iastrebova_na_sokhranenie_istoricheskikh_gorodskikh_poseleni

• ограничения на действия, связанные с исключительным владением землей; программы получения права на развитие. Последние требуют от землевладельцев (в обмен на получаемые ими льготы) участвовать в программе в течение нескольких лет, что, по существу, ограничивает конверсию сельскохозяйственных земель.

Схемы сельскохозяйственного зонирования содержат самые различные способы ограничения конверсии. Некоторые судебные власти используют сельскохозяйственное зонирование для запрета иного использования сельскохозяйственной земли. Впрочем, такой подход применяют редко, так как он серьезно ограничивает жилищное строительство и не позволяет фермерам использовать свою землю в несельскохозяйственных целях.

Гораздо шире в США применяют неисключительное сельскохозяйственное зонирование, которое подразделяется на крупномасштабное зонирование, зонирование, основанное на разделении земель, скользящую шкалу на основе разделения земли по зонам, выделение зон условного использования земли. Перечисленные подходы не стимулируют, но и не запрещают несельскохозяйственное использование земли.

Крупномасштабное зонирование требует, чтобы любое несельскохозяйственное использование земель распространялось на небольшие участки. Их минимальный размер колеблется от 4 до 260 га, что примерно соответствует размеру ферм. Основанное на принципе разделения земли зонирование разрешает вводить фиксированное число участков несельскохозяйственного использования на определенное число гектаров земли сельскохозяйственного назначения. При таком подходе несельскохозяйственные участки относительно малы, причем, как правило, они должны быть расположены поблизости друг от друга, чтобы большие площади были отданы сельскому хозяйству. Иногда требуется, чтобы несельскохозяйственный участок размещался на сельскохозяйственной земле худшего качества.

Принцип разделения участков по скользящей шкале не требу-

ет фиксации определенного количества несельскохозяйственных участков на каждом гектаре сельскохозяйственной земли. На каждый земельный участок или хозяйство разрешено фиксированное число несельскохозяйственных участков, что позволяет небольшому хозяйству иметь их столько же, сколько и крупному. Количество несельскохозяйственных участков определяют также в соответствии

81

с почвенными характеристиками. Наконец, выделение зон условного использования допускает несельскохозяйственное использование отдельных участков при соблюдении определенных условий, таких как сохранение первоначального размера фермерского участка, определение фиксированного количества намеченных к строительству жилых построек, учет влияния на местную инфраструктуру.

3.5. Обзор зарубежной практики сохранения объектов культурного наследия

Западноевропейская школа градостроительного права характеризуется сочетанием правового регулирования градостроительства и административного воздействия, которому отводится довольно значительная роль. Примерами такого подхода могут быть Германия, Франция, Великобритания.2 Система американского образца характеризуется превалированием правового регулирования над административным вмешательством. Помимо США и Канады, эта модель принята в основном в странах, где господствует так называемое прецедентное право.

Изучение иностранного опыта охранного градорегулирования показало, что в большинстве систем зоны охраны и режимы их содержания носят дифференцированный характер. Решения о возможности изменения объектов или зон (на основе общих принципов) — результат рассмотрения и экспертной оценки конкретного случая. Отнесение здания или территории к охраняемым вместе с ограничениями предполагает механизмы стимулирования, компенсации затрат или упущенной выгоды.

Охранные зоны покрывают территории, содержащие ценные в историко-культурном плане объекты. Задачи учета градоформирующей роли наследия решаются при составлении планов правового зонирования для прилегающих территорий. Опыт показывает, что предпочтителен контекстуальный подход при определении параметров застройки и сохранение исторических парцелляций. Повышение разрешенной интенсивности использования участков приводит к «вымыванию» подлинной исторической застройки. Если размеры участков значительно разнятся, необходимо назначать

2 Larsson G. Spatial Planning Systems in Western Europe: An Overview. New Delhi : Delfi University Press, 2006. 272 p.

82

параметры индивидуально. Освоение незастроенных участков не должно быть выгоднее сохранения существующих зданий. Важную роль играет набор разрешенных видов использования.

