iastrebova_na_sokhranenie_istoricheskikh_gorodskikh_poseleni
.pdfподготовки, финансирования проектов ЗООКН являются органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Основания для такого вывода следующие:
1)согласовывающий орган может быть только внешним органом по отношению к согласовываемому документу; внешний орган не может обеспечивать подготовку и финансирование документа; внешним согласовывающим органом является федеральный орган охраны объектов культурного наследия; значит, федеральный орган охраны объектов культурного наследия не обеспечивает подготовку и не обеспечивает финансирование разработки проектов ЗООКН применительно к объектам культурного наследия федерального значения; значит, этот федеральный орган освобожден Законом № 73-ФЗ от 2002 г. от таких полномочийобязанностей;
2)публичный документ может утверждаться только тем публичным органом, который обладает полномочиями-обязанностями по обеспечению его подготовки и финансирования; проект ЗООКН
вотношении объектов культурного наследия федерального значения утверждается органами государственной власти субъектов Российской Федерации; значит, Закон № 73-ФЗ от 2002 г. фактически возложил на органы государственной власти субъектов Российской Федерации полномочие-обязанность обеспечивать подготовку и финансирование проектов ЗООКН в отношении объектов культурного наследия федерального значения.
Получается, что Закон № 73-ФЗ от 2002 г. установил порядок, противоречащий логике распределения полномочий между органами публичной власти, а также логике организации технологии процесса установления ограничений. Образно говоря, в рассматриваемом случае то, что должно обеспечиваться Российской Федерацией перекладывается на плечи субъектов Российской Федерации.
Применительно к объектам культурного наследия регионального значения и муниципального значения, руководствуясь нормами Закона № 73-ФЗ от 2002 г., невозможно установить, кто, какой уровень публичной власти обладает полномочием-обязанностью обеспечивать подготовку и финансировать проекты ЗООКН.
Неопределенность Закона № 73-ФЗ от 2002 г. по этому вопросу могла бы разрешаться только двумя гипотетически возможными способами посредством законов субъектов Российской Федерации:
131
1)применительно к объектам культурного наследия регионального значения проекты ЗООКН финансируются и утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации; применительно к объектам культурного наследия муниципального значения проекты ЗООКН финансируются и утверждаются органами местного самоуправления;
2)применительно к объектам культурного наследия регионального значения, равно как и применительно к объектам культурного наследия муниципального значения проекты ЗООКН финансируются и утверждаются органами местного самоуправления.
Последний способ является соблазнительным и «напрашивается» по причине уже состоявшегося в Законе № 73-ФЗ от 2002 г. прецедента перекладывания полномочий-обязанностей вышестоящего уровня публичной власти на нижестоящий уровень публичной власти. По существу Закон № 73-ФЗ от 2002 г. утверждает не артикулированную ясными нормами, завуалированную умолчаниями идеологию, согласно которой органы местного самоуправления могут оказаться жертвами поведения «государствакукушки», перекладывающего на их плечи подготовку и финансирование всех проектов ЗООКН, независимо от значения объектов культурного наследия, подлежащих охране.
Ситуация после введения в действие ГрК РФ от 29.12.2004. ГрК РФ от 29.12.04, а также Закон № 191-ФЗ частично исправляют ситуацию, нелогично организованную Законом № 73-ФЗ от 2002 г. В ч. 6 ст. 27 ГрК РФ от 29.12.2004 «Совместная подготовка проектов документов территориального планирования федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления» записано: «Отказ от совместной подготовки документов территориального планирования не допускается в случае поступления от высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления предложения <…> об установлении ограничений использования территорий в границах зон охраны объектов культурного наследия федерального или регионального значения». Применительно к регулированию вопросов установления ограничений использования территорий в границах зон охраны объектов культурного наследия эта норма означает, в частности, следующее:
132
1)органы местного самоуправления не обладают полномочия- ми-обязанностями по установлению ограничений использования территорий в границах зон охраны объектов культурного наследия федерального или регионального значения, т. е. они не обладают полномочиями-обязанностями: а) по обеспечению подготовки и финансированию проектов ЗООКН применительно к объектам культурного наследия федерального и регионального значения; б) утверждению указанных проектов;
2)полномочиями-обязанностями по обеспечению подготовки и финансированию проектов ЗООКН обладают Российская Федерация (применительно к объектам культурного наследия федерального значения) и субъекты Российской Федерации (применительно к объектам культурного наследия регионального значения), к которым с соответствующими предложениями обращаются органы местного самоуправления.
