505

ББК 67.408.131.17 З-59

Рецензенты:

Е.О. Бондарь, заместитель начальника кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук, доцент;

С.А. Анохин, доцент кафедры гражданского и трудового права, гражданского процесса Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук.

З-59 Зиганшин М.М., Грищенко А.Н. Функции полиции по обеспечению транспортной безопасности [Текст]: монография. – Домодедово: ВИПК МВД Рос-

сии, 2019. – 107 с.

В монографии исследуются вопросы правового статуса подразделений и служб полиции при обеспечении транспортной безопасности. Проанализированы основные полномочия органов внутренних дел в сфере безопасности на объектах транспортной инфраструктуры. В ходе исследования выявлены наиболее важные направления деятельности полиции по обеспечению транспортной безопасности, перспективы для дальнейшего совершенствования правовых и организационных основ деятельности полиции по обеспечению транспортной безопасности. Отдельные положения исследования использованы при подготовке предложений по совершенствованию обеспечения транспортной безопасности.

Работа предназначена для сотрудников линейных отделов полиции, курсантов и слушателей образовательных организаций МВД России.

ББК 67.408.131.17

© ВИПК МВД России, 2019

2

3

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность монографии обусловлена тем, что вопросы безопасности всегда играют важную роль в жизнедеятельности общества и государства. Безопасность жизнедеятельности, как ключевая социальная ценность, складывается из различных составляющих, одной из которых является транспортная безопасность, напрямую связанная с развитием экономики и социальной инфраструктуры. Каждое государство создает институциональную систему обеспечения транспортной безопасности и безопасности дорожного движения, вовлекая в ее сопровождение различные органы государственной власти и управления. В дело обеспечения транспортной безопасности вовлечены и предприятия, эксплуатирующие различные виды транспорта.

Стоит особо подчеркнуть, что вопросы обеспечения транспортной безопасности и безопасности дорожного движения, находясь в логической взаимосвязи с остальными проблемами обеспечения того или иного вида социальной безопасности, не могут быть исключены из общего контекста обеспечения национальной безопасности.

Среди субъектов, обеспечивающих транспортную безопасность и безопасность дорожного движения, важное место традиционно занимает полиция. Несмотря на то, что полиция осуществляет лишь часть деятельности по обеспечению транспортной безопасности, именно от ее работы, в конечном счете, зависит слаженность и продуктивность работы всей системы обеспечения транспортной безопасности и безопасность на дорогах нашей страны.

Однако, несмотря на позитивные показатели в работе полиции по обеспечению транспортной безопасности, в ее служебной деятельности имеются правовые и организационные проблемы, требующие своего безотлагательного решения. Поэтому исследование функций полиции по обеспечению транспортной безопасности имеет важное значение.

Исходя из своей функциональности, полиция является самым универсальным органом государственной власти, работающим в правоохранительной системе страны. Поэтому именно от качества работы полиции зависит эффективность функционирования правоохранительной системы нашей страны, а также обеспечение правопорядка в различных сферах государственного управления. Все это заставляет проводить большую работу по правовому и организационному обеспечению функций полиции. Вполне очевиден тот факт, что эффективная реализация функций полиции напрямую завязана с задачей их обеспеченности. Следовательно, представляется недостаточным простое механическое закрепление за полицией той или иной функции, т.к. более востребованным является вопрос ее

4

непосредственного правового, технического, а также организационного обеспечения.

Обращает на себя внимание и тот факт, что значительная часть функций полиции реализуется в административно-правовой сфере ее деятельности. В этой связи рассмотрение тех или иных функций полиции объективно выводит на целый ряд проблем данного вида деятельности полиции. Необходимо отметить, что именно от качества нормативной обеспеченности административной деятельности полиции зависит эффективность ее функционирования в целом ряде иных сфер ее правоохранительной работы.