Уставы оформления и локальные градостроительные рекомендации представляют собой систему проектных принципов и стандартов (утверждаемую местной администрацией), которая служит «передаточным звеном между градостроительной и архитектурной стадией проектирования» и обеспечивает сохранение большого количества средовых характеристик застройки. В отечественной практике ограничения и рекомендации этого уровня обычно включаются в градостроительные регламенты, что ведет к их неоправданному усложнению.

Отличительной черта немецкой практики градорегулирования на исторических территориях — составление градостроительных регламентов с большим количеством параметров для относительно небольших зон. При необходимости оно осуществляется на основе предварительной предпроектной проработки с выбором оптимального варианта достижения общественно значимых целей по трансформации (сохранению) городской среды, например регенерации градостроительного узла. Результаты проработок на всю территорию ложатся в основу составления правовых планов застройки. Проектирование ведется не под конкретного заказчика, а в общественных интересах. Каждое землевладение получает градостроительный регламент, имеющий правовой статус, что обеспечивает следование изначально поставленным градостроительным целям.

В процессе подготовки и после введения в действие ГрК РФ от 29.12.2004 некоторые профессионалы градостроительного проектирования высказывались и высказываются, что отечественной практике навязывается чуждая ей североамериканская модель градостроительного зонирования, которая пагубно отразится и на организации российских территорий и разрушит национальную систему градостроительного проектирования.

Следует отметить, что дискуссия по данному вопросу несколько запоздала на десятилетие, поскольку: а) градостроительное зонирование было введено в отечественную практику не новым, а прежним Градостроительным кодексом в 1998 г.; б) градостроительное зонирование было закреплено и развито Земельным кодексом Российской Федерации в 2001 г. (под термином «зонирование территорий»); в) ГрК РФ от 29.12.2004 в отношении градостроительного

83

зонирования не внес принципиально новых, ранее отсутствовавших в федеральном законодательстве положений, а только развил процедурные нормы введения градостроительного зонирования.

Обсуждение поднятого вопроса предполагает знание фактов и адекватную оценку положения дел в зарубежной практике, что происходит далеко не всегда. Такое обсуждение полезно в том отношении, что оно помогает установить ориентиры в части того, где мы находимся, отличаемся ли мы от других и чем, куда нам двигаться, стоит ли нам вообще перенимать опыт других, если да, то как и до какой степени, сохраним ли мы свою собственную неповторимую специфику и т. д.

Поскольку особенности систем регулирования землепользования и застройки в разных странах интересны нам с позиции их применимости в российской практике, важно сосредоточиться не столько на многочисленных, разнообразных и подчас противоречивых деталях этих систем, сколько на их принципиальных типологических отличиях. В этой связи важно прояснить следующие вопросы:

•общие, универсальные принципы градостроительного зонирования, существующие во всех развитых странах, необходимость

иприменимость градостроительного зонирования в отечественной практике;

•основные типологические группы систем градостроительного зонирования и их обобщенные характеристики;

•множественность путей введения и разновидностей градостроительного зонирования, типологические особенности градостроительного зонирования, модифицированные применительно к российским условиям.

84

ГЛАВА 4

Отечественная практика сохранения объектов культурного наследия

4.1. Анализ отечественной нормативно-правовой документации по сохранению объектов культурного наследия

Законодательство РФ имеет стройную правовую структуру в части сохранения объектов культурного наследия (ОКН). История его формирования уходит корнями в советское законодательство 1928 г. Наиболее проработанной частью сохранения является функция охраны и сохранения. Базовым законом в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (последняя редакция от 23.07.2008, с изм. от 17.12.2009). В соответствии с Федеральным законом № 73-ФЗ введена классификация категорий историко-культурного значения, а также виды физического сохранения ОКН. Вместе с тем объекты недвижимости, к коим относятся архитектурные постройки и градостроительные комплексы, нуждаются не только в охране, но и проработке вариативной части развития ОКН.