Таким образом, имеется номинальное противоречие между Законом № 73-ФЗ от 2002 г. и ГрК РФ от 29.12.2004 относительно того, какие органы публичной власти обладают полномочиямиобязанностями по обеспечению подготовки и финансированию проектов ЗООКН. Это номинальное противоречие преодолевается ст. 7 Закона № 191-ФЗ, согласно которой: «До приведения в соответствие с Градостроительным кодексом Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территорий, архитектурностроительному проектированию, строительству, реконструкции объектов капитального строительства и действующих на территории Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также акты законодательства Союза ССР, действующие на территории Российской Федерации в пределах и в порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, применяются постольку, поскольку они не противоречат Градостроительному кодексу Российской Федерации».
После введения в действие ГрК РФ от 29.12.2004 установлена ясность относительно следующего.
Во-первых, отныне и впредь подготовка проектов ЗООКН должна осуществляться не как автономное, независимое действие, предшествующее и предопределяющее «все остальное», а как одно
133
из соподчиненных действий в составе мероприятий по подготовке генеральных планов городских округов, поселений.
Во-вторых, отныне и впредь подготовка проектов ЗООКН в составе действий по подготовке проектов генеральных планов должна осуществляться не путем переложения такой работы на плечи органов местного самоуправления, а путем совместной работы, проводимой представителями муниципального образования, субъекта Российской Федерации (при наличии на территории муниципального образования объектов культурного наследия регионального значения), Российской Федерации (при наличии на территории муниципального образования объектов культурного наследия федерального значения) под руководством комиссии по совместной подготовке проекта документа территориального планирования. В процессе такой совместной работы должно достигаться согласование интересов и позиций различных уровней публичной власти.
В-третьих, отныне и впредь обеспечивать подготовку и финансирование проектов ЗООКН, а также утверждать эти проекты должны:
1)Российская Федерация — применительно к объектам культурного наследия федерального значения;
2)субъекты Российской Федерации — применительно к объектам культурного наследия регионального значения;
3)органы местного самоуправления — применительно к объектам культурного наследия муниципального значения.
На данный момент в законодательстве имеется пробел относительно установления последствий за неисполнение в течение некоторого предельного периода времени уполномоченными органами публичной власти полномочий-обязанностей в части обеспечения подготовки, финансирования и утверждения проектов ЗООКН.
Прецедент законодательного установления последствий за бездеятельность органов публичной власти в выполнении предписанных им законом полномочий-обязанностей состоялся с введением через ст. 17 Закона № 191-ФЗ в Федеральный закон «О введении в
действие Земельного кодекса Российской Федерации» нормы, согласно которой «С 1 января 2010 года при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не осуществляется». Следует
134
признать необходимость развития в законодательстве об охране объектов культурного наследия указанного прецедента — «наступления последствий за бездеятельность», в том числе и в отношении полномочий-обязанностей публичной власти по подготовке, финансированию и утверждению проектов ЗООКН.
Важным является вопрос о том, по каким организационным
схемам должно происходить отражение зон ограничений в генеральных планах поселений, городских округов.
Применительно к СЗЗ и ВОЗ ответ ясен: отражение в генеральных планах указанных зон происходит непосредственно путем их фиксации на основе использования заранее установленных в соответствии с законодательством параметров, характеристик, содержащихся в технических регламентах, а до их введения в действия — в нормативных технических документах.
Применительно к проектам ЗООКН ответ распадается и поразному формулируется применительно к ситуации до и после принятия ГрК РФ от 29.12.2004.
Ситуация до введения в действие ГрК РФ от 29.12.2004. В этот период рассматриваемый вопрос регламентировался ГрК РФ от 07.05.1998 и Законом № 73-ФЗ от 2002 г., которые, транслируя еще более раннюю практику, устанавливали двухэтапный процесс последовательной подготовки двух автономных проектов: проекта ЗООКН, который должен быть непременным основанием для подготовки генерального плана, и проекта генерального плана, который формально не мог утверждаться при отсутствии проекта ЗООКН.
Соответствующие вопросы решались или не решались по следующим основным организационным схемам:
•полное переложение права инициативы и финансовой ответственности на заинтересованное лицо — органы местного самоуправления. Это происходило, в том числе и по причине отсутствия прямого указания в законодательстве об охране объектов культурного наследия о том, что обеспечение подготовки проектов ЗООКН является полномочием-обязанностью государственных органов;
•отказ органов местного самоуправления от подготовки проектов указанных документов. Это происходило и происходит по ряду причин: непосильная финансовая нагрузка, неформализованность и непредсказуемость продолжительности процесса подготовки
135
проектов указанных документов, отсутствие законодательного установления последствий за отсутствие указанных документов, наличие закрепленного Земельным кодексом РФ легитимного механизма, допускающего возможность хаотичных индивидуальновыборочных действий, осуществляемых по процедурам предварительного согласования мест размещения объектов, фактически упраздняющих за ненадобностью подготовку документов в системе градостроительной деятельности, которые позволили бы переходить к запланированным системным действиям по упорядочению территории;
• использование квазиправовых схем, когда генеральные планы подготавливались и утверждались при формальном отсутствии проектов ЗООКН, которые замещались соответствующими тематическими суррогатами-разделами в генеральных планах, с декларированием невыполняемых обещаний после утверждения генеральных планов подготовить и утвердить отдельные проекты ЗООКН.