5

ГЛАВА I. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ

И ФУНКЦИОНАЛЬНОСТЬ ПОЛИЦИИ В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ТРАНСПОРТНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ

1.1. Транспортная безопасность как объект административно-правового регулирования

Проблема обеспечения транспортной безопасности в последние десятилетия имела весьма актуальное значение. Обусловлено это тем, что от эффективного функционирования транспортного комплекса зависит поступательное социально-экономическое развитие государства. Кроме того, на транспорте сосредотачивается достаточно большое количество товарноматериальных ценностей, требующих своей охраны, а целый ряд грузов необходимо перемещать с соблюдением правил безопасности. Без функционирования транспорта невозможно представить жизнь современного человека, особенно в крупных городах и населенных пунктах. Как справедливо отмечают С.М. Зырянов и В.И. Кузнецов, «… транспорт является одной из важнейших отраслей российской экономики и необходимым атрибутом нормальной жизни каждого человека. В то же время транспорт относится к числу повышенных источников опасности, угрожающих жизни и здоровью людей, окружающей природной среде, а также имуществу»1.

Как следует из информационных источников, по уровню развития автомобильного транспорта наша страна занимает 5-е место в мире. Общая протяженность дорог в нашей стране составляет свыше 1,396 млн км, 2/3 всех дорог имеют твердое покрытие. Однако плотность дорог очень низкая. По данным экспертов она составляет всего 50 км на 1000 кв. км территории страны. Однако по количеству перевозимых пассажиров наша страна занимает 1-е место в мире; 2-е место в мире - по пассажирообороту; 3-е место - по количеству перевозимых грузов. Ключевой проблемой в деле развития автомобильного транспорта является плохая развитость дорожной системы и инфраструктуры2.

В свою очередь Г.В. Губанов пишет о том, что «… транспорт любой страны является основополагающим фактором её экономического развития, а так как Россия – одна из самых развитых транспортных держав мира, где роль транспорта в обеспечении четкого взаимодействия всех частей хозяйственного механизма наиболее значима, то транспорт по своему положению, по своей роли в жизни страны можно сравнить с артериями че-

1Зырянов С.М., Кузнецов В.И. Транспортная безопасность и система субъектов ее обеспечения // Журнал российского права. – 2012. – № 12. – С. 5.

2URL: http://World school.ru (дата обращения: 8 февр. 2019 г.).

6

ловеческого организма. Пока исправно функционируют артерии, жив человек»1. Такое сравнение транспортных коммуникаций с артериями человеческого организма небезосновательно, ведь все экономически развитые государства имеют эффективно работающий транспортный комплекс, а также надежную систему обеспечения его безопасного функционирования.

Не случайно вопросы транспортной безопасности вынесены на самый высокий уровень политического внимания. В частности, Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации»2 определяет необходимость формирования единого транспортного пространства на базе сбалансированной транспортной инфраструктуры и роста уровня транспортной связности Российской Федерации, создание транспортных коридоров, а также увеличение объема и повышение качества дорожного строительства.

Что касается содержания «транспортного комплекса», то эта категория достаточно объемна. Как констатирует Ю.В. Степаненко, «… транспортный комплекс – это совокупность пропорционально развитых отраслей народного хозяйства, специализированных на удовлетворении потребностей общественного производства в перемещении грузов и пассажиров. В структуру транспортного комплекса входят железнодорожный транспорт, автомобильный транспорт. Кроме того, транспортный комплекс составляет внутренний водный (речной), морской, воздушный, трубопроводный транспорт. Также в содержание транспортного комплекса включается городской пассажирский электрический (метрополитен), а также промышленный транспорт и дорожное хозяйство»3.

В распоряжении Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2008 г. № 1734-р «О Транспортной стратегии Российской Федерации»4 отмечается, что в сфере функционирования и развития транспорта государство должно обеспечить создание условий для экономического роста. Стратегия также направлена на повышение конкурентоспособности национальной экономики и качества жизни населения путем обеспечения до-

1Губанов Г.В. Проблемы обеспечения безопасности на объектах воздушного транспорта // Терроризм: современные аспекты. – М., 1999. – С. 85.

2О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. № 683 // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2016. – № 1 (ч. 2). – Ст. 212.