Общественный интерес к памятникам истории и культуры, как источникам новой информации, возникает на заключительной стадии формирования музейной коллекции. Представляется, что развитие общественного правосознания обусловлено равенством прав личности и государства на доступ к достоверной информации. В противном случае право личности на интеллектуальное развитие, адекватное существующей информации, останется незащищенным. Желание защитить от разрушения и сохранить для нынесуществующего и будущего поколений памятники культуры является естественным правом человека. В этой связи необходимо воспринимать бережливое отношение к памятникам не только как обязанность, но и как право человека. Характерной чертой современного развития общественного сознания является глобализация взаимозависимых процессов и отношений. Ценность изучения процессов, происходящих в той или иной сфере человеческой жизни, заключается в наиболее точной постановке конечной цели, определяющей идеальную

85

рациональность, и достижении этой цели ускоренными темпами. Отсутствие системного подхода в деле охраны и использования памятников истории и культуры не позволяет полноценно раскрыть общественности правомерность поведения и формировать правосознание, которые, в сущности, являются конечным результатом механизма правового регулирования.

Сохранение объектов культурного наследия — направлен-

ные на обеспечение физической сохранности объекта культурного наследия ремонтно-реставрационные работы, в том числе консервация объекта культурного наследия, ремонт памятника, реставрация памятника или ансамбля, приспособление объекта культурного наследия для современного использования, а также научноисследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научно-методическое руководство, технический и авторский надзор.

Нормативно правовая документация по сохранению куль-

турного наследия — это совокупность документов, регулирующих градостроительную деятельность на территории объектов культурного наследия, а также их использование.

Базовым законом в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» [3]. Согласно закону историческими поселениями являются включенные в перечень исторических поселений федерального значения или в перечень исторических поселений регионального значения населенный пункт или его часть, в границах которых расположены объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия и объекты, составляющие предмет охраны исторического поселения.

В соответствии с Федеральным законом № 73-ФЗ объекты культурного наследия подразделяются на следующие категории исто-

рико-культурного значения:

•федеральные;

•региональные;

•местные.

ОКН федерального значения имеют высокую ценность для культуры и истории России. Регионального — для субъектов

86

Российской Федерации, местного — для культуры и истории муниципального образования.

В 1972 г. в Париже был разработан документ об охране всемирного культурного и природного наследия — Конвенция «Об охра-

не всемирного культурного и природного наследия», где были обозначены основные виды ОКН.

Видами объектов культурного наследия являются:

•памятники — отдельные постройки, здания и сооружения с исторически сложившимися территориями (в том числе памятники религиозного назначения); мемориальные квартиры; мавзолеи, отдельные захоронения; произведения монументального искусства; объекты науки и техники, включая военные; частично или полностью скрытые в земле или под водой следы существования человека, включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение, основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки (далее — объекты археологического наследия);

•ансамбли — четко локализуемые на исторически сложившихся территориях группы изолированных или объединенных памятников, строений и сооружений фортификационного, дворцового, жилого, общественного, административного, торгового, производственного, научного, учебного назначения, а также памятников

исооружений религиозного назначения (храмовые комплексы, дацаны, монастыри, подворья), в том числе фрагменты исторических планировок и застроек поселений, которые могут быть отнесены к градостроительным ансамблям; произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (сады, парки, скверы, бульвары), некрополи;

•достопримечательные места — творения, созданные чело-

веком, или совместные творения человека и природы, в том числе места бытования народных художественных промыслов; центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки; памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей; культурные слои, остатки построек древних городов, городищ, селищ, стоянок; места совершения религиозных обрядов.

87

Согласно комментарию к Федеральному закону № 73-ФЗ под сохранением ОКН подразумевается ремонтно-реставрационные работы, консервация, приспособление под современное использование и т. д., которые направлены на обеспечение сохранности объекта, а также его использования.

Существует пять типов сохранения ОКН:

•консервация;

•реставрация;

•воссоздание;

•ремонт;

•приспособление.

