iastrebova_na_sokhranenie_istoricheskikh_gorodskikh_poseleni
.pdfпубличной власти и содержащий нормы земельного права, действующие на определенной территории (РФ, ее субъекта муниципального образования), и адресованный указанному в нем кругу лиц.
Земельное законодательство, понимаемое нами в данном случае в широком смысле как совокупность законов и подзаконных актов, может быть классифицировано по нескольким основаниям.
По критерию вида регулируемых отношений можно различать законодательство о собственности на землю, платности использования земли, ответственности за земельные правонарушения и т. д. Его анализ показывает межотраслевую природу многих земельноправовых институтов, включающих нормы различной отраслевой принадлежности.
По критерию уровня можно различать Конституцию РФ, международные договоры, федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ, акты органов местного самоуправления.
Конституционные нормы имеют важное значение для установления на отраслевом уровне конкретных прав и обязанностей субъектов земельных отношений. Следует выделить ст. 9, 36, 42, 58 и 72 Конституции РФ, непосредственно посвященные вопросам использования земель и их охране как составной и неотъемлемой части окружающей среды.
Среди федеральных земельных законов главное место занимает ЗК РФ, который содержит ряд правовых гарантий получения земельного участка в собственность, в том числе для строительства, гражданами, юридическими лицами, установив весьма прозрачные процедуры такого предоставления; решает вопрос об основаниях порядка изъятия путем выкупа земельных участков для государственных и муниципальных нужд; определяет особенности охраны земель, меры земельно-правовой ответственности и т. д.
Наряду с ЗК РФ земельные отношения регулируют как собственно земельные законы, так и законодательные акты иной отраслевой принадлежности. В числе первых следует назвать Закон землеустройства, Закон об обороте земель и ряд других. Во второй группе мы выделяем ГК РФ, Градостроительный кодекс РФ, НК РФ, Закон об охране окружающей среды, ЛК РФ, ВК РФ и т. д.
Субъекты РФ вправе принимать законы, регулирующие земельные отношения, не противоречащие ЗК РФ и иным федеральным
31
законам. Данный вывод прямо вытекает из ст. 76 Конституции РФ
иозначает, что в случае противоречия закона субъекта РФ по земельному вопросу указу Президента РФ, постановлению Правительства РФ или акту федерального органа исполнительной власти большой юридической силой будет обладать закон субъекта РФ. Земельные законы субъектов РФ могут быть приняты как по вопросам, прямо указанным в ЗК РФ, так и в порядке «опережающего нормотворчества» в случае обнаружения пробела в земельном законодательстве. В последнем случае такие законы действуют вплоть до принятия соответствующего федерального закона, с которым и приводятся в соответствие.
Указы и распоряжения Президента РФ могут быть приняты по любым вопросам (кроме случаев, когда ЗК РФ предусматривает принятие федерального закона) и не должны противоречить ЗК РФ
ифедеральным законам. Некоторые такие вопросы прямо указаны
втексте ЗК РФ. Так, согласно п. 3 ст. 15 ЗК РФ Президент РФ определяет перечень приграничных территорий, в пределах которых земельные участки иностранным гражданам и юридическим лицам без гражданства в собственность не предоставляются.
Акты Правительства РФ, регулирующие земельные отношения, могут приниматься лишь в пределах полномочий, определенных ЗК РФ, федеральными законами, а также указами Президента РФ. Следовательно, если вышеупомянутые нормативные правовые акты не содержат прямых отсылок к актам Правительства РФ, то таковые и не принимаются. Например, ЗК РФ прямо определяет полномочия Правительства РФ в части перевода земель из одной категории в другую (ст. 8), принятия ряда мер в сфере охраны земель (ст. 13, 14), порядка проведения торгов (ст. 38) и т. д.
Нормативные правовые акты федеральных министерств, служб
иагентств как источники земельного права вообще не упоминаются в ЗК РФ. Примечательно, что органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления прямо уполномочены принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы земельного права (п. 3 и 4 ст. 2 ЗК РФ), в то время как, например, Минэкономразвитию России как федеральному органу исполнительной власти эти полномочия не предоставлены.
