iastrebova_na_sokhranenie_istoricheskikh_gorodskikh_poseleni

компонентам: виды разрешенного использования недвижимости, предельные параметры разрешенного строительного изменения недвижимости и предельные размеры земельных участков применительно ко всем выделенным территориальным зонам;

•планировочные проекты чаще всего разрабатываются в форме проектов подразделения свободных территорий на земельные участки для последующей застройки; они основываются на стандартах градостроительного зонирования и подразделения-межевания территории; в этих проектах могут предлагаться поправки к регламентам градостроительного зонирования, которые должны пройти установленные процедуры согласования и утверждения.

Западноевропейская система градостроительного зонирования.

Естественно, что такой системы в чистом виде не существует. Имеются национальные системы, которые отличаются друг от друга. Обобщающий термин имеет условное значение в том смысле, что он используется для того, чтобы показать общие для западноевропейских стран (прежде всего таких, как Германия и Франция) характеристики, отличные от характеристик системы, практикуемой, например, в США.

Особенности западноевропейской системы градостроительного зонирования состоят в следующем:

•высокая самостоятельность органов местного самоуправления в проведении и реализации градостроительного зонирования при координации интересов сопряженных муниципалитетов и органов власти вышестоящихуровнейпосредствомплановрегиональногоразвития;

•на уровне муниципалитетов действует двухстадийная система планировки; первая стадия разрабатывается в форме общих пространственных схем-планов рекомендательного характера — директивных схем (Франция) или планов использования территории (Германия); вторая стадия разрабатывается уже в форме местных юридических актов градостроительного зонирования — планов землепользования (Франция) или планов застройки (Германия);

•градостроительное зонирование муниципалитетов складывается как совокупность документов (планов землепользования, планов застройки), каждый из которых перекрывает только часть городской территории или административный район; права по видам разрешенного использования и предельным параметрам строительного изменения недвижимости устанавливаются с высокой степенью детализации и конкретности [4].

71

3.3.Практика зонирования

иобщие универсальные принципы градостроительного зонирования Германии и Великобритании

Законодательство о градостроительной деятельности начинает формироваться относительно поздно и при этом почти одновременно во многих странах.

В развитых странах Европы режим земельных участков определяется с помощью территориального планирования, которое возникло эволюционно как потребность ограничить право собственности в интересах территориальных общин и общества в целом. Первым общенациональным законом о планировании территорий в Европе стал Британский планировочный акт 1909 (Housing, Town Planning Act), дополненный актами 1919, 1923 и 1932 гг. Указан-

ные законы предоставили органам местного самоуправления право разрабатывать схемы планирования населенных пунктов с ограничениями по определенным видам застройки для конкретных участков. Современная система законодательства о планировании территорий в Великобритании была введена Актом о городском и сельском планировании 1947 г. (Housing, Town Planning Act), кото-

рый предусматривал невозможность осуществления нового строительства на земельных участках без разрешения местных органов по планированию, которые, в свою очередь, выдавали такие разрешения, руководствуясь существующими планировочными схемами с указанными зонами населенного пункта. Сейчас в большинстве стран Европы сложилась двухуровневая система планирования территорий. Планы первого уровня, как правило, определяют общие тенденции освоения и застройки территорий, плотность застройки, необходимые коммуникации и т. д. В Германии такие планы называются планами использования территории.

Документы второго уровня определяют обязательные требования по застройке тех или иных зон. Как следует из самого названия термина «планирование» (Planning), главной целью указанного регулирования в Европе является установление плановости застройки и другого использования территорий. С отнесением определенной территории к определенной градостроительной документацией зоне не изменяются существенные параметры расположенных на этой территории земельных участков как объектов права собственности или пользования. Более того, определенный землевладелец

72

вправе обосновать целесообразность другого, чем предусмотрено соответствующими планами, использование конкретного земельного участка и получить разрешение на отклонение от требований планировочной документации.

Аналогичным образом в Великобритании администрация графства должна подтвердить соответствие документа градостроительного зонирования (local plan) документа территориального планирования (structure plan), что подтверждается специальным доку-

ментом — Certificate of conformity.

Градостроительный контроль в Великобритании осуществлялся на основании утвержденной для города градостроительной политики. «Система планирования направлена на то, чтобы ускорить процедуру получения отводов, так как это способствует экономическому развитию и экономии средств. Заявки на отвод земли должны рассматриваться в течение восьми недель. Всегда существует презумпция в пользу разрешения отвода для строительства, конечно, если развитие (строительство) не несет очевидного вреда интересам сторон. За исключением строительства в зеленом поясе застройщик не обязан обосновывать причины предпринимаемого строительства. В то же время официальный ответ должен быть ясным, четким, аргументированным. Любые мнения, высказанные третьей стороной (местными жителями, соседями по участку) должны быть приняты во внимание при рассмотрении вопросов об отводе. Однако «местная оппозиция» не может быть сама по себе основанием для отказа в выдаче разрешения, если оппозиция, в свою очередь, не имеет веских оснований и не подкреплена доказательствами»1.

