iastrebova_na_sokhranenie_istoricheskikh_gorodskikh_poseleni

•обеспечение свободного доступа граждан к информации и их участия в принятии решений по вопросам развития, землепользования и застройки поселения посредством проведения публичных слушаний;

•обеспечение контроля за соблюдением прав граждан и юридических лиц.

Обоснование требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории досто-

примечательного места. Обоснование требований — это комплексныйдокумент, содержащийвсебетекстовуюиграфические части.

Текстовая часть включает в себя следующие документы:

•Обоснование требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам для населенных пунктов и территорий, предназначенных под застройку, в границах территории достопримечательного места:

пояснительная записка по обоснованию границ участков режимов использования земель;

пояснительная записка по обоснованию требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах участков режимов использования земель;

пояснительная записка по обоснованию границ регламентных участков, расположенных в границах участков режимов использования земель;

пояснительная записка по обоснованию требований и ограничений градостроительных регламентов по использованию земель и объектов капитального строительства, предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкцииобъектовкапитальногостроительства;

•Обоснование требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам для территорий, не предназначенных под застройку, в границах территории достопримечательного места:

пояснительная записка, определяющая обоснование установления границ участков режимов использования земель;

пояснительная записка, определяющая обоснование установления требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах участков использования земель;

пояснительная записка, определяющая обоснование установления границ регламентных участков, расположенных в границах участков режимов использования земель;

121

пояснительная записка, определяющая обоснование установления требований и ограничений градостроительных регламентов по использованию земель.

Графическая часть включает в себя следующие документы:

•Карта (схема) требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории достопримечательного места в масштабе 1:10 000;

•Карта (схема) требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам для населенных пунктов и территорий, предназначенных под застройку, в границах территории достопримечательного места в масштабах 1:5000 и 1:2000;

•Карта (схема) требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам территорий, не предназначенных под застройку, в границах территории достопримечательного места

вмасштабах 1:5000 и 1:2000.

122

ГЛАВА 5

Основные аспекты развития административно-правовой системы сохранения объектов культурного наследия

иметодики градостроительного зонирования

5.1.Вопросы права и градостроительное законодательство

всфере охраны объектов культурного наследия:

обоснование требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территорий объектов культурного наследия

Первым, как правило, возникает вопрос об особенностях установления ограничений посредством зон охраны объектов культурного наследия в сопоставлении с особенностями установления ограничений посредством санитарно-защитных и водоохранных зон. Каждая из указанных трех разновидностей зон с особыми условиями использования территории имеет свои специфические, только ей присущие особенности. Поэтому механически сопоставлять порядок их установления не имеет смысла. Есть только одна причина для предпринятого сопоставления — с необходимой наглядностью и с объективных позиций показать, что применительно к установлению ограничений посредством санитарно-защитных и водоохранных зон мы имеем, пусть еще не завершенный, но логически выстроенный, поддающийся совершенствованию работающий механизм, чего совсем нельзя сказать о порядке установления ограничений посредством зон охраны объектов культурного наследия, когда на уровне правового регулирования утверждается неадекватная логика в сочетании с явными пробелами, что в совокупности создает неработающий механизм, который тормозит и заводит в тупик процесс, прежде всего, охраны самих памятников и который предстоит в значительной мере выправлять и строить заново, начиная с кардинального совершенствования его законодательного обеспечения.

Высказанное утверждение является результатом анализа (проиллюстрированного в конце данного раздела в виде сопоставительной табл. 1), который позволил сформулировать ответы на вопросы, относящиеся к базовым принципам регулирования градостроительной деятельности с учетом охраны объектов культурного наследия.

123

Одним из частых и сложно аргументируемых является вопрос о

том, почему действие градостроительного регламента не распространяется на объекты культурного наследия. Ответ на этот во-

просстановитсяочевидным, когдамысопоставимдваположения:

•положение о том, что «действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования» (ч. 3 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.2004);

•самоочевидное положение о недопустимости по унифицированным основаниям регулировать использование того, что является уникальным, единственным и неповторимым (каковым являются объекты культурного наследия), посредством общего правила, которое должно распространяться на все без исключения объекты.

Таким образом, ГрК РФ от 29.12.2004 и со стороны охраны памятников четко артикулирует смысл зонального подхода, согласно которому «все равны», но в число «всех» не включаются исторические уникальные объекты (п. 1 ч. 4 ст. 36).