Органы местного самоуправления вправе издавать нормативные правовые акты, регулирующие земельные отношения, в пределах своих полномочий. Такие акты могут устанавливать: публичные
32
сервитуты; порядок проведения муниципального земельного контроля; предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственности для индивидуального жилищного строительства, ведения лично подсобного хозяйства и т. д. Однако главное значение нормотворчества органов местного самоуправления состоит в том, что именно муниципальными правовыми актами — правилами землепользования и застройки — определяется правовой режим конкретных земельных участков на территории муниципального образования посредством установления длякаждойтерриториальной зоныградостроительныхрегламентов.
В числе источников земельного права можно выделить постановления и руководящие разъяснения Конституционного суда РФ, Высшего арбитражного и Верховного судов РФ. Существует несколько таких постановлений Конституционного суда РФ, имеющих важнейшее значение для понимания сложившейся системы применения норм земельного права.
Наконец, в качестве источника земельного права, прямо не поименованного ЗК РФ, следует упомянуть правовой обычай. Ключевой особенностью правовых обычаев является то, что они прямо не установлены правовыми нормами (иначе они теряют свойство правового обычая), однако нормы права могут отсылать к ним, поскольку правовые обычаи представляют собой общепризнанные или достаточно распространенные эталоны правил поведения людей. Типичным примером земельного обычая является подп. 7 п. 3 ст. 23 ЗК РФ, согласно которому могут устанавливаться публичные сервитуты для сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных в установленном порядке на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям и обычаям. Особую роль правовой обычай играет в пределах отдельно взятых национальных и национально-религиозных общностей. В данном случае наиболее ярким примером являются коренные и малочисленные народы, землепользование которых согласно федеральным законам осуществляется в соответствии с их обычаями.
1.4. Понятие и содержание землеустройства
Землеустройство — мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации их рационального использования и охраны, описанию местоположения и (или) установлений на
33
местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лица земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящиеся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни (внутрихозяйственное землеустройство).
Документы, получаемые в результате проведения землеустрой-
ства, называются землеустроительной документацией.
К видам землеустроительной документации относятся: гене-
ральная схема землеустройства территории РФ, схема землеустройства территорий субъектов РФ, схема землеустройства муниципальных образований, схемы использования и охраны земель; карты (планы) объекта землеустройства; проекты внутрихозяйственного землеустройства; проекты улучшения сельскохозяйственных угодий, освоения новых земель, рекультивации нарушенных земель и т. д.
Полученные в результате проведения землеустройства сведения используются при ведении государственного кадастра недвижимости, мониторинга земель, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и т. д.
Объектами землеустройства являются территории субъектов РФ, территории муниципальных образований, территории населенных пунктов, территориальные зоны, зоны с особыми условиями использования территории, а также части указанных территорий и зон.
Землеустройство проводится в обязательном порядке в слу-
чаях изменения границ объектов землеустройства; выявления нарушенных земель, а также земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям; проведения мероприятий по восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушений земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления,
34
радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.
Основаниями проведения землеустройства являются:
•решения федеральных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления о проведении землеустройства;
•договоры о проведении землеустройства;
•судебные решения.
Решения федеральных органов власти о проведении землеустройства могут приниматься в публичных интересах, например в случае изменения границ двух и более субъектов РФ в порядке, определенном Конституцией РФ.
Сведения о землеустройстве, равно как и сведения государственного кадастра недвижимости, носят по общему правилу открытый характер, кроме сведений, относящихся к государственной тайне.
Порядок установления на местности границ объектов землеустройства определяется Правительством РФ.
Следует иметь в виду, что законодатель в настоящий момент различает две процедуры: землеустройство, имеющее публичноправовое значение (о котором шла речь выше), и межевание — проводится не в отношении территорий субъектов РФ или муниципалитетов, а по отдельно взятым земельным участкам. Итогом межевания является подготовка межевого плана конкретного земельного участка, а непосредственно данные работы осуществляют кадастровые инженеры, объединенные в саморегулируемые организации кадастровых инженеров.