Одна из главных сфер деятельности органов муниципального управления в Великобритании состоит в выделении и подготовке к освоению и реконструкции различных участков города. Эти предложения разрабатываются на 5—10 лет. Муниципалитет диктует вид использования участка и тип производства.

В муниципалитетах, которыми руководят лейбористы, участки, как правило, сдают в аренду, что упрощает контроль над их использованием. Сторонники частного владения землей, напротив, считают, что продажа участков снимает многие проблемы содержания и эксплуатации, уменьшает объем бюрократического

1 Cullingworth J. B., Nadin V. Town and Country Planning in the UK // 13th rev. ed. London : Routledge, 2002. 528 p.

73

аппарата и способствует привлечению частного капитала к реконструкции жилой застройки.

ВШотландии принята система оповещения соседей по участку

онамерениях по использованию территории. Извещение подается одновременно с подачей официальной заявки на отвод. Заявитель, в свою очередь, имеет право на обжалование решения в случае отказа или навязывании дополнительных условий. Спорные случаи рассматриваются государственными инспекторами.

Гласность в принятии градостроительных программ и продолжительные сроки (от двадцати дней до шести месяцев) для подачи апелляций по проектам позволяют сократить согласования на последующих этапах проектирования и, в конечном счете, ускоряют реализацию застройки в натуре.

Поскольку непосредственно градостроительная деятельность осуществляется местной публичной властью, а неблагоприятные последствия, связанные со строительством, проявляются на конкретной территории муниципального образования, постольку и нормативное регулирование, обеспечивающее предотвращение таких негативных воздействий, относится к полномочиям органов местного самоуправления.

Рассмотрим более детально британскую модель регулирования градостроительства. Действующий Строительный закон Великобритании от 31 октября 1984 г. (The Building Act 1984) представляет собой результат кодификационной работы в отношении большинства законов (актов парламента) по вопросам строительства.

Рассматриваемый документ состоит из трех глав. Первая глава содержит общие предписания о порядке осуществления строительной деятельности. Вторая глава регламентирует правовой статус сертификации, а третья глава включает остальные нормы, касающиеся строительства, в том числе, регулирующие устройство водопроводных сетей, монтаж санитарно-технического оборудования, а также устанавливающие полномочия местных властей в отношении ветхих и аварийных зданий.

Министром по охране окружающей среды в пределах полномочий, делегированных ему Строительным законом 1984 г., издаются акты строительного законодательства, объектом регулирования которых является порядок проектирования и строительства, а также монтажа и эксплуатации инженерного оборудования. (Рассматриваемые полномочия предоставлены министру с целью защиты

74

здоровья, безопасности и благополучия населения, находящегося в помещениях зданий или рядом с ними, а также экономии энергоресурсов и предотвращения чрезмерного потребления воды.) На основании указанных актов издаются стандарты выполнения отдельных видов строительных работ.

Стандарты разработаны для выполнения строительных работ:

•по определению пригодности конструкций и их соответствия установленным требованиям;

•разработке способов эвакуации при пожаре и иных чрезвычайных ситуаций;

•подготовке земельного участка под строительство;

•установлению концентрации токсических веществ в пустотелых стенах и их воздействия на окружающую среду;

•применению способов звукоизоляции при возведении стен и устройстве полов;

•использованию механизмов кондиционирования и вентиляции, холодного и горячего водоснабжения и водоотведения;

•применению ресурсосберегающих технологий;

•обеспечению людей с ограниченными возможностями доступом к зданиям, сооружениям, объектам транспорта.

При этом использование методов и механизмов, указанных в стандартах, не является обязательным, если при строительстве используются иные технологии, позволяющие достичь необходимый уровень безопасности возводимых зданий и сооружений.

Конкретизация положений Строительного закона 1984 г. осуществляется на уровне местного нормотворчества. Например, в г. Вестминстер действует Кодекс строительной практики (КСП), разработанный городским советом для мониторинга, контроля, управления и обеспечениянормативныхустановокдляинфраструктурныхпроектов.

Признавая значимость устойчивого развития строительной деятельности по обновлению и модернизации новых построек и стимулируя новое строительство, городской совет отмечает необходимость достижения баланса для обеспечения качества жизни жителей, предприятий и гостей города во время строительных работ. Именно по этой причине городской совет разработал Кодекс строительной практики (КСП).

КСП устанавливает стандарты и процедуры, которые обязательны для соблюдения разработчиком или подрядчиком при проведении ими строительных работ.