3Степаненко Ю.В. Теоретические и прикладные проблемы деятельности органов внутренних дел на транспорте: дис. ... д-ра юрид. наук. – М., 2004. – С. 17.

4О Транспортной стратегии Российской Федерации: распоряжение Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2008 г. № 1734-р: ред. от 11 июня 2014 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2008. – № 50. – Ст. 5977.

7

ступа к безопасным и качественным транспортным услугам. Стратегическая цель развития транспортной системы – удовлетворение потребностей инновационного, социально ориентированного развития экономики и общества в конкурентоспособных качественных транспортных услугах. Таким образом, можно отметить, что вопросы безопасности в деле развития транспортерного комплекса нашей страны в цитируемом документе отнесены к приоритетным направлениям его развития.

По сути, является аксиомой и тот факт, что транспорт способствует развитию экономики. Однако согласно решению Экономического совета СНГ «О безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах государств-участников СНГ» дорожно-транспортная аварийность наносит значительный ущерб и экономике государств - участников СНГ. Только в России за последние 3 года ущерб составил 1,9-2,3% ВВП страны. При этом количество погибших в ДТП в пересчете на количество автомобилей

ипробег в 5-10 раз больше, чем в странах Европы. С экономической точки зрения ущерб от дорожно-транспортного травматизма оценивается примерно в 1% валового национального продукта в странах с низким уровнем дохода, 1,5% – в странах со средним уровнем дохода и 2% – в странах с высоким уровнем дохода. Глобальные экономические потери от ДТП, по сведениям Мирового банка, составляют около 500 млрд долларов США в год. По данным статистики, в мире от ДТП ежегодно погибают около 1,2 млн человек, а получают ранения или становятся инвалидами – более 15 млн человек. Детский дорожно-транспортный травматизм характеризу-

ют следующие данные: ежегодно в мире погибают 150-165 тыс. детей и более 1,5 млн детей получают ранения или увечья1.

Развитие транспорта напрямую связано с эволюцией научнотехнического прогресса, который, как известно, имеет как положительные, так и отрицательные последствия. Данный тезис в полной мере относится

ик сфере эксплуатации различных видов транспорта. Как уже констатировалось, опыт целого ряда индустриально развитых государств говорит о том, что их экономическое и социальное развитие напрямую связано с функционированием различных видов транспорта. Как отметил в свое время О.Е. Трофимов, «... в 2012 году экспорт российских транспортных услуг вырос на 14% и составил 17,3 млрд долларов. В этом же году российскими авиакомпаниями перевезено 74 млн пассажиров, перевалка грузов в морских портах выросла на 6% и составила около 570 млн тонн, объ-

1 О безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах государствучастников СНГ: решение Экономического совета СНГ: принято в г. Санкт-Петербурге 17 июня 2015 г. Принято вместе с «Информацией...», «Абсолютными и относительными показателями аварийности и уровней автомобилизации (показатели по данным ЕЭК ООН за 2011-2012 гг.)».

8

ем перевозок грузов на внутреннем водном транспорте вырос на 12% и составил 140,8 млн тонн. В городах России большое внимание уделяется развитию скоростных видов пассажирского транспорта, объем перевозок метрополитеном увеличился в 2012 г. почти на 3% и достиг 3,5 млрд пассажиров. По данным Госавтоинспекции МВД России, в стране в отчетный период зарегистрировано 5,5 млн грузовых автомобилей, в том числе 300 тыс. автомобилей, предназначенных для перевозки опасных грузов, более 900 тыс. автобусов, из которых 320 тыс. для эксплуатации подлежат лицензированию. Все эти цифры свидетельствуют о необходимости усиления мер безопасности как на пассажирском, так и на грузовом транспорте»1.

