iastrebova_na_sokhranenie_istoricheskikh_gorodskikh_poseleni

В охранной зоне по специальным проектам, согласованным с соответствующим государственным органом охраны объектов культурного наследия, могут выполняться:

•работы, связанные с сохранением и восстановлением планировки зданий, сооружений и благоустройства территории, формирующих историческую среду и окружение объекта культурного наследия;

•устройство дорог и дорожек, в отдельных случаях небольших автостоянок, наружного освещения, озеленения и благоустройства, установок стендов и витрин, относящихся к объекту культурного наследия, и обеспечение других форм благоустройства, вызванных требованиями современного использования, но не нарушающих исторически ценную градостроительную среду и природный ландшафт;

•замена выводимых из зоны предприятий, мастерских, складов

идругих сносимых построек зданиями и сооружениями или зелеными насаждениями, не мешающими восприятию и сохранению объекта культурного наследия.

В границы охранной зоны включаются связанные с объектом культурного наследия участки исторически и художественно ценной застройки, ландшафта открытых пространств.

При рассредоточенном расположении объектов культурного наследия, не имеющих между собой композиционных связей, границами выделяется отдельная охранная зона для каждого объекта культурного наследия.

При близком расположении нескольких не связанных между собой объектов культурного наследия целесообразна объединенная охранная зона, своими границами охватывающая всю группу объектов культурного наследия. Границы охранной зоны следует совмещать с планировочными или природными рубежами: габаритами кварталов, улицами, площадями, дорогами, берегами рек, оврагами, лесными опушками и т. п.

В зоне регулирования застройки сохраняется система исторической планировки, сохранявшиеся ее фрагменты и ценные элементы ландшафта, закрепляется или восстанавливается градоформирующее значение объектов культурного наследия в архитектурнопространственной организации населенного пункта, обеспечиваются благоприятные условия их зрительного восприятия, предусматривается устранение диссонансов, нарушающих восприятие

91

объекта культурного наследия, цельность композиции охраняемых комплексов или ландшафта.

Новое строительство в зоне регулирования застройки регламентируется по функциональному назначению, приемам застройки по высоте, протяженности и масштабности зданий, по характеру озеленения, приемам благоустройства и другим показателям, которые устанавливаются в описании режима использования зоны.

В зависимости от исторической ценности планировки и застройки, их расположения по отношению к объектам культурного наследия, от историко-архитектурной ценности памятников и их значения в формировании среды различаются виды регулирования застройки:

•территории, непосредственно прилегающие к охранным зонам объекта культурного наследия, а также к участкам с исторически ценной планировкой и застройкой, где регулирование нового строительства подчинено основным закономерностям исторической застройки данного населенного пункта, с соблюдением общего масштабного соответствия новых зданий и сооружений памятникам, а также с учетом особенностей исторически ценной среды;

•территории, относительно удаленные от объекта культурного наследия, с неценной в историко-архитектурном отношении планировкой и застройкой, где регулирование определяется задачами общего композиционного единства сохранения значения объекта культурного наследия в облике, панораме населенного пункта, ландшафте.

Для обзора объекта культурного наследия необходимо:

•установить точки, наиболее благоприятные для обзора;

•не закрывать объекты культурного наследия новыми зданиями со стороны обзора;

•избегать размещения в окружении объекта культурного наследия новых зданий, образующих неблагоприятный для восприятия памятников фон.

В зоне регулирования застройки, как правило, не разрешается размещать промышленные предприятия, транспортно-складские и другие сооружения, создающие грузовые потоки, загрязняющие воздушный и водный бассейны, опасные в пожарном отношении, взрывоопасные.

В зоне регулирования застройки не допускается строительство транспортных магистралей и развязок, эстакад, мостов и других

92

инженерных сооружений, нарушающих исторический облик населенного пункта.

Границы зоны регулирования застройки должны исключать возможность характера исторической планировки, неблагоприятного воздействия нового строительства на памятники, их ансамбли, панораму, силуэт, с сохранением своеобразия архитектурного облика исторической части населенного пункта.