1.5. Государственный кадастр недвижимости. Основные понятия
В соответствии со ст. 1 Закона о государственном кадастре недвижимости государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений об учтенном недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении государственной границы РФ, о границах между субъектами РФ, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, а также иных предусмотренных законом сведений.
35
Государственный кадастр недвижимости является федеральным государственным информационным ресурсом.
Как следует из данного определения, сведения в государственный кадастр недвижимости как информационную систему поступают посредством проведения мероприятий по учету недвижимого имущества. Государственным кадастровым учетом недвижимого имущества признаются действия уполномоченного органа (Росреестра) по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений о недвижимом имуществе, которые подтверждают существование такого недвижимого имущества с характеристиками, позволяющими определить такое недвижимое имущество в качестве индивидуально определенной вещи, или подтверждают прекращение существования такого недвижимого имущества, а также иных предусмотренных законом сведений о недвижимом имуществе. Таким образом, каждый объект недвижимости, сведения о котором внесены в государственный кадастр недвижимости, имеет не повторяющийся во времени на территории РФ государственный учетный номер.
Вцелях присвоения объектам недвижимости кадастровых номеров орган кадастрового учета осуществляет кадастровое деление территории РФ на кадастровые округа, кадастровые районы и кадастровые кварталы. При установлении или изменении единиц кадастрового деления территории РФ соответствующие сведения вносятся в государственный кадастр недвижимости на основании правовых актов органа кадастрового учета.
Всоответствии с Законом о государственном кадастре недвижимости осуществляется кадастровый учет земельных участков, зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства.
Государственный кадастр недвижимости состоит из следующих разделов: реестр объектов недвижимости; кадастровые дела; кадастровые карты.
Реестр объектов недвижимости представляет собой доку-
мент, в котором содержатся записи об объектах недвижимости в текстовой форме путем описания внесенных в государственный кадастр недвижимости сведений о таких объектах.
Кадастровые карты представляют собой составленные на единой картографической основе тематические карты, на которых
вграфической и текстовой форме воспроизводятся кадастровые
36
сведения о земельных участках, зданиях, сооружениях, об объектах незавершенного строительства, о прохождении государственной границы РФ, о границах между субъектами РФ, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах, зонах с особыми условиями использования территорий, кадастровом делении территории РФ, а также указывается местоположение пунктов опорных межевых сетей.
Орган кадастрового учета ведет кадастровые карты, предназначенные для использования неограниченным кругом лиц (публичные кадастровые карты). Состав сведений публичных кадастровых карт, а также состав сведений иных кадастровых карт и виды таких карт, в зависимости от целей их использования, устанавливаются органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений. Публичные кадастровые карты подлежат размещению на официальном сайте органа кадастрового учета в сети Интернет.
Кадастровый учет осуществляется в связи с образованием или созданием объекта недвижимости, прекращением его существования либо изменением уникальных характеристик объекта недвижимости. В результате кадастровых работ кадастровый инженер передает заказчику таких кадастровых работ следующие документы:
•межевой план (при выполнении кадастровых работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов для представления в орган кадастрового учета заявления о постановке на учет земельного участка или земельных участков, об учете изменений земельного участка или учете части земельного участка);
•технический план (при выполнении кадастровых работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов для представления в орган кадастрового учета заявления о постановке на учет здания, сооружения, помещения или объекта незавершенного строительства, об учете его изменений или учете его части);
•акт обследования (при выполнении кадастровых работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов для представления в орган кадастрового учета заявления о снятии с учета здания, сооружения, помещения или объекта незавершенного строительства).
Межевой план представляет собой документ, который составлен на основе кадастрового плана соответствующей территории
37
или кадастровой выписки о соответствующем земельном участке и в котором воспроизведены определенные внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения и указаны сведения об образуемых земельном участке или земельных участках, либо части или частях земельного участка, либо новые необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости сведения о земельном участке или земельных участках.
