Капустина Е.Г. Админитративная деятельность полиции. Ч. 1

скую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

Сегодня по линии МВД России действует свыше 70 соглашений межведомственного характера с партнерами более чем из 40 зарубежных стран. Такие соглашения (договоры) рамочного характера о сотрудничестве заключены с соответствующими структурами всех стран – членов СНГ, а также Финляндии, Швеции, США, Венгрии, Египта, Великобритании, Израиля, ФРГ, Испании и ряда других государств.

Органы внутренних дел относятся к органам отраслевого государственного управления (или органам специальной компетенции), по порядку образования ― к производным, по способу принятия решения ― к единоначальным, по срокам полномочий ― к постоянным и т.д.

Термином «внутренние дела» обозначается одна из сфер деятельности государства. Наименование рассматриваемой сферы носит традиционный характер и отражает ее исторически сложившееся содержание. Сфера внутренних дел является многоструктурной. Она включает с себя ряд сложных групп общественных отношений, которые связаны с защитой прав, свобод и интересов личности, общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств.

Каждая из таких групп является составной частью рассматриваемой сферы, и лишь в совокупности эти группы дают представление о сфере внутренних дел государства в целом.

Управление осуществляется как внутри самой системы ОВД, с целью обеспечения эффективной деятельности структурных подразделений в решении стоящих пред ними задач, так и во внешней сфере во взаимоотношениях ОВД с гражданами, предприятиями и организациями. Представляется важным подчеркнуть внешне властный характер полномочий ОВД, поскольку они предоставлены им для управления субъектами, не состоящими с ним в иерархических связях. В этом проявляется одна из основных особенностей правоохранительных отношений с участием органов внутренних дел, выражающихся в юридическом неравенстве сторон1.

Система органов внутренних дел построена по двум критериям: адми- нистративно-территориальному и функциональному. Так, главные управления МВД России по федеральным округам, министерства внутренних дел, главные управления, управления Министерства внутренних дел России по субъектам Российской Федерации, сформированы с учетом адми- нистративно-территориального критерия, а управления (отделы) внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, окружные

1 Эта особенность административно-правовых отношений детально обоснована Ю. М. Козловым. См.: Козлов Ю. М. Предмет советского административного права.

М., 1967.

11

управления материально-технического и военного снабжения — с использованием критерия функционального.

Целостность системы органов внутренних дел объясняется общими задачами и функциями, закрепленными за ними действующим законодательством. При этом задачи ОВД представляют собой круг тех вопросов, которые требуют своего непосредственного повседневного решения и направлены на достижение основной цели — защиты от противоправных посягательств жизни, здоровья, прав и свобод граждан, собственности, интересов общества и государства.

В решении этих задач участвуют все звенья1 органов внутренних дел, которые можно классифицировать в зависимости от масштаба обслуживаемой территории и специфики обслуживаемых объектов на федеральные, региональные, органы внутренних дел по иным муниципальным образованиям; органы внутренних дел на транспорте; органы внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах 2.

Система органов МВД представляет собой сложную, одновременно управляющую и управляемую социальную систему, включающую в себя в качестве элементов несколько порядков подсистем, в рамках которых управление осуществляется на различных уровнях. Сколько бы порядков систем не насчитывало то или иное образование, функционирующее в рамках единой системы МВД, нижний уровень управления непременно будет «обслуживать» сферу внешних управляющих воздействий и будет направлен на решение уже не собственно «управленческих», а сугубо служебных задач, решаемых органом внутренних дел или каким-либо из его структурных подразделений3.

Прежде всего, следует заметить, что единого нормативного акта, который регулировал бы подобную сферу, не существует, так как невозможно одним документом охватить весь спектр разноплановой внутриорганизационной и внешней административной работы органов внутренних дел. Таких нормативных правовых актов — огромное количество. Причем приняты они не только на федеральном, но и на региональном и местном уровнях, носят как законодательный, так и подзаконный характер.

1 О наличии звеньев в системе органов внутренних дел говорил и А. П. Коренев. См.: Административная деятельность органов внутренних дел. Общая часть: учебник.

С. 61-67.

2В учебной литературе, посвященной административной деятельности органов внутренних дел, встречается другая позиция по вопросу о системе органов внутренних дел. См.: Административная деятельность органов внутренних дел: учебник. В 2 ч. Ч. 1 / под ред. В. П. Сальникова. М.: ЦОКР МВД России, 2005. С. 53-54.

3См.: Туманов Г. А. Организация управления в сфере общественного порядка. М., 1972. С. 94-95.

12

Кроме того, следует иметь в виду, что административная деятельность ОВД наряду с формой правоохранительной осуществляется также и посредством регулятивной формы, позволяющей реализовать позитивные административно-правовые нормы, например, в процессе лицензирования, регистрации, осуществления иных юридически значимых действий.