Ситуация после введения в действие ГрК РФ от 29.12.2004. Кодекс посредством нормы ч. 6 ст. 27 впервые вводит в практику применение одноэтапного процесса, когда параллельно и одновременно с разработкой генерального плана должен подготавливаться проект ЗООКН, который фактически становится одним из разделов генерального плана. То же самое должно происходить и при подготовке предложений о внесении изменений в генеральный план поселения, городского округа. При этом факт неучастия государственных органов в указанных работах отныне должен рассматриваться как нарушение норм федерального закона.
И, наконец, вопрос о том, установлены ли законодательст-
вом процедуры согласования соответствующих зон и определяемых ими ограничений в составе генеральных планов, установлены ли обязательные компоненты процедур согласования — субъекты согласования, предметы согласования, сроки согласования.
Применительно к СЗЗ и ВОЗ ответ такой: «нет» и «нет необходимости». Причина — наличие заранее установленных параметров, характеристик СЗЗ и ВОЗ, которые связаны с классификацией производственных объектов, водных объектов и имеют объективированный характер. То есть применительно к указанным зонам нет предмета согласований, а есть технологическая задача их фиксации в проекте генерального плана.
136
Что касается проектов ЗООКН, то ситуация различна применительно к периоду времени до и после введения в действие ГрК РФ от 29.12.2004.
До введения в действие ГрК РФ от 29.12.2004. По причине автономности проектов ЗООКН согласование таких проектов, как параллельный процесс совместного согласования вместе с генеральным планом, не проводилось и не регламентировалось. При этом прежним ГрК РФ от 07.05.1998, равно как и Законом № 73-ФЗ от 2002 г. не определялись:
1)субъекты согласования, представляющие интересы правообладателей объектов недвижимости, которые не являются памятниками и на которые налагались ограничения по требованиям охраны памятников;
2)предметы согласования проектов ЗООКН с позиции защиты интересов правообладателей объектов недвижимости, на которые налагались ограничения;
3)сроки согласования.
После введения в действие ГрК РФ от 29.12.2004. Согласно ч. 6 ст. 27 кодекса проекты ЗООКН должны подготавливаться параллельно с подготовкой генеральных планов поселений, городских округов. При этом вводятся ранее отсутствовавшие в законодательстве нормы регулирования, определяющие:
1)субъектов согласования, представляющих интересы органов местного самоуправления, правообладателей объектов недвижимости, которые не являются памятниками и на которые налагаются ограничения по требованиям охраны объектов культурного наследия. Такими субъектами согласования являются органы местного самоуправления, которые представлены в комиссии по совместной подготовке проектов документов территориального планирования на условиях равного представительства сторон наряду с представителями Российской Федерации — в случае наличия объектов культурного наследия федерального значения, субъекта Российской Федерации — в случае наличия объектов культурного наследия регионального значения (ч. 8 ст. 27 ГрК РФ от 29.12.2004);
2)предметы согласования проектов ЗООКН с позиции защиты интересов органов местного самоуправления, правообладателей объектов недвижимости, на которые налагаются ограничения. Ввиду того, что указанные проекты должны подготавливаться в системе действий по территориальному планированию, они должны
137
согласовываться органами местного самоуправления с учетом законодательства об охране объектов культурного наследия по предметам и процедурам согласования документов территориального планирования — Российской Федерации (при установлении ЗООКН применительно к объектам культурного наследия федерального значения), субъекта Российской Федерации (при установлении ЗООКН применительно к объектам культурного наследия регионального значения). Такими предметами согласования являются учет положений о территориальном планировании муниципальных образований, Правил землепользования и застройки (ч. 5
ст. 12, ч. 3 ст. 16 ГрК РФ от 29.12.2004); 3) сроки согласования, которые распадаются на два этапа. Пер-
вый этап — это подготовка проекта ЗООКН в процессе совместной подготовки генерального плана поселения, городского округа представителями различных уровней публичной власти под руководством комиссии по совместной подготовке документа территориального планирования. Кодекс не регламентирует и не должен регламентировать продолжительность этого этапа. Однако по причине совместной работы над проектом предполагается, что содержательное согласование его положений должно состояться по завершении этой работы и до объявления начала официального этапа согласования. Второй этап — это официальный этап согласования подготовленного проекта документа. Продолжительность второго этапа, т. е. собственно сроки согласования, составляют:
•применительно к проекту ЗООКН федерального значения — один месяц при отсутствии разногласий и еще три месяца, если есть разногласия, которые снимаются посредством работы специально создаваемой согласительной комиссии (ч. 6, 8 ст. 12 ГрК РФ от 29.12.2004);
•применительно к проекту ЗООКН регионального значения — три месяца при отсутствии разногласий и еще три месяца, если есть разногласия, которые снимаются посредством работы специально создаваемой согласительной комиссии (ч. 5, 8 ст. 16
ГрК РФ от 29.12.04).
