Капустина Е.Г. Админитративная деятельность полиции. Ч. 1

местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы».

Под законностью следует понимать безусловное и точное соблюдение законов и иных нормативных актов всеми без исключения сотрудниками полиции.

Закон в общей форме запрещает любые действия сотрудника полиции, направленные на склонение, побуждение к совершению противоправных действий. Способами провокации могут выступать самые разные формы воздействия сотрудника полиции на сознание лиц, являющихся объектом воздействия со стороны сотрудника полиции, объектом админи- стративно-правовой, уголовно-процессуальной или оперативно-разыскной деятельности полиции, - уговор, подкуп, убеждение, поручение, распоряжение, просьба, угроза или др.

Беспристрастность (Статья 7).

Концептуальная идея о партнерской модели взаимоотношений полиции и населения наполнена конкретным юридическим содержанием.

В полном согласии с международно-правовыми нормами данный принцип а) устанавливает, что полиция защищает права, свободы и законные интересы человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств; б) требует, чтобы полиция проявляла уважение к национальным обычаям и традициям граждан, учитывала культурные и иные особенности различных этнических и социальных групп, религиозных организаций, способствовала межнациональному и межконфессиональному согласию.

Открытость и публичность (Статья 8).

Выстраиванию принципиально новой системы взаимоотношений полиции и общества, полиции и конкретного человека способствует реализация принципа открытости публичности деятельности полиции. В общем виде он может быть охарактеризован как возможность всех заинтересованных лиц ознакомиться с содержанием принимаемых органами внутренних дел решений и иных документов, это право и возможность знать, четко представлять, чем занимается полиция и как она это делает. Публичность рассматривается как способность органов власти «слышать голоса всех, а не только сильнейших», не на словах, а на деле уважать индивида, его права и справедливые интересы, способность вести диалог с обществом, взаимодействовать с масс-медиа.

Деятельность полиции является открытой для общества в той мере, в какой это, во-первых, не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об уголовном судопроизводстве, производстве по делам об административных правонарушениях, оперативно-разыскной деятельности, о защите государственной и иной охраняемой законом тайны;

31

во-вторых, не нарушает прав граждан, общественных объединений и организаций.

Общественное доверие и поддержка граждан (Статья 9).

Впервые в практике издания в России статусных законов в числе принципов деятельности органов государственной власти, в данном случае полиции, закреплен принцип общественного доверия и поддержки граждан. Строго говоря, именно кризис общественного доверия к работе полиции во многом инициировал появление Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 2009 г. N 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации», положившего начало реформированию системы МВД России.

Взаимодействие и сотрудничество (Статья 10).

Вразвитие принципа общественного доверия и поддержки граждан действующий закон вводит принцип взаимодействия и сотрудничества полиции с другими правоохранительными органами, государственными и муниципальными органами, общественными объединениями, организациями и гражданами. В отличие от рассмотренных принципов, принцип взаимодействия и сотрудничества носит в большей мере не правовой, а ор- ганизационно-правовой характер. Подавляющее большинство правоприменительных решений принимается полицией и ее сотрудниками самостоятельно в соответствии с действующими правовыми нормами. Закон не обязывает их при этом советоваться или согласовывать свои действия с ка- кими-либо организациями или лицами.

Использование достижений науки и техники, современных технологий и информационных систем (Статья 11).

Законодатель впервые в качестве принципа деятельности полиции закрепил использование в обязательном порядке достижений науки и техники, информационных систем, сетей связи современной информационнотелекоммуникационной инфраструктуры. Несмотря на то что указанные предписания сформулированы скорее не как принцип, а как императивное требование, расположение его в ряду норм о принципах деятельности полиции в целом логично и оправдано.

Всовременных условиях надежное обеспечение правопорядка, эффективная защита прав и свобод граждан, противодействие терроризму, преступности, особенно ее организованным формам, невозможны без всестороннего научного и информационного обеспечения оперативнослужебной деятельности органов и подразделений системы МВД России.