Границы зоны регулирования застройки устанавливаются в зависимости от распространения исторической планировочной и объемно-пространственной структуры населенного пункта, расположения основных традиционных точек обозрения объектов культурного наследия и городских панорам, необходимости обеспечить регулирование высоты и габаритов новой застройки на всю глубину открывающегося с этих точек видов.

Границы зоны регулирования застройки определяются путем изучения историко-архитектурных источников, анализа данных натурного обследования и фотографической фиксации, выявляющих пределы композиционного влияния исторических сооружений и ансамблей на окружающую среду, а также расчетами габаритов новой застройки, которая не должна нарушать историческую среду и композиционную роль объекта культурного наследия.

Мероприятия по охране ландшафта должны быть направлены на сохранение исторически ценного рельефа, водоемов, восстановление исторического вида ландшафта и связей с окружающей природой, устранение зданий, сооружений, насаждений, искажающих ландшафт, сохранение и восстановление растительности, установление зон естественного восстановления леса, защиту луговых, береговых и других территорий и оползней, размыва, укрепление склонов, оврагов, озеленение их, проведение необходимых природоохранных мероприятий и т. п.

На территории зоны охраняемого ландшафта допускается хозяйственная деятельность, если эта деятельность не наносит ущерба и искажение ландшафту, не требует проведения новых капитальных построек, в соответствии с условиями режима на определенных участках зоны охраняемого ландшафта возможны сенокос, выпас скота, полевые огородные работы и пр.

Открытые поляны и луговые пространства могут быть использованы для эпизодических массовых празднеств и гуляний без строительства сооружений, а также лугопарки и гидропарки,

93

с соответствующими техническими мероприятиями и благоустройством, не исключается ландшафт.

Границы зон охраны ландшафта устанавливаются в зависимости от топографических условий, природных условий, характера композиционной взаимосвязи охраняемых памятников с природными особенностями местоположения, а также от степени урбанизации территории, окружающей охраняемые объекты.

Зоны охраны ландшафта включают территории, в пределах которых должна быть сохранена или воссоздана характерная природная среда (рельеф, водные системы, леса, поля, луга и т. д.), связанная с исторической архитектурно-планировочной композицией.

При установлении границ территории зоны охраняемого ландшафта учитываются проекты и схемы районной планировки. Существуя в правовой системе, следует учитывать многочисленные факторы, возникающие в области применения закона. Исходя из правоприменительной практики неизбежно возникновение комментариев к Федеральному закону № 73-ФЗ, а именно к ст. 59 «Понятие исторического поселения и предмет охраны исторического поселения». Комментируемая ст. 59 определяет понятие исторического поселения и предмет охраны исторического поселения. Центры исторических поселений являются подвидами такого нового вида объектов культурного наследия, введенного комментируемым законом, как достопримечательные места. Хотя отнесение исторических поселений к составу объектов культурного наследия и является нововведением комментируемого закона, можно проследить некоторую преемственность с положениями ст. 37 Закона РСФСР «Об охране и использовании памятников истории и культуры», регламентирующими охрану заповедных мест. Так, в ч. 1 указанной статьи предусматривалось, что отдельные участки городов и других населенных пунктов, имеющие особую историческую, научную, художественную или иную культурную ценность, а также памятные места, связанные с важнейшими историческими событиями, могут быть объявлены заповедными местами Советами министров автономных республик, исполнительными комитетами краевых, областных, Московского и Ленинградского городских советов народных депутатов по согласованию с Министерством культуры РСФСР и Всероссийским обществом охраны памятников истории и культуры. В отношении же собственно

94

охраны заповедных мест в ч. 2 этой статьи устанавливалось, что она осуществляется на основании положений, утверждаемых в порядке, определяемом Советом министров РСФСР.