ГрК РФ от 29.12.2004 не утверждает «всеобщую» универсальность зонального подхода, а признает необходимость применения в установленных случаях индивидуального (не зонального) подхода. Такими случаями, помимо объектов культурного наследия, являются также земельные участки в границах территорий общего пользования и земельные участки, занятые линейными объектами

(ч. 4 ст. 36 ГрК РФ от 29.12.2004).

С этих позиций подчеркивается особенность и назначение зонального подхода как правового языка общения публичной власти

счастными лицами, преимущественно и главным образом с правообладателями тех земельных участков, которые находятся в частной собственности или могут быть предоставлены в частную собственность. Применение этого языка не распространяется на публичные земли, где должен использоваться другой язык, определяемый индивидуальным подходом.

Поэтому ответ на поставленный вопрос еще раз, но с другой стороны освещает содержание дискуссии о градостроительном зонировании. Можно сказать так: оппоненты ГрК РФ от 29.12.2004 фактически провозглашают в качестве единственного, универсального, применимого на все случаи жизни индивидуально-выборочный подход, обволакивая его в псевдо-зональную терминологию, в то

124

время как ГрК РФ от 29.12.2004 делает зональный подход общераспространенным, но не превращает его в универсальный и единственный подход.

Технические вопросы технологии установления зон охраны объектов культурного наследия отличительны от технологии установления санитарно-защитных и водоохранных зон и имеют важное практическое значение.

Принципиальное отличие состоит в следующем.

1.Санитарно-защитные зоны (далее — СЗЗ) и водоохранные зоны (далее — ВОЗ) могут устанавливаться посредством двухэтапного процесса: сначала посредством заранее предустановленных параметров, характеристик (технических регламентов) объектов — источников установления зон ограничений, а потом — посредством проектов организации таких зон. С некоторой долей условности можно сказать, что СЗЗ и ВОЗ имеются всегда, «они даны даром», их не надо разрабатывать (до определенного момента), их надо только механистически отражать в документах территориального планирования, руководствуясь соответствующими нормативными техническим документами (на период до введения в действие технических регламентов).

2.Зоны охраны объектов культурного наследия (далее — ЗООКН) могут устанавливаться только посредством одноэтапного процесса — посредством проектов ЗООКН. Можно сказать, что ЗООКН заведомо никогда нет, «они не даются даром», их надо определять посредством не простой, не механистической, а творческой и взаимосогласованной работы представителей нескольких органов публичной власти — Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления.

В первом случае мы имеем дело с ситуацией, решения по поводу которой не зависят от субъективных позиций отдельных лиц и могут быть описаны посредством характеристик и параметров, природа которых имеет объективный характер по преимуществу.

Во втором случае мы имеем дело с прямо противоположной ситуацией, описание которой зависит только и исключительно от субъективных позиций, ценностных установок и не может иметь «объективного характера», но основано на достижении баланса интересов органов публичной власти, общественности, частных лиц.

В первом случае публичный субъект, регулирующий установление зон ограничений, установив объективированные параметры

125

и характеристики, создает операциональный механизм, который сразу может работать, может применяться уже без непосредственного присутствия или при минимальном контролирующем присутствии публичного субъекта, который фактически может «отойти в тень».

Во втором случае публичный субъект, который уполномочен регулировать установление ЗООКН, не может, заранее определив объективированные параметры и характеристики, «отойти в тень», а должен всегда присутствовать при обеспечении всегда индивидуализированного процесса установления ограничений. Он должен обеспечивать установление таких зон не в неопределенном и отдаленном будущем, а уже давно или сейчас. Такой публичный субъект должен иметь установленные законом полномочияобязанности по подготовке проектов ЗООКН, а для выполнения таких полномочий-обязанностей он должен быть всегда обеспечен ресурсом для их выполнения. При этом если не артикулировать в федеральном законе наличие таких полномочий-обязанностей и необходимости их регулярного выполнения в определенный срок, то можно заблокировать весь процесс регулирования градостроительной деятельности на соответствующих территориях либо создать ситуацию, когда текущая жизнь будет утверждаться, «пробиваться» в виде хаотичных, неурегулированных действий, приводящих и к упадку самого культурного наследия и его окружения.