В этой связи для развития экономики нашей страны, обеспечения эффективной занятости населения необходимо в дальнейшем максимально комплексно развивать транспортную инфраструктуру, параллельно обеспечивая её безопасность по всем направлениям эксплуатации. При этом следует учитывать все риски, связанные с эксплуатацией различных видов транспорта. Как видно из Концепции общественной безопасности, в Российской Федерации (утв. Президентом Российской Федерации 14 ноября 2013 г. № Пр-2685), в Российской Федерации наблюдается ухудшение технического состояния объектов транспортной инфраструктуры, транспортных средств, что связано с их износом. Это влечет за собой снижение уровня безопасности при эксплуатации, а также повышение риска возникновения чрезвычайных ситуаций.

Также необходимо отметить, что современный транспорт нельзя рассматривать в отрыве от транспортной инфраструктуры, поэтому безопасность эксплуатации различных видов транспорта напрямую зависит от качества сопутствующих объектов, а также материального, технического и кадрового обеспечения транспортного комплекса нашей страны. Как следует из Федерального закона от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности»2, объекты транспортной инфраструктуры – это технологический комплекс, включающий в себя: железнодорожные, автомобильные вокзалы и станции; метрополитены; тоннели, эстакады, мосты; морские терминалы, акватории морских портов; порты, которые расположены на внутренних водных путях и где осуществляются посадка (высадка) пассажиров и (или) перевалка грузов повышенной опасности на основании специальных разрешений (п. 5 ст. 1). Это далеко не полный пере-

1 Трофимов О.Е. Административно-правовое регулирование деятельности федеральных органов исполнительной власти в сфере обеспечения безопасности на объектах транспорта и транспортной инфраструктуры: автореф. дис. … канд. юрид. наук. – М., 2013. – С. 4.

2 О транспортной безопасности: федеральный закон от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2007. – № 7. – Ст. 837. Далее - Федеральный закон «О транспортной безопасности».

9

чень обстоятельств, диктующих необходимость обеспечения транспортной безопасности самыми различными правовыми, техническими и организационными средствами.

Следует признать тот факт, что транспортная безопасность является одним из видов социальной безопасности. В этой связи её нельзя рассматривать в отрыве от иных видов общественной безопасности. Тем не менее рассматриваемый вид безопасности обладает некоторой качественной спецификой, которая обусловливает необходимость разработки специальных правовых средств по её обеспечению. Особое место в системе правовых средств обеспечения транспортной безопасности занимают административ- но-правовые средства. Так, нормы административного права определяют понятие и содержание транспортной безопасности; формы и методы её обеспечения; статус субъектов, обеспечивающих транспортную безопасность; вопросы ответственности за нарушения транспортной безопасности и др.

Подчеркнем, что именно административно-правовые средства позволяют наиболее дифференцированно подходить к вопросам обеспечения транспортной безопасности, а также вовлекать в соответствующий процесс самые различные субъекты. Одним из субъектов обеспечения транспортной безопасности является полиция. Как следует из Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции»1, полиция обязана обеспечивать безопасность граждан и общественный порядок на улицах, площадях, стадионах, в скверах, парках, на транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах, морских и речных портах и других общественных местах (ст. 12). Кроме того, полиция вправе осуществлять в порядке, определенном законом, досмотр транспортных средств; принимать участие в досмотре пассажиров, их ручной клади и багажа на железнодорожном, водном или воздушном транспорте, метрополитене либо осуществлять такой досмотр самостоятельно в целях изъятия вещей и предметов, запрещенных для перевозки транспортными средствами (ст. 13) и др.

В силу своей компетенции полиция является самым универсальным субъектом обеспечения транспортной безопасности. В ходе соответствующей работы она может реализовывать целый комплекс административнопринудительных и стимулирующих средств. Кроме того, в ходе обеспечения рассматриваемого вида безопасности полиция использует и технические средства, а также осуществляет взаимодействие с целым рядом заинтересованных субъектов. Как следует из предписаний ведомственных нормативных актов, территориальными органами МВД России особое внимание на транспорте уделяется отработке межведомственного взаимодействия. Такое взаимодействие осуществляется с субъектами, эксплуатиру-

1 О полиции: федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. – 2011. – № 7. – Ст. 900. Далее - Федеральный закон «О полиции».

10