Таким образом, сами по себе принципы деятельности полиции, не могут полностью воспроизвести партнерскую модель отношений между полицией и населением. Однако систематизированные и сконцентрированные названные концептуальные идеи обретают юридическую природу, превращаясь в нормативные предписания, формирующие юридический

32

каркас той системы координат, в границах которых, по мнению законодателя, и должна осуществляться повседневная деятельность полиции.

7. Формы и методы административной деятельности полиции

7.1. Понятие и содержание форм административной деятельности полиции.

Под формой административной деятельности ОВД понимаются однородные по своему характеру и правовой природе группы действий, посредством которых осуществляются функции.

Функции полиции – представляют собой составные части ее внешней деятельности, а формы показывают, путем каких действий они практически осуществляются. Форма – это то или иное управленческое действие, имеющее внешнее проявление.

Различные формы административной деятельности полиции имеют определенный юридический аспект, отражающий их прямые связи с правовыми формами государственной деятельности, т.е. правоустановлением, правоприменением и охраной права.

Формы исполнительной деятельности:

1)Издание нормативных актов управления.

2)Применение права.

3)Оперативно-организационная работа.

4)Материально-технические действия.

Акты управления полиции весьма разнообразны. Их можно различать по назначению, содержанию, форме и другим признакам.

Для рассмотрения специфических свойств административных актов полиции важное значение имеет их классификация по сфере применения, юридическим свойствам, способу выражения и наименованию.

По сфере применения административные акты полиции делятся на внутриорганизационные и внешние. Внутриорганизационные акты – приказы, инструкции, уставы, наставления, указания – обращены к подчиненным по службе аппаратам и сотрудникам, данные акты связаны с организацией их работы, расстановкой сил и средств, определением функциональных обязанностей, налаживанием взаимодействия, осуществлением руководства аппаратами, подразделениями. Внешние акты направлены вовне, за пределы аппаратов полиции, адресуются гражданам, государственным, общественным и иным организациям.

По юридическим свойствам акты управления полиции подразделяются на нормативные и индивидуальные. Нормативными обычно именуются акты управления, содержащие правовые нормы, устанавливающие общие правила, рассчитанные на длительное их применение с целью регулирования однотипных отношений. Специфика полномочий полиции со-

33

стоит в том, что вовне она не издает нормативные акты. Такие акты принимаются только по внутриорганизационным вопросам и всегда адресуются работникам полиции.

Особыми формами нормативных актов управления полиции являются планы работы, единая дислокация нарядов, планы проведения рейдов (операций) и др. В них на определенный период могут ставиться задачи всему и части личного состава органа внутренних дел по месту и времени, излагаться формы воздействия между нарядами и службами, предписываться тактические приемы (общие) несения службы и т.п.

Индивидуальные акты полиции – основной вид актов управления. К ним относятся такие, в которых содержатся указания, адресованные конкретному субъекту и рассчитанные на однократное применение. Их назначение состоит в применении норм права к конкретному случаю, лицу. Эти акты могут быть направлены на реализацию диспозиций и санкций правовых норм (например, приказы о назначении на должность, награждение, перемещение по службе и т.д.).

По способу выражения акты полиции могут быть письменными или устными. Для большинства из них установлена письменная форма, поскольку она дает возможность более полно и четко сформулировать волеизъявление, позволяет адресату глубже уяснить содержание акта, облегчает контроль за его законностью и исполнением и служит при необходимости основанием при его обжалования.

По наименованию административные акты полиции, принимаемые в процессе организационной и практической деятельности, могут быть различными: приказы, инструкции, планы оперативно-служебной деятельности, постановления и др. Полномочия должностных лиц на издание актов управления определяются законами, указами, постановлениями правительства, решениями органов государственной и исполнительной власти, а также приказами МВД России и МВД республик, входящих в ее состав.

Содержанием иных юридически значимых административных дей-

ствий полиции является применение правовых норм к конкретным обстоятельствам, но без издания индивидуальных актов. К подобным действиям относятся такие, которые в силу указания в законе непосредственно создают новое юридическое положение, изменяют существующие правовые отношения или выступают в качестве необходимого условия для наступления указанных правовых последствий независимо от того, были они направлены на эти последствия или нет. Примерами таких действий, ежедневно совершаемых сотрудниками, являются: регистрация, выдача разрешений (лицензий), документирование, служебное аттестовании и др.