3.2.Основные направления деятельности полиции

Вотличие от ранее действовавшего законодательства о милиции статья 2 Федерального закона «О полиции» закрепляет не задачи, а основные направления деятельности полиции.

Задачи представляют собой цели, достижения которых любая организация должна добиваться всей своей деятельностью. В свою очередь, содержание задач любого органа или учреждения исполнительной власти определяется их социальным назначением. Возникает вопрос: почему законодатель отказался от традиционного для всех статусных законов термина «задачи» и предпочел закрепить основные направления деятельности полиции?

Дело в том, что положения части 1 статьи 1 Федерального закона «О полиции» о социальном назначении полиции содержат конкретные целевые установки ее деятельности: защита жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействие преступности, охрана общественного порядка, собственности, обеспечение общественной безопасности. Эти целевые установки объективны в силу объективного характера общественных потребностей в полицейской деятельности. Однако сами общественные потребности в правоохранительной сфере отражают субъективные представления людей о добре и зле, справедливом и несправедливом, правовом и неправовом, в силу чего могут удовлетворяться в различных формах: от вырывания ноздрей до массового террора. Кроме того, задачи, ранее на законодательном уровне ставившиеся перед полицией, являясь по своей сути це- лями-заданиями, предполагали их обязательное решение, причем очень часто – любой ценой.

Вэтом отношении понятие «основные направления деятельности» в известной мере нейтрально по отношению к средствам их реализации, лишено идеологического и конъюнктурного подтекстов, отражая в первую очередь иерархию тех социальных ценностей, охрана и защита которых возлагается на полицию.

Вчасти 1 статьи 2 Федерального закона «О полиции» выделено 12 направлений деятельности полиции, что в два раза больше, чем количество задач, возлагавшихся ранее на полицию. Суть законодательных новелл заключается не в удвоении числа функций полиции, а в учете содержатель-

13

ных и организационных аспектов полицейской деятельности. Это нашло отражение в четком закреплении таких ее направлений, которые:

во-первых, вытекают из социального назначения полиции (защита личности, общества, государства от противоправных посягательств);

во-вторых, отражают суть и специфику полицейской деятельности (предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений; выявление и раскрытие преступлений; розыск лиц; обеспечение правопорядка в общественных местах);

в-третьих, раскрывают особенности правоприменительной, контроль- но-надзорной и юрисдикционной составляющих полицейской деятельности (производство дознания по уголовным делам; производство по делам об административных правонарушениях, исполнение административных наказаний; обеспечение безопасности дорожного движения; контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области оборота оружия; контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в области частной детективной (сыскной) и охранной деятельности);

в-четвертых, закрепляют сложившиеся (охрана имущества и объектов, в том числе на договорной основе; осуществление экспертно-кримина- листической деятельности) или относительно новые (государственная защита потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, судей, прокуроров, следователей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, а также других защищаемых лиц) реалии деятельности полиции.

Понятием «обеспечение правопорядка в общественных местах» охватывается и обеспечение общественной безопасности, т.е. защита всех и каждого от неосторожных противоправных деяний, последствий использования источников повышенной опасности, стихийных сил природы, катастроф, аварий и т.п.

4.Организация полиции

Внастоящее время в качестве федерального органа исполнительной власти, осуществляющего управление в сфере внутренних дел, МВД России призвано обеспечить выработку и реализацию государственной политики и нормативно-правовое регулирование в данной сфере, а также выработку государственной политики в сфере миграции. Оно несет ответственность за состояние деятельности органов внутренних дел Российской Федерации по выполнению возложенных на них законодательством задач и функций.

Территориальными органами МВД России на региональном уровне являются министерства внутренних дел по республикам, главные управления, управления МВД России по иным субъектам Российской Федерации.

14

Территориальные органы входят в систему органов внутренних дел Российской Федерации и подчиняются МВД России.

Руководство деятельностью территориальных органов осуществляет Министр внутренних дел Российской Федерации.

Положения о территориальных органах утверждаются Министром на основании Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации, утвержденного Указом Президента от 1 марта 2011 г. № 249.

В соответствии с Указом Президента РФ от 1 марта 2011 года № 248 Министр внутренних дел Российской Федерации имеет восемь заместителей Министра, в том числе – один первый заместитель Министра, один статс-секретарь – заместитель Министра, один заместитель Министра

– начальник Следственного департамента Министерства внутренних дел Российской Федерации и один заместитель Министра – главнокомандующий внутренними войсками Министерства внутренних дел Российской Федерации, а также начальник Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Северо-Кавказскому федеральному округу, пользующийся правами заместителя Министра.

Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и норма- тивно-правовому регулированию в сфере внутренних дел. МВД России осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему подразделений, выполняя при этом следующие основные задачи1:

1)разработка и реализация государственной политики в сфере внутренних дел, а также разработка государственной политики в сфере миграции;

2)нормативно-правовое регулирование в сфере внутренних дел;

3)обеспечение защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства (далее также – граждане; лица), противодействие преступности, охрана общественного порядка и собственности, обеспечение общественной безопасности;

4)управление органами внутренних дел Российской Федерации и внутренними войсками МВД России;

5)обеспечение социальной и правовой защиты сотрудников органов внутренних дел, военнослужащих внутренних войск, федеральных государственных гражданских служащих системы МВД России, а также соци- ально-правовое обеспечение работников системы МВД России, граждан, уволенных со службы в органах внутренних дел и с военной службы, чле-

1 Вопросы Министерства внутренних дел РФ: указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 // Рос. газ. 2011. 2 марта. № 43.

15

нов их семей, иных лиц, соответствующее обеспечение которых на основании законодательства Российской Федерации возложено на МВД России.

МВД России в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и рассматриваемым Положением.

Руководство деятельностью МВД России осуществляет Президент Российской Федерации.

МВД России осуществляет свою деятельность непосредственно и (или) через органы внутренних дел и органы управления внутренними войсками.

Система МВД России представляет собой сложный механизм, в которую входят1:

-органы внутренних дел, включающие в себя полицию;

-внутренние войска;

-организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на МВД России.

В состав органов внутренних дел входят:

-центральный аппарат МВД России (за исключением Главного командования внутренних войск МВД России),

-территориальные органы МВД России,

-образовательные учреждения,

-научно-исследовательские,

-медико-санитарные и санаторно-курортные организации системы МВД России,

-окружные управления материально-технического снабжения системы МВД России,

-представительства МВД России за рубежом, а также иные организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на органы внутренних дел.

Организация деятельности2 МВД России может быть представлена следующим образом:

МВД России возглавляет Министр внутренних дел Российской Федерации, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации.

1Там же.

2Там же.

16

Министр несет персональную ответственность за выполнение задач и осуществление полномочий, возложенных на МВД России, и за реализацию государственной политики в сфере внутренних дел.

Министр имеет заместителей, назначаемых на должность и освобождаемых от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства Российской Федерации.

Количество заместителей Министра устанавливается Президентом Российской Федерации.

Назначение сотрудников органов внутренних дел на должности высшего начальствующего состава органов внутренних дел и военнослужащих внутренних войск на воинские должности, для которых штатом предусмотрены воинские звания высших офицеров, и освобождение от этих должностей, а также продление им срока службы осуществляет Президент Российской Федерации по представлению Министра, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Структура центрального аппарата Министерства внутренних дел Российской Федерации1 выглядит следующим образом:

1.Министр внутренних дел Российской Федерации.

2.Первый заместитель Министра внутренних дел Российской Феде-

рации.

3.Первый заместитель Министра внутренних дел Российской Федерации – главнокомандующий внутренними войсками МВД РФ.

4.Заместители Министра внутренних дел Российской Федерации.

5.Статс-секретарь – заместитель Министра внутренних дел Российской Федерации.

6.Заместитель Министра внутренних дел Российской Федерации – главнокомандующий внутренними войсками Министерства внутренних дел Российской Федерации.

7.Главное командование внутренних войск.

8.Следственный департамент.

9.Главное управление вневедомственной охраны.

10.Главное управление по обеспечению безопасности дорожного движения.

11.Главное управление по обеспечению охраны общественного порядка и координации взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

12.Главное управление по противодействию экстремизму.

13.Главное управление собственной безопасности.

14.Главное управление на транспорте.

15.Главное управление уголовного розыска.

1 Там же.

17

16. Главное управление экономической безопасности и противодействия коррупции.

17. Департамент государственной службы и кадров.

18. Департамент делопроизводства и работы с обращениями граждан и организаций.

19. Департамент информационных технологий, связи и защиты информации.

20. Департамент по материально-техническому и медицинскому обеспечению.

21. Департамент по финансово-экономической политике и обеспечению социальных гарантий.

22. Договорно-правовой департамент.

23. Организационно-аналитический департамент.

24. Национальное центральное бюро Интерпола.

25. Контрольно-ревизионное управление.

26. Оперативное управление.

27. Организационно-штатное управление.

28. Управление по взаимодействию с институтами гражданского общества и средствами массовой информации.

29. Управление по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите.

30. Управление по обеспечению деятельности подразделений специального назначения и авиации.

31. Управление по обеспечению безопасности крупных международных и массовых спортивных мероприятий.

32. Управление оперативно-разыскной информации.

33. Управление по организации дознания.