В межевом плане указываются сведения об образуемых земельном участке или земельных участках в случае выполнения кадастровых работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов для представления в орган кадастрового учета заявления о постановке на учет земельного участка или земельных участков, сведения о части или частях земельного участка в случае выполнения кадастровых работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов для представления в орган кадастрового учета заявления об учете части или частей земельного участка, новые необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости сведения о земельном участке или земельных участках в случае выполнения кадастровых работ, в результате которых обеспечивается подготовка документов для представления в орган кадастрового учета заявления об учете изменений земельного участка или земельных участков.
Местоположение границ земельного участка устанавливается посредством определения координат характерных точек таких границ, т. е. точек изменения описания границ земельного участка и деления их на части. Местоположение отдельных частей границ земельного участка также может устанавливаться в порядке, определенном органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений, посредством указания на природные объекты и (или) объекты искусственного происхождения, в том числе линейные объекты, если сведения о таких объектах содержатся в государственном кадастре недвижимости и местоположение указанных отдельных частей границ земельного участка совпадает с местоположением внешних границ таких объектов. Порядок установления характерных точек границ земельного участка, порядок определения их координат, а также требования к точности определения таких координат устанавливаются органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений.
38
1.6. Право государственной и муниципальной собственности на землю
Земельный кодекс РФ установил в качестве принципа земельного законодательства разграничение государственной собственности на землю, однако не предусмотрел критериев и процедур такого разграничения. Это было обусловлено существованием отдельного Федерального закона от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» (с 1 июля 2006 г. утратил силу). Однако указанный закон не устанавливал четких и однозначных оснований разграничения земель всех категорий. Реализация данного закона была противоречивой по причине сложности и запутанности предусмотренных в нем процедур.
Данную проблему удалось решить только в результате внесения изменений в ЗК РФ и Вводный закон в апреле 2006 г., посредством чего процедура разграничения публичной собственности на землю была упрощена. В силу ст. 3.1 Вводного закона в целях разграничения государственной собственности на землю к собственности РФ относятся:
•земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности Российской Федерации;
•земельные участки, предоставленные органам государственной власти РФ, их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными органами государственной власти;
•земельные участки, находящиеся на праве постоянного (бессрочного) пользования, праве аренды, праве безвозмездного срочного пользования у государственных академий наук, а также у организаций, созданных государственными академиями наук и (или) подведомственных таким государственным академиям наук;
•земельные участки, предоставленные в аренду государственной компании «Российские автомобильные дороги»;
•иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.
В числе последних следует выделить земли особо охраняемых природных территорий федерального значения, земли железнодорожного транспорта, земли обороны и безопасности и многие другие. Кроме того, в силу ст. 49 ЗК РФ достаточно типовой является
39
ситуация изъятия земельного участка за выкуп у частного собственника для федеральных нужд. Не менее вероятны случаи реквизиции земельных участков в федеральную собственность.
К собственности субъектов РФ относятся:
•земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов РФ;
•земельные участки, предоставленные органам государственной власти субъектов РФ, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органам государственной власти субъектов РФ;
•иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.
Относительно последних следует отметить, что ст. 49 и 55 ЗК РФ определены условия и порядок изъятия земельных участков для государственных нужд (в том числе и нужд субъектов РФ). Кроме того, некоторые федеральные законы содержат специальные основания приобретения субъектом РФ права собственности на земельные участки. Так, согласно п. ст. 8 Закона об обороте земель при продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения субъект РФ или случаях, установленных его законом, муниципальное образование имеет преимущественное право покупки такого земельного участка по цене, за которую он продается, за исключением случаев продаж с публичных торгов. В результате такой покупки земельного участка сельскохозяйственного назначения возникает право собственности субъекта РФ на него.
К собственности поселений, городских округов, муниципальных районов относятся:
•земельные участки, занятые зданиями, строениями и сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований;
•земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления;
•иные предусмотренные федеральными законами и принятыми
всоответствии с ними законами субъектов РФ земельные участки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ земли.
40