Под формой административной деятельности полиции понимаются однородные по своему характеру и правовой природе внешне выраженные группы действий либо их результат, посредством которых осуществляются функции.

34

Разнообразие функций и задач, решаемых в процессе административной деятельности полиции, обстановки и условий, в которых она протекает, обусловливает применение различных форм.

Административная деятельность органов внутренних дел (поли-

ции) может быть:

Регулятивной и правоохранительной – по характеру разрешаемых

дел;

внутренней и внешней – по целенаправленности; словесной (письменной или устной) и конклюдентной – по способу

выражения Первые две классификационные группы отражают содержательную

сторону административной деятельности и принимаемых в ходе ее осуществления управленческих решений. Способ выражения характеризует ее формальную сторону, то есть внешнее проявление управленческой деятельности.

Первые две формы являются правовыми, поскольку в рамках данных форм принимаются решения, которые непосредственно влекут установление правовых норм, возникновение, изменение или прекращение админи- стративно-правовых отношений. Они находят свое выражение в правовых актах управления.

Третья и четвертая формы являются необходимыми элементами управленческой деятельности, однако, правовых последствий сами по себе не влекут.

В свою очередь, правовая форма административной деятельности органов внутренних дел по содержанию подразделяется на правоустановительную, в рамках которой принимаются нормативные акты управления, и правоприменительную, в рамках которой принимаются индивидуальные акты управления.

Правовые формы. Правовой формой правоустановительной административной деятельности органов внутренних дел является издание нормативных актов управления, правоприменительной – издание индивидуальных актов управления. Соответственно по юридическим свойствам акты управления органов внутренних дел подразделяются на нормативные и индивидуальные.

По сфере применения акты управления подразделяются на: а) внутриорганизационные и б) внешневластные.

Иные юридически значимые действия. Содержанием иных юридиче-

ски значимых административных действий полиции является применение правовых норм к конкретным обстоятельствам или лицам, но без издания индивидуальных актов, непосредственно влекущих юридические последствия. К подобным действиям относятся такие, которые в силу указания в законе выступают в качестве необходимого условия для наступления указанных правовых последствий независимо от того, были они направлены

35

на эти последствия или нет. Примерами таких действий, ежедневно совершаемых сотрудниками, являются: документирование (выдача служебных удостоверений личности сотрудникам полиции, составление протокола об административном правонарушении, об административном задержании, протокола личного досмотра), служебное аттестование, принятие присяги и др.

Неправовые формы. К неправовым формам административной деятельности органов внутренних дел относятся:

1)организационные действия;

2)материально-технические действия.

Организационные действия выражаются в подготовке и проведении служебных совещаний, собраний, инструктажей, в организации взаимодействия между сотрудниками, подразделениями в целом между собой и гражданами (объединениями граждан), проведении совместных мероприятий, в изучении, обобщении и распространении положительного опыта, в обучении исполнителей, оказании практической помощи исполнителям на местах, разработке научно обоснованных рекомендаций. Данные действия направлены на работу с личным составом подразделений и гражданами. В ходе этих организационных действий до адресата доводится необходимая управленческая информация, осуществляется непосредственное взаимодействие субъекта и объекта управления. В частности, сущность внешне организационных действий состоит в привлечении граждан и общественных объединений к охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности путем разъяснения сущности и значения правовых актов, проведения отчетов сотрудников перед населением, участия в собраниях трудовых коллективов.

К материально-техническим действиям относятся такие операции, совершение которых, несмотря на их неюридический характер, является обязательной предпосылкой для принятия того или иного управленческого решения при осуществлении правоприменительной и правоустановительной деятельности (сбор и обработка информации, учет выполненной работы, составление справок, подготовка отчетов, ведение делопроизводства, адресно-справочная работа и т. п.).

7.2. Понятие методов административной деятельности полиции и их виды.

Метод – это способ практического осуществления целей, задач и функций административной деятельности ОВД. Содержание метода дает ответ на вопрос о том, каким способом наиболее рационально можно достичь целей административной деятельности.