Вот почему именно законодательное определение процедур установления ЗООКН является критически важным и абсолютно необходимым. Здесь мы имеем дело с одним из самых сложных, тонких, еще не отработанных и не утвердившихся в практике механизмом правового регулирования, требующим внимания не только к технологическим аспектам, но и уважительного отношения к правам всех лиц, интересы которых затрагиваются установлением ограничений.

Далее рассмотрим вопрос о том, определены ли законами

полномочия-обязанности уполномоченных государственных ор-

ганов обеспечивать, в том числе оплачивать подготовку проектов организации зон ограничений; кто в соответствии с законодательством определен в качестве субъектов подготовки и финансирования таких проектов.

Первая часть данного вопроса формулируется так: определены ли законами полномочия-обязанности публичной власти устанавливать

126

заранее параметры, характеристики соответствующих зон ограничений. По существу, ответ на эту часть вопроса был дан выше, необходимо только его акцентировать. Применительно к установлению СЗЗ и ВОЗ ответ — «да, определены». Указанные параметры и характеристики — это требования безопасности, определяемые техническими регламентами, а до их введения в действие — нормативными техническими документами, которые уже имеются и применяются в настоящее время. Применительно к установлению ЗООКН ответ — «нет», не определены по объективной причине: невозможно заранее (без проекта) устанавливать универсальные (применимые на все случаи жизни) параметры, характеристики ЗООКН, которые по своей природе всегда являются сугубо индивидуализированными, не поддающимися формализованному нормированию.

Вторая часть вопроса: определены ли законами полномочияобязанности уполномоченных государственных органов обеспечивать, в том числе оплачивать подготовку проектов организации соответствующих зон ограничений. Применительно ко всем трем разновидностям рассматриваемых зон ответ один — «нет», но причины одинакового ответа различны.

То, что уполномоченные государственные органы не имеют полномочий и, соответственно, обязанностей обеспечивать и оплачивать подготовку проектов СЗЗ закономерно и объясняется следующим. Во-первых, СЗЗ уже существуют вне зависимости от наличия или отсутствия проектов СЗЗ. То есть в данном случае публичный орган уже выполнил свою публичную функцию на минимально необходимом уровне. Во-вторых, в подготовке проектов СЗЗ экономически заинтересованы правообладатели производственных объектов — источников установления СЗЗ. Природа такой экономической заинтересованности — желание сократить объемы возмещения убытков правообладателям недвижимости, расположенной в пределах СЗЗ, и выплаты за землю в пределах СЗЗ, свободную от прав третьих лиц. Способ реализации такой экономической заинтересованности — совершенствование технологии, а результат — улучшение экологической ситуации. В качестве публичного субъекта, заинтересованного в сокращении СЗЗ посредством подготовки и реализации соответствующих проектов, могут также выступать органы местного самоуправления, представители иных уровней публичной власти, которые могут содействовать осуществлению таких проектов и экологических программ.

127

То, что уполномоченные государственные органы не имеют полномочий и, соответственно, обязанностей обеспечивать и оплачивать подготовку проектов ВОЗ также закономерно и объясняется следующим. Во-первых, ВОЗ уже существуют вне зависимости от наличия или отсутствия проектов ВОЗ. То есть, в данном случае, так же как и в случае с СЗЗ, публичный орган уже выполнил свою публичную функцию на минимально необходимом уровне. Вовторых, в подготовке проектов ВОЗ экономически заинтересованы правообладатели объектов, оказавшихся в пределах ВОЗ, а также органы местного самоуправления. Природа такой экономической заинтересованности — желание снять ограничения и обеспечить более эффективное и прибыльное использование недвижимости, а также — запустить в оборот земельные участки, которые оказались «омертвленной землей», выведенной из оборота. Способ реализации такой экономической заинтересованности — выполнение технологических мероприятий по дополнительной защите водных объектов (посредством строительства набережных, дамб, очистных сооружений, выполнения берегоукрепительных работ и проч.). Результат — более надежная защита водных объектов с улучшением их санитарно-гигиенического состояния при возможности более эффективного использования недвижимости, расположенной на территориях вблизи водных объектов.

В отличие от первых двух случаев то, что уполномоченные государственные органы не имеют четко зафиксированных законом полномочий-обязанностей по обеспечению подготовки и финансирования проектов ЗООКН, является нелогичным и должно быть признано явным пробелом федерального законодательства по охране объектов культурного наследия, чреватым дезорганизацией всей системы регулирования.