Вцелях дальнейшего улучшения охраны и использования памятников истории и культуры, обеспечения комплексного сохранения недвижимых памятников, ценных градостроительных ансамблей и комплексов, природного ландшафта и археологического культурного слоя в исторических городах и других населенных пунктах РСФСР Постановлением коллегии Минкультуры РСФСР от 19 февраля 1990 г. № 12, коллегии Госстроя РСФСР от 28 февраля 1990 г. № 3 и Президиума Центрального совета ВООПИиК от 16 февраля 1990 г. № 12(162) был утвержден новый список исторических населенных мест РСФСР. Этот список решено было положить в основу республиканской программы комплексной реконструкции исторических городов, рабочих поселков и сельских населенных пунктов, районов исторической застройки. Указанным документом планировалось разработать и утвердить типовое Положение об историческом населенном месте РСФСР, однако сведений об издании такого акта не было.

До принятия комментируемого закона Постановлением Правительства РФ от 26 ноября 2001 г. № 815 «О Федеральной целевой программе „Сохранение и развитие архитектуры исторических городов (2002—2010 годы)“» в целях сохранения памятников истории и культуры, своеобразия архитектурного облика исторических городов России, их экономического и социального развития была утверждена

Федеральная целевая программа «Сохранение и развитие архитек-

туры исторических городов (2002—2010 годы)» (реализация названной программы завершена в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 11 ноября 2006 г. № 1546-р «О завершении реализации федеральных целевых программ»).

Вназванной программе указывалось, что количество исторических городских поселений в России составляет 478, в них проживает 69,9 млн человек.

Все исторические города России разделяются на четыре катего-

риипоценностиихархитектурно-градостроительногонаследия:

• категория I — исторические города международного (мирового) значения, наследие которых имеет признанный международным сообществом уникальный характер и нуждается в принятии особых мер и процедур по его сохранению;

95

•категория II — исторические города общегосударственного (общенационального) значения, наследие которых имеет выдающийся характер и для его сохранения требуется разработка комплексных программ и специальных проектов по реконструкции и возрождению исторической среды;

•категория III — исторические города регионального значения, наследие которых обосновывает их выделение из общего списка и нуждается в сохранении и использовании его как градостроительного наследия;

•категория IV — прочие исторические города.

Для целей комментируемого закона Перечень исторических поселений утвержден Приказом Минкультуры России и Минрегиона России от 29 июля 2010 г. № 418/339 «Об утверждении перечня исторических поселений», изданный в соответствии с п. 2 Постановления Правительства РФ от 16 января 2010 г. № 2 «Об утверждении Положения о порядке согласования с федеральным органом охраны объектов культурного наследия проектов генеральных планов поселений и городских округов, проектов документации по планировке территории, разрабатываемых для исторических поселений, а также градостроительных регламентов, устанавливаемых в пределах территорий объектов культурного наследия и их зон охраны» (о названном документе см. комментарий к ст. 60 закона).

Указанный Перечень исторических поселений включает 41 позицию, города: Азов, Арзамас, Астрахань, Белозерск, Великий Устюг, Верхотурье, Владимир, Вольск, Выборг, Галич, Гороховец, Дербент, Елабуга, Елец, Енисейск, Зарайск, Иркутск, Касимов, Каргополь, Кинешма, Коломна, Кострома, Кяхта, Осташков, Плес, Ростов, Санкт-Петербург, Смоленск, Сольвычегодск, Суздаль, Таганрог, Томск, Торжок, Торопец, Тотьма, Тутаев, Чистополь, Шуя, Ярославль и с. Крапивна, ст. Старочеркасская.