Независимо от содержания и направленности, методы административной деятельности характеризуются следующими особенностями:

36

объективированная организационная форма, под которой понимается вид воздействия, т.е. управленческо-распорядительное предписание (приказ, требование, разрешение и т.п.);

характер воздействия (непосредственное воздействие, косвенное воздействие посредством создания стимулирующих или ограничивающих условий);

способ воздействия (единоличный, коллегиальный, коллектив-

ный);

временная характеристика (краткосрочные и долгосрочные);

наличие тактического и стратегического характера.

Методы в административной деятельности ОВД, так же как и в других направлениях ее деятельности (оперативно-разыскной, уголовнопроцессуальной), призваны обеспечить высокую эффективность деятельности работников ОВД, их слаженную работу, способствовать развитию творческой инициативы каждого сотрудника.

Виды методов. Административная деятельность ОВД осуществляется посредством различных методов. Наличие множества методов обусловлено сложностью процессов административной деятельности. Методы дополняют друг друга, так как каждый из них характеризуется способом реализации общих целей административной деятельности. Правильное понимание единства и взаимной связи методов административной деятельности, их классификация важны для познания их сущности и условий более эффективного их применения. Основными методами административной деятельности ОВД являются убеждение и принуждение, ибо в реализации любой функции этой деятельности имеется вариантность соотношения убеждения и принуждения.

При этом на первом месте выступает убеждение, а затем – принуждение. Такое соотношение методов вытекает из общественной природы нашего государства, из соответствия его целей и задач интересам человека и гражданина, из огромной воспитательной роли убеждения.

Вместе с тем в административной деятельности ОВД убеждение и принуждение выражаются в разнообразных вариантах, что дает основание для выделения более конкретных видов методов этой деятельности.

Так, по характеру управляющего воздействия выделяют организационные методы (координация, согласование, инструктирование и др.), психологические методы (психологическое побуждение, мотивация, авторитет и др.), административные и экономические методы. Все методы должны ответствовать действующему законодательству по содержанию, целенаправленности и организационной форме.

Принуждение в административной деятельности ОВД является таким воздействием, которое обеспечивает исполнение конкретными лицами установленных правил поведения независимо от того, желают они следовать этим правилам или нет. Оно направлено на то, чтобы заставить лицо

37

совершить какие-либо действия, либо отказаться от совершения Акихлибо действий вопреки его желанию.

Исходя из целей применения, способов обеспечения правопорядка и общественной безопасности, специфики возникающих при этом правоотношений и особенностей применяемых мер административного принуждения, последние подразделяются на четыре группы:

-меры административного предупреждения;

-меры административного пресечения;

-меры административно-процессуального обеспечения;

-меры административной ответственности (административные нака-

зания).

8. Административный надзор полиции

8.1. Понятие, виды и методы административного надзора ОВД.

Административный надзор и контроль реализуются в различных организационных и правовых формах, порой смешиваются. Так, административный надзор может сопровождаться проверкой (т.е., по сути, контролем) знаний правил дорожного движения водителями, правил обращения со служебным огнестрельным оружием лиц, занимающихся частной охранной деятельностью. Надзору ОВД в сферах обеспечения безопасности дорожного движения и охраны общественного порядка также сопутствуют разнообразные «индивидуализированные» и «неиндивидуализированные» контрольно-проверочные мероприятия.

Административный надзор ОВД – это систематическое наблюдение органов внутренних дел (сотрудников ОВД) за точным исполнением должностными лицами и соблюдением гражданами общеобязательных правил, регулирующих общественный порядок и безопасность, в целях предупреждения и пресечения их нарушений, выявления правонарушителей и привлечения их к ответственности или принятия к ним мер общественного воздействия.

Это так называемый общий административный надзор ОВД, который имеет самую широкую сферу воздействия.

Во-первых, он осуществляется в отношении неопределенного круга лиц (физических и юридических) за соблюдением ими общеобязательных правил, содержащихся, например, в федеральных нормативных актах или нормативных актах субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности, пользования общественным транспортом, организации и проведения массовых мероприятий и другим.