С позиций логики построения процесса регулирования посмотрим, кто, какие субъекты должны были бы быть заинтересованы в обеспечении подготовки проектов ЗООКН:

•правообладатели объектов недвижимости, которые не являются памятниками и которые могут оказаться в пределах ЗООКН? Нет, это было бы равнозначно действиям во вред самому себе, действиям, которые ухудшают условия хозяйственной деятельности и снижают стоимость недвижимости;

•уполномоченные на охрану объектов культурного наследия государственные органы? Да. Именно их полномочием-

128

обязанностью является охрана таких объектов. Действия по обеспечению такого рода охраны слагаются из двух неразрывных компонентов: собственно охрана и использование самих памятников и охрана памятников от неблагоприятного воздействия окружения. Закон № 73-ФЗ от 2002 г. упоминает и первую, и вторую компоненту, однако не предъявляет вторую компоненту как особое пол- номочие-обязанность указанных органов в части непосредственного обеспечения подготовки соответствующих проектов. Поэтому образовался пробел в законодательстве, который привел к тому, что уполномоченные на охрану объектов культурного наследия государственные органы фактически оказались освобожденными от полномочия-обязанности обеспечивать и финансировать подготовку проектов ЗООКН;

• органы местного самоуправления? Да. С одной стороны, именно органы местного самоуправления заинтересованы в том, чтобы были утверждены проекты ЗООКН, с тем, чтобы были установлены правила игры на наиболее ценных и значимых для развития территориях. С другой стороны, в законе нет и не может быть прямого указания на то, что органы местного самоуправления должны обеспечивать подготовку и финансирование проектов ЗООКН. Наличие такого прямого указания невозможно по причине неправомерного перекладывания полномочий-обязанностей с государственных на муниципальные органы. Одновременное сочетание наибольшей заинтересованности органов местного самоуправления (в сравнении с другими субъектами, в том числе и государственными) и «умолчаний-пробелов» в федеральном законе об охране объектов культурного наследия приводит к ситуации, когда: 1) либо блокируется процесс подготовки проектов ЗООКН (а вместе с ним блокируется процесс подготовки генеральных планов городов, процесс упорядочения территории замещается хаотичными индивидуально-выборочными действиями, приводящими к деградации памятников и окружающей их среды); 2) либо финансовое бремя по подготовке проектов ЗООКН «контрабандой» перелагается с уполномоченных государственных органов на органы местного самоуправления, которые попадают в кабалу к государственным органам, действия которых в части согласований и сроков не формализованы на законодательном уровне.

Третья часть вопроса: кто в соответствии с законодательством определен в качестве субъектов подготовки, включая обеспечение

129

финансирования, проектов зон ограничений. Применительно к проектам СЗЗ — это правообладатели производственных объектов недвижимости — источников установления СЗЗ.

Применительно к проектам ВОЗ такие субъекты не определены по причине отсутствия необходимости в таком определении. Дело в том, что, во-первых, ВОЗ уже имеются и без проектов. Вовторых, имеется возможность проявления инициативы со стороны любого публичного органа, а также любых частных лиц, которые будут заинтересованы в уменьшении размеров ВОЗ путем выполнения технических мероприятий, определяемых соответствующими проектами и программами их реализации.

Применительно к проектам ЗООКН следует отметить принципиально различное положение дел, которое существовало до принятия ГрК РФ от 29.12.2004 и которое изменилось с принятием этого кодекса.

Ситуация до введения в действие ГрК РФ от 29.12.2004. Рассматриваемый вопрос регулируется Федеральным законом от 25 июня 2002 г. № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Закон № 73-ФЗ от 25 июня 2002 г. не определяет прямо субъектов, которые обеспечивают подготовку и финансирование проектов ЗООКН, но определяет, кто утверждает и кто согласовывает указанные проекты.

Согласно ч. 3 ст. 34 Закона № 73-ФЗ: «Границы зон охраны объекта культурного наследия <…>, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения — органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения — в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации». Хотя приведенная норма не содержит прямого указания на субъекты финансирования проектов ЗООКН, есть возможность через ее трактовку опосредованно выявить такие субъекты.

Согласно Закону № 73-ФЗ от 2002 г. применительно к объектам культурного наследия федерального значения субъектами

130