Подразделения, указанные в пунктах 8-15, 23, 25, 28-32 данной структуры, являются подразделениями полиции.

Таким образом, органы внутренних дел России представляют собой сложную систему, состоящую из территориальных и отраслевых подсистем, имеющих собственное иерархическое построение. Центральное место в этой иерархии отводится органам внутренних дел субъектов Российской Федерации и иным муниципальным образованиям, которые в сфере своего функционирования непосредственно осуществляют борьбу с преступностью, охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности. Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел.

18

5. Обязанности и права полиции и ее сотрудников

5.1. Обязанности полиции

Полиция, защищая права и свободы человека, обеспечивая правопорядок и законность, охрану интересов организаций и предприятий, борьбу с различными правонарушениями и преступностью, по праву входит в систему правоохранительных органов. Ее роль в механизме правоохраны характеризуется правовым статусом, т.е. совокупностью юридических прав и обязанностей.

Права и обязанности государственного органа неразделимы, каждое право одновременно является обязанностью органа и, наоборот, каждая обязанность — его правом1. При отождествлении прав и обязанностей исполнение обязанности ставится в зависимость от усмотрения, в то время как об усмотрении можно вести речь лишь в рамках исполнения права2.

Исходя из поставленных перед полицией задач, все обязанности, возложенные на нее, можно свести в следующие группы.

Защита личности, общества, государства от противоправных пося-

гательств. Прием и регистрация заявлений и сообщений о преступлениях, административных правонарушениях, происшествиях; прибытие на место совершения преступления, административного правонарушения, место происшествия; оказание первой помощи лицам, пострадавшим от преступлений, административных правонарушений и несчастных случаев; выявление причин преступлений и административных правонарушений и условий, способствующих их совершению.

Прием и регистрация заявлений, сообщений и другой информации о преступлениях, административных правонарушениях и иных происшествиях, принятие по ним решений, действия по прибытии на место происшествия осуществляются в соответствии с нормативно-правовыми актами различных ведомств и Приказом МВД РФ от 01.03.2012 № 140 «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации предоставления государственной услуги по приему, регистрации и разрешению в территориальных органах МВД России заявлений, сообщений и иной информации о преступлениях, об административных правонарушениях3, а также иными приказами МВД России.

1См.: Ямпольская Ц. А. Субъекты советского административного права: автореф. дис.

... д-ра юрид. наук. М., 1958. С. 13.

2См.: Соловей Ю. П. Усмотрение в административной деятельности советской милиции: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1982. С. 9-10.

3Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации предоставления государственной услуги по приему, регистрации и разрешению в территориальных органах МВД России заявлений, сообщений и иной

19

Регистрация сообщений о происшествиях осуществляется в КУСП круглосуточно в дежурных частях ОВД независимо от территории оперативного обслуживания.

Предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений. Принятие мер, направленных на предупреждение, выявление и пресечение экстремистской деятельности общественных объединений, религиозных и иных организаций, граждан; участие в мероприятиях по противодействию терроризму и в обеспечении правового режима контртеррористической операции, а также в обеспечении защиты потенциальных объектов террористических посягательств и мест массового пребывания граждан; контроль (надзор) за соблюдением лицами, освобожденными из мест лишения свободы, установленных для них судом запретов и ограничений; участие в осуществлении контроля за поведением осужденных, которым назначено наказание, не связанное с лишением свободы, или наказание в виде лишения свободы условно; проведение государственной дактилоскопической и геномной регистрации; осуществление контроля в сфере миграции.

Выявление и раскрытие преступлений, производство дознания по уго-

ловным делам. Производство дознания по уголовным делам, производство предварительного следствия по которым необязательно; выполнение неотложных следственных действий по уголовным делам, производство предварительного следствия по которым обязательно; исполнение решения суда (судьи), письменных поручений следователя, руководителя следственного органа, органа дознания о производстве отдельных следственных действий, проведении оперативно-разыскных мероприятий, задержании лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, о производстве иных процессуальных действий, оказывать содействие в их осуществлении; осуществление оперативно-разыскной деятельности в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений,

Розыск лиц. Осуществление розыска лиц, совершивших преступления или подозреваемых и обвиняемых в их совершении; лиц, скрывшихся от органов дознания, следствия или суда; несовершеннолетних, самовольно ушедших из семей или специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации; несовершеннолетних, самовольно ушедших из специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа органа управления образованием; лиц, уклоняющихся от исполнения назначенных им судом принудительных мер медицинского характера или принудительных мер воспитательного воздействия; лиц, уклоняющихся от недобровольной госпитализации, назначенной судом в связи с наличием психического расстройства; лиц, пропавших без

информации о преступлениях, об административных правонарушениях, о происшествиях: приказ МВД РФ от 01.03.2012. № 140.

20