Во-вторых, административный надзор распространяется на более определенный круг субъектов и по более конкретному кругу вопросов, например, надзор полиции за соблюдением правил лицензионно-

38

разрешительной, паспортно-визовой, учетно-регистрационной систем, правил пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации, правил дорожного движения, правил продажи алкогольной продукции и многим другим.

В-третьих, административный надзор может осуществляться за строго определенным кругом лиц, например, за некоторыми категориями лиц, освобожденными из мест лишения свободы; условно осужденными; а также осужденными, которым назначены виды наказания, не связанные с лишением свободы; несовершеннолетними, состоящими на учете в подразделениях органов внутренних дел по делам несовершеннолетних и некоторыми другими.

Последний вид надзора характерен только для ОВД. В специальной и юридической литературе он носит наименование ―специальный правоохранительный надзор ОВД‖, или индивидуальный, персонифицированный надзор за отдельными категориями лиц.

В практической деятельности ОВД сложились следующие методы административного надзора:

1.Непосредственное наблюдение за исполнением (соблюдением) установленных общеобязательных правил должностными лицами и гражданами (метод характерен, например, для нарядов патрульнопостовой службы, участковых уполномоченных, государственной инспекции безопасности дорожного движения, всех сотрудников, несущих службу по охране правопорядка в общественных местах).

2.Периодические проверки исполнения (соблюдения) должностными лицами и гражданами правил, надзор за которыми отнесен к компетенции полиции (метод характерен, например, для работы аппаратов миграционной службы, службы лицензионно-разрешительной работы, участковых уполномоченных).

3.Проверка и выявление нарушений по жалобам, заявлениям и иным обращениям граждан, организаций, сообщениям в средствах массовой информации, материалам, поступившим из правоохранительных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений (метод характерен, например, для работы участковых уполномоченных полиции, дежурных частей органов внутренних дел).

8.2.Сущность административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.

Правоотношения, связанные с осуществлением органами внутренних дел наблюдения за соблюдением лицом, освобожденным из мест лишения свободы, установлением судом временных ограничений его прав и свобод, а также выполнением им обязанностей, регулируются Федеральным законом Российской Федерации от 06 апреля 2011 г. № 64-ФЗ «Об администра-

39

тивном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»1, что предполагает формирование новой отлаженной четкой системы административного надзора за бывшими заключенными.

Федеральный закон Российской Федерации от 6 апреля 2011 г. №64ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»2 определяет правовые основы осуществления административного надзора в Российской Федерации за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Целью данного Закона является установление системы правовых и организационных мер, направленных на предупреждение совершения преступлений вновь лицами, освобожденными из мест лишения свободы.

К числу административных ограничений Закон относит:

запрещение пребывания в определенных местах; запрещение посещения мест проведения массовых и иных мероприя-

тий и участия в указанных мероприятиях; запрещение пребывания вне жилого или иного помещения, являю-

щегося местом жительства либо пребывания поднадзорного лица, в определенное время суток;

запрещение выезда за установленные судом пределы территории; обязательная явка от одного до четырех раз в месяц в орган внутрен-

них дел по месту жительства или пребывания для регистрации.

Закон устанавливает задачи административного надзора. К числу задач относятся:

предупреждение совершения поднадзорными лицами преступлений; предупреждение совершения поднадзорными лицами иных правона-

рушений; оказание на поднадзорных лиц индивидуального профилактического

воздействия в целях защиты государственных и общественных интересов3. Административный надзор не является продолжением уголовного наказания, а служит мерой предотвращения совершения повторных преступлений со стороны ранее судимых лиц путем систематического наблюдения за ними и оказания на них индивидуального профилактического воздействия со стороны органов внутренних дел, а не органов исполнения

наказания.

1Федеральный закон РФ от 6 апреля 2011 года №64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» // РГ - Федеральный выпуск №5501 от 07 апреля 2011 г.

2Федеральный закон РФ от 6 апреля 2011 года №64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» // РГ - Федеральный выпуск №5501 от 07 апреля 2011 г.

3Федеральный закон РФ от 6 апреля 2011 года №64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» // РГ - Федеральный выпуск №5501 от 07 апреля 2011 г.

40