На основании письма Минрегиона России от 18 мая 2011 г. № 12626-ЕЧ/02 саморегулируемая организация Некоммерческое партнерство «Объединение градостроительного планирования и проектирования» при поддержке Минрегиона России и Росохранкультуры разработала Методические рекомендации по оценке ис- торико-культурной ценности поселения и применению критериев историко-культурной ценности поселения в оценке недвижимости, расположенной в границах исторического поселения, с целью

96

установления инвестиционной привлекательности.3 Минрегион России рекомендовал к применению указанные Методические рекомендации в части оценки историко-культурной ценности поселения, установлении признаков ценности застройки, исторической среды и пространственно-планировочной структуры в целях обоснования границ территории исторического поселения как части территории в современных границах городских поселений и городских округов. Как отмечалось при этом, применение данных Методических рекомендаций будет способствовать реализации Постановления Правительства РФ от 16 января 2010 г. № 2 в части подготовки обоснований установления границ и ценности исторических поселений, и передачи этих материалов в Минрегион России для подготовки соответствующего перечня (п. 2 указанного Постановления).

Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136ФЗ (ред. от 31.12.2017) устанавливает подразделение земель в Российской Федерации по целевому назначению, в соответствии с которым земли историко-культурного назначения входят в состав земель особо охраняемых территорий и объектов (ст. 7, 94 Земельного кодекса РФ). Согласно ст. 99 Земельного кодекса РФ «…к землям историко-культурного назначения относятся земли: объектов культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры), в том числе объектов археологического наследия; достопримечательных мест, в том числе мест бытования исторических промыслов, производств и ремесел; военных и гражданских захоронений, при этом на отдельных землях историко-культурного назначения, в том числе землях объектов культурного наследия, подлежащих исследованию и консервации, может быть запрещена любая хозяйственная деятельность». Данная статья Земельного кодекса РФ закрепляет разные правовые режимы территорий, с которыми связаны объекты культурного наследия, в зависимости от их расположения:

1) в пределах земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель;

3 Методические рекомендации по отнесению историко-культурных территорий к объектам культурного наследия в виде достопримечательного места. М., 2012.

97

2) использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в зонах охраны, определяется Правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры.

Оборот объектов культурного наследия, а именно, порядок приобретения их в государственную, муниципальную или частную собственность, заключения договора аренды объектов культурного наследия, договора безвозмездного пользования объектом культурного наследия и т. д. регулируется в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред.

от 29.12.2017).

Градостроительный кодекс Российской Федерации от

29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 31.12.2017) регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции.

Согласно ст. 36 Градостроительного кодекса РФ «градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства». Однако действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются вновь выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия. Поэтому «…в пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение.

98

Земельные участки, имеющие особое историко-культурное значение, используются в соответствии с требованиями, установленными к землям историко-культурного назначения (в соответствии с Градостроительным кодексом РФ зоны с особыми условиями использования территорий — это, в том числе, зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации)».

Всоответствии со ст. 30 Градостроительного Кодекса Российской Федерации на картах градостроительного зонирования территорий указаны зоны объектов культурного наследия с особыми условиями использования указанных территорий. На прилегающие к зонам охраны объектов культурного наследия территории, которые сами не являются объектами культурного наследия, но расположены в непосредственной близости от них, устанавливаются регламенты по их использованию, с учетом требований по сохранению и охране объектов культурного наследия.

ВСводе правил 42.13330.2011 «СниП 2.07.01-89. Градострои-

тельство. Планировка и застройка городских и сельских поселе-

ний» (утв. Приказом Министерства регионального развития РФ от 28 декабря 2010 г. № 820) также указано, что «при выделении территориальных зон и установлении регламентов их использования необходимо учитывать также ограничения на градостроительную деятельность, обусловленные установленными зонами особого регулирования. В их числе: зоны исторической застройки, историко-культурных заповедников; зоны охраны памятников истории и культуры; зоны особо охраняемых природных территорий».

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что результатом выполнения зонирования территории является установление границ территориальных зон и разработка градостроительных регламентов по их использованию в соответствии с Правилами землепользования и застройки.

Согласно нормативно-правовому анализу (рис. 1) были выявлены две основные нормативно-правовые базы градорегулирования объектов культурного наследия, а именно: Федеральный закон № 73-ФЗ — разработка проекта зон охраны культурного наследия (ст. 34) и Градостроительный кодекс Российской Федерации — разработка документов территориального планирования (гл. 3, 4).

99