Вопрос о том, как должны отражаться в Правилах землепользования и застройки зоны ограничений, должны ли органы местного самоуправления утверждать зоны ограничений.
Во-первых, поскольку градостроительный регламент, помимо видов разрешенного использования и параметров разрешенного
138
строительства, должен содержать в своем составе ограничения использования недвижимости (п. 9 ст. 1 ГрК РФ от 29.12.2004), такие ограничения должны содержаться в Правилах землепользования и застройки.
Во-вторых, поскольку границы зон ограничений и устанавливаемые в их пределах описания ограничений использования недвижимости не утверждаются органами местного самоуправления (за исключением проектов ЗООКН муниципального значения), такие зоны и описания ограничений включаются в Правила землепользования и застройки как изложения, извлечения из других документов.
В-третьих, такими другими документами являются документы территориального планирования и, в частности, генеральные планы поселений, городских округов, которые в соответствии с ГрК РФ от 29.12.2004 должны содержать в своем составе, среди прочего, и отражение решений утвержденных проектов ЗООКН.
Неверное понимание обсуждаемого вопроса или несогласие принять определяемое законодательством простое положение, согласно которому границы зон ограничений и описания ограничений включаются в Правила землепользования и застройки как изложения, извлечения из других официально принятых документов, могут приводить к противостоянию представителей различных органов публичной власти при обсуждении и принятии этого нормативного правового акта.
Показательным примером в этом отношении является дискуссия, которая имела место в мае 2005 г. в связи с позицией уполномоченного государственного органа по охране объектов культурного наследия применительно к проекту Правил землепользования и застройки в г. Нижнем Новгороде. В методических и практических целях дальнейшего распространения опыта подготовки Правил землепользования и застройки ниже дается краткое изложение этой дискуссии в виде замечаний указанного уполномоченного органа и ответов, комментариев разработчиков Правил.
Исходная информация для излагаемой ниже дискуссии:
1) в проекте Правил была отражена информация из принятого более 10 лет назад официального документа, посредством которого были утверждены границы зоны охраны объектов культурного наследия и ограничения на использование недвижимости, расположенной в пределах этой зоны;
139
2) на момент подготовки проекта Правил продолжалась, но еще была далека от завершения работа по разработке нового проекта ЗООКН.
Замечания уполномоченного государственного органа по охране объектов культурного наследия на проект Правил землепользова-
ния и застройки: «В опубликованном проекте нормативного правового акта г. Нижнего Новгорода «Правила землепользования и застройки в городе Нижнем Новгороде»5 (газета «День города. Нижний Новгород», 2005, № 10) на карте градостроительного зонирования не отображены границы территорий объектов культурного наследия (за исключением территории Нижегородского кремля), а также границы зон охраны объектов культурного наследия. Необоснованно не учтены ранее установленные, в соответствии с законодательством РФ, зоны охраны ряда объектов культурного наследия в г. Нижнем Новгороде. В то же время в ч. 2 ст. 43 Правил предусматривается внесение изменений «в части границ зон действия ограничений по условиям охраны объектов культурного наследия после утверждения в установленном порядке проекта зон охраны объектов культурного наследия города Нижнего Новгорода» (в проекте Правил данная норма носит бессрочный характер)».
Ответ, комментарии разработчиков Правил на замечания уполномоченного государственного органа по охране объектов культурного наследия на проект Правил землепользования и застройки.
В высказанном замечании содержится несколько позиций, каждая из которых должна быть рассмотрена как с формальноюридической, так и с содержательной точек зрения.
1. Сказано, что «на карте градостроительного зонирования не отображены границы территорий объектов культурного наследия (за исключением территории Нижегородского кремля)».
Правила землепользования и застройки — это нормативный правовой акт органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления обладают конкретными полномочиями, которые определены Федеральным законом № 131-ФЗ. Спрашивается, входит ли в перечень полномочий органов местного самоуправления полномочие по установлению границ территорий объектов культурного наследия. Ответ очевиден — нет.
5 URL: https://admgor.nnov.ru/zastroyka/newpzz/2018/pzz_no.pdf (дата обращения 25.01.2019).
140