно разработать эффективные правовые средства обеспечения транспортной безопасности. В свою очередь, технические средства обеспечения транспортной безопасности без своего нормативного закрепления не могут получить официального статуса и, тем самым, быть обязательными к применению.

Следовательно, можно говорить о логической взаимосвязи технических и правовых средств в вопросах обеспечения транспортной безопасности, а также о выполнении каждой из выделенных групп средств своих регулятивных и охранительных функций. Только в своей совокупности обозначенные средства могут сформировать должный правовой и технический режим безопасности транспорта и транспортной инфраструктуры.

Что же касается общественной безопасности, как родовой категории по отношению к транспортной безопасности, то в научной литературе она определяется через соответствующую форму и содержание. При этом взгляды многих авторов на феномен общественной безопасности не отличаются кардинальным разнообразием. Так, Г.А. Туманов и В.И. Фризко пишут, что «… в юридическом смысле общественная безопасность представляет собой совокупность опосредованных источниками повышенной опасности отношений, регулируемых юридическими, техническими и организационными нормами с целью предотвращения и устранения угрозы жизни и здоровью людей, материальным ценностям и окружающей среде»1.

Данный подход к пониманию общественной безопасности акцентирует внимание на источниках повышенной опасности, которые в силу своих объективных свойств представляют определенную угрозу или формируют риски для охраняемых законом общественных отношений. Такая позиция в контексте данной работы заслуживает определенной поддержки, поскольку транспорт как раз и есть источник повышенной опасности, создающий риски для развития и функционирования соответствующих общественных отношений. Бельский К.С. говорит о том, что «… под общественной безопасностью следует понимать положение, при котором господствуют общественное спокойствие и уверенность граждан в своей защищенности от угроз и действий любого характера, которые обеспечиваются системой правоохранительных, в первую очередь полицейских органов (МВД, ФСБ, МЧС России)»2.

1Туманов Г.А., Фризко В.И. Общественная безопасность и ее обеспечение в экстремальных условиях // Советское государство и право. – 1989. – № 8. – С. 19.

2Бельский К.С. Полицейское право / под ред. А.В. Куракина. – М., 2004. – С. 266.

16

Отметим, что такой подход ассоциирует содержание общественной безопасности с общественным спокойствием без учета технического фактора в решении проблемы обеспечения общественной безопасности. Однако это несколько сужает систему средств, задействованных в обеспечении данного вида безопасности. Кроме того, основными субъектами, исходя из вышеназванного подхода к обеспечению общественной безопасности, являются полицейские структуры. Данную позицию можно поддержать, но лишь отчасти, т.к. вопрос обеспечения общественной безопасности вообще и транспортной безопасности в частности – это проблема, которую решают в каждодневном режиме не только полицейские структуры, но и иные органы государственной власти, в том числе и специально созданные для решения вопросов управления транспортным комплексом нашей страны. Заметим, что в решении проблемы общественной безопасности доминирует именно полицейский аспект. Обусловлено это традиционным подходом к взаимосвязи общественного порядка, общественной безопасности, а также общественного благоустройства. Все эти три составляющие взаимно предполагают друг друга, более того, все они очень важны для обеспечения транспортной безопасности, в особенности безопасности при эксплуатации транспортной инфраструктуры, а именно – вокзалов, аэропортов, железнодорожных станций, причалов и др.

Так, без должного благоустройства транспортной инфраструктуры, ее удобности и функциональности для граждан и эксплуатирующих организаций невозможна эффективная охрана общественного порядка, осуществление контроля за людьми и товарно-материальными ценностями. А без этого невозможно и обеспечение транспортной безопасности, обеспечение безопасности пассажиров, соблюдение их прав и законных интересов. Таким образом, при создании транспортной инфраструктуры и ее эксплуатации необходимо учитывать не только техническую составляющую, но полицейскую основу, поскольку без этого, в конечном итоге, будет весьма затруднительно осуществлять весь комплекс мероприятий по обеспечению транспортной безопасности. В этой связи без преувеличения можно сказать, что транспортная безопасность – это полицейская категория и, прежде всего, объект административно-правового регулирования.

Теперь рассмотрим как с точки зрения законодательства раскрывается понятие транспортной безопасности. Так, Модельный закон от 31 октября 2007 г. «О безопасности на транспорте» (принят в г. Санкт – Петербурге 31 октября 2007 г. постановлением 29-9 на 29-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ)1 опреде-

1 Межпарламентская Ассамблея государств-участников Содружества Независимых Государств // Информационный бюллетень. – 2007. – № 41. – С. 200.

17

ляет, что безопасность на транспорте – это состояние транспортной системы государства-участника СНГ, позволяющее обеспечивать национальную безопасность в области транспортной деятельности, устойчивость транспортной деятельности, удовлетворять национальные интересы в области транспортной деятельности, предотвращать (минимизировать) вред здоровью и (или) жизни людей, ущерб имуществу и окружающей среде, экономический ущерб при транспортной деятельности (статья 2).

Федеральный закон «О транспортной безопасности»1 определяет, что транспортная безопасность – это состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства (пункт 10 статьи 1). Такое определение транспортной безопасности, на наш взгляд, выглядит не в полной мере отвечающим современным вызовам и угрозам, имеющим место в транспортном комплексе нашей страны.