К консервации относятся мероприятия, которые предохраняют памятник от возможных разрушений, не изменяющие исторически сложившийся облик объекта.

Реставрация объекта подразумевает комплекс мероприятий, улучшающих архитектурный облик объекта путем восстановления утраченных элементов, а также освобождения от не имеющих историческую ценность предметов.

Под воссозданием объекта понимается комплекс мероприятий, направленных на восстановление утраченного памятника или ансамбля, имеющего особую историческую значимость.

Ремонт — это мероприятия по поддержанию технического состояния ОКН без изменения его существующего облика.

Приспособление — комплекс мероприятий, способствующий созданию условий для современного использования ОКН.

Использование объектов культурного наследия происходит путем распространения памятников через музеи, историкокультурные заповедники, экскурсии и другие культурнопросветительские мероприятия.

ОКН могут быть использованы в случае сохранности памятников без нарушения их историко-художественной ценности. Культурное наследие народов Российской Федерации — материальные и духовные ценности, созданные в прошлом, а также памятники и историко-культурные территории и объекты, значимые для сохранения и развития самобытности Российской Федерации и всех ее народов, их вклада в мировую цивилизацию.

Ст. 34 Федерального закона № 73-ФЗ определяет, что в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются

88

зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта, при этом необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.

Охранная зона — территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельно-

сти — территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений.

Зона охраняемого природного ландшафта — территория, в

пределах которой устанавливается режим использования земель, запрещающий или ограничивающий хозяйственную деятельность, строительство и реконструкцию существующих зданий и сооружений в целях сохранения (регенерации) природного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства, связанные композиционно с объектами культурного наследия.

Порядок разработки проектов зон охраны объектов культурного наследия, требования к режиму использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон установлен Постанов-

лением Правительства РФ от 26 апреля 2008 г. № 315 «Об утвер-

ждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации». Положение, в частности, определяет, что в целях обеспечения сохранности объектов культурного наследия в их исторической среде на сопряженной с ними территории в проектах генеральных планов следует учитывать установленные зоны охраны объектов культурного наследия, которыми могут быть: архитектурные ансамбли и градостроительные комплексы, такие как исторический центр города, кварталы, площади, улицы, системы или элементы планировки и застройки; отдельно стоящие здания и сооружения; произведения

89

садово-паркового и ландшафтного искусства; памятные места, связанные с историческими событиями; памятники археологии, произведения монументального искусства.

Проект зон охраны объекта культурного наследия представляет собой документацию в текстовой форме и в виде карт (схем), содержащую описание границ проектируемых зон и границ территорий объектов культурного наследия, расположенных в указанных зонах, проекты режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон.

Согласно Федеральному закону № 73-ФЗ историческим поселением является населенный пункт, включенный в перечень исторических городов России, в границах которого расположены объекты культурного наследия. На сегодняшний день существует 41 населенный пункт, являющийся историческим поселением.

Российская Федерация является участницей:

•Конвенции «Об охране всемирного культурного и природного наследия» (Париж, 1972);

•Конвенции «О защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта» (Гаага, 14 мая 1954 г.);

•Конвенции Совета Европы «Об охране архитектурного наследия Европы» (Гранада, 3 октября 1985 г.).

Зоны охраны объектов культурного наследия являются базовым пунктом в системе права.

Режим использования охранной зоны определяется видом объекта культурного наследия и характером его современного использования. Охранная зона должна быть доступна для научных исследований, посещения.

В охранной зоне и на территории объекта культурного наследия сберегается исторически ценная система планировки, резервируются возможности восстановления ранее утраченных ее элементов

ипараметров, сохраняются соответствующие объекту культурного наследия среда и ландшафт, обеспечивается наиболее полное выявление достоинств объекта культурного наследия, благоприятные условия его обзора.

В охранной зоне должны быть обеспечены необходимые для сохранности объекта культурного наследия гидрогеологическая обстановка, чистота воздушного бассейна и водоемов, защита от динамических воздействий и пожарная безопасность.

90