В научной литературе обозначенное определение вполне обоснованно критикуется, в частности, Ю.В. Степаненко пишет о том, что «… законодатель использовал в наименовании закона «О транспортной безопасности» предельно абстрактный собирательный термин, ввел в оборот заведомо много значимое понятие транспортной безопасности без раскрытия его сущностной основы. Упомянутый автор предлагает переименовать закон о транспортной безопасности в закон «Об антитеррористической безопасности на транспорте»2. Панфилова Л.Б. также констатирует, что «…попытка законодателя объединить родовым понятием «транспортная безопасность» все её виды безопасности выглядит не вполне удачной»3.

Главная проблема дефиниции транспортной безопасности, закрепленной в Федеральном законе «О транспортной безопасности», по мнению ряда авторов, заключается в том, что она носит родовой характер. Такой подход позволяет в законодательных актах, определяющих режим эксплуатации различных видов транспорта, определять видовые понятия транспортной безопасности, а именно: «авиационной безопасности», «безопасности дорожного движения», «безопасности использования железнодорожного транспорта» и др.

Следует также отметить, что понятие транспортной безопасности должно указывать не только на защищенность объектов транспортной ин-

1О транспортной безопасности: федеральный закон от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2007. – № 7. – Ст. 837.

2Степаненко Ю.В. Транспортная безопасность: проблема терминологии // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права. – СПб.,

2014. – С. 7.

3Панфилова Л.Б. Обеспечение безопасности на водном транспорте // Административ- но-правовое регулирование правоохранительной деятельности: теория и практика. – Краснодар, 2014. – С. 244.

18

фраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства, но и акцентировать внимание на безопасности пассажиров и иных субъектов, вовлеченных в процесс эксплуатации различных видов транспорта. Костенников М.В. верно отмечает, что «… авиационная безопасность – это состояние защищенности пассажиров воздушного транспорта, объектов гражданской авиации от угроз техногенного, природного и террористического характера»1.

Следует обратить внимание и на то, что транспортная безопасность должна быть напрямую увязана с вопросами охраны окружающей среды, а также с обеспечением экологической безопасности. Так, Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»2 определяет, что производство автомобильных и иных транспортных средств должно быть в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. В свою очередь юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию автомобильных и иных оказывающих негативное воздействие на окружающую среду транспортных средств, обязаны соблюдать нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов. Они также обязаны принимать меры по обезвреживанию загрязняющих веществ, в том числе их нейтрализации, снижению уровня шума и иного негативного воздействия на окружающую среду (статья 45). Помимо вопросов охраны окружающей среды транспортная безопасность должна быть увязана и с вопросами безопасности личности, о чем будет сказано чуть ниже.

Представляется целесообразным раскрыть еще несколько точек зрения относительно категории «общественная безопасность». Так, Б.П. Кондрашов под общественной безопасностью понимает «… систему общественных отношений, урегулированных правовыми нормами в целях обеспечения безопасности личности, общественного спокойствия, создание благоприятных условий для труда и отдыха граждан, нормальной деятельности государственных органов, коммерческих и некоммерческих организаций от угроз, исходящих вследствие совершения противоправных деяний, нарушения порядка пользования источниками повышенной опасности, предметами и веществами, изъятыми из гражданского оборота, а также опасного техногенного и природного характера и иных особых обстоятельств»3. В приведенном определении «общественной безопасности» ак-

1Костенников М.В., Куракин А.В., Горин Е.В. Актуальные проблемы административ- но-правового регулирования. – М., 2010. - Т. 1. – С. 239.

2Об охране окружающей среды: федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2002. – № 2. – Ст. 133.

3Кондрашов Б.П. Общественная безопасность и административно-правовые средства ее обеспечения. – М., 1998. – С. 8.

19

центируется внимание на ключевых объектах безопасности, а также на основных рисках, которые ей угрожают. Поэтому данный подход заслуживает поддержки с точки зрения содержательного наполнения понятия транспортной безопасности, которая должна также учитывать риски природного и техногенного характера, а не только лишь акты несанкционированного вмешательства в работу того или иного вида транспорта или в транспортную инфраструктуру.

Воронов А.М., исследуя правовые и организационные проблемы обеспечения общественной безопасности, пишет о том, что «… общественная безопасность – это состояние защищенности урегулированных нормами права и морали общественных отношений, складывающихся в области формирования новых социально-политических и экономических отношений в целях построения на демократических принципах стабильной социальной системы и создания условий для духовного совершенствования личности и повышения качества жизни с учетом национальнокультурной идентичности общества»1.

Такое понимание общественной безопасности, на наш взгляд, выглядит несколько абстрактным. Кроме того, в нем не указано на полицейскую составляющую, которая в содержании рассматриваемого вида безопасности играет ключевую роль.

Небольшой анализ различных точек зрения показывает, что категория «общественная безопасность» в определенной степени исследована в научной литературе. Поэтому можно сделать вывод, что это базовая дефиниция для раскрытия правовых и организационных аспектов транспортной безопасности.

Официальное понимание общественной безопасности сформулировано в Концепции общественной безопасности в Российской Федерации (утв. Президентом Российской Федерации 14 ноября 2013 г. № Пр-2685).

Вэтом документе под общественной безопасностью понимается состояние защищенности человека и гражданина, материальных и духовных ценностей общества от преступных и иных противоправных посягательств, социальных и межнациональных конфликтов, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Обратим внимание, что функционирование транспорта в условиях техногенных, природных и социальных рисков невозможно в принципе.

Вэтой связи является, в сущности, аксиомой тот факт, что государство должно использовать все от него зависящее, чтобы обеспечить максимально безопасный режим эксплуатации различных видов транспорта и транспортной инфраструктуры.

1 Воронов А.М. Проблемы теории и практики обеспечения общественной безопасности Российской Федерации. – М., 2007. – С. 38.

20