75

Названные стандарты и процедуры закрепляются в КСП для предупреждения экологического воздействия при строительстве крупных проектов. Кодекс охватывает регулированием вопросы окружающей среды, общественного здоровья и безопасности проекта, которые могут повлиять на интересы местных жителей, бизнес-структур, общественности, окрестностей, расположенных в непосредственной близости от предполагаемого места строительства.

Система планирования и зонирования земель в развитых странах Европы имеет общеразрешительный характер с введением отдельных ограничений, направленных, прежде всего, на обеспечение прав и законных интересов жителей близлежащих земельных участков [4].

3.4.Система зонирования и планировки территорий в США

ВСША законодательное регулирование градостроительной деятельности осуществляется на уровне муниципальных образований в виде зонирования. В 1880-х гг. в Сан-Франциско были приняты законы с целью ограждения от проживающего там китайского населения. Когда открытая сегрегация была объявлена неконституционной, в городе был принят закон о зонировании, в соответствии с которым запрещалось открывать прачечные в определенных районах. Закон о зонировании не противоречил конституции, поскольку стоял на страже общественного блага, запрещая такое использование земли в жилых районах, которое вредно воздействовало на окружающую среду. Так как большинство прачечных в городе содержали китайцы, закон о зонировании стал легитимным орудием сегрегации.

Правовое зонирование получило в США национальный законодательный статус в 1924 г., когда были приняты законодательные стандарты («модельный закон») для штатов и местных общин. Первая и третья части этого документа стали основой для местных законов по зонированию. В 1920-х гг. было принято 35 местных законодательных установлений по зонированию, в 1930-х гг. —

981.В настоящее время местное зонирование принято в 98 % всех городов США с населением свыше 10 тыс. человек.

ВСША не существует единой национальной системы регулирования городского развития и, соответственно, городского

76

землепользования, как и федерального законодательства в этой области. Федеральные власти могут лишь стимулировать разработку

ипринятие соответствующих документов на уровне штатов и муниципалитетов. Контроль над землепользованием и застройкой находятся в компетенции штатов, которые полностью или частично делегируют свои полномочия местным органам власти через соответствующие законы.

Фактически центральным в американской системе управления землепользованием является не планирование, а зонирование.

Всоответствии с Законом о зонировании местные органы наделяются правом разрабатывать и утверждать в качестве обязательных для исполнения документов местные планы по зонированию. Законы о зонировании большинства штатов разработаны на основе модельного Стандартного уполномочивающего закона штата о зонировании, поэтому их содержание во многом идентично. Почти во всех штатах существуют специальные законы о зонировании. Их принимают, когда необходимо расширить полномочия местных властей или требуется законодательно закрепить новые виды зонирования без изменения существующих законов.

Внекоторых штатах существуют штатные и региональные планировочные агентства, которые выполняют консультативные и координационные функции. Правом самостоятельно осуществлять зонирование эти агентства наделены редко, обычно это касается затапливаемых, природоохранных и других территорий критического состояния. Конституция штата и уполномочивающий закон наделяют муниципалитеты правом разрабатывать и утверждать собственные законы и документы в области зонирования земель. Местная нормативная база состоит из ордонансов по зонированию

ипроцедурных правил их разработки, утверждения и корректировки. Ордонансы зонирования (зональный план) являются местным законом, состоящим из двух частей: зональных правил и карты зонирования. Зональные правила обычно состоят из следующих разделов: общие положения, определение понятий, описания требований к плану землепользования и застройки участка, по зонам, для специального разрешения видов использования, к условиям отклонений от зонального плана и др.

ВСША наиболее распространенными видами зон являются жилая, коммерческая и промышленная. Земля за пределами поселения может быть зонирована как сельскохозяйственная.

77

В отношении всех земельных участков в пределах одной зоны устанавливают единый правовой режим, в рамках которого по каждой зоне дают

•перечень основных вспомогательных и временных видов использования земли и строений;

•предельные размеры площади участка;

•ограничения размеров строений и их размещения на участке;

•плотности застройки;

•соотношения площади жилой застройки и открытых пространств;

•условия доступа к дорогам, инженерным сетям и др.

На территории соседней зоны могут быть разрешены иные виды использования недвижимости и предельные размеры земельных участков. К числу параметров земельного участка, которые отражают на плане зонирования территории, относят:

•минимальный размер земельного участка;

•минимальная протяженность (длина) со стороны улицы;

•предельная высота застройки;

•минимальный отступ объектов недвижимости от границы участка;

•максимальный процент площади занятого зданием (строением, сооружением) земельного участка;

•минимальная или максимальная площадь всех помещений здания в соотношении к размеру земельного участка (соотношение суммарной площади всех помещений к площади участка);

•совместимость зданий с точки зрения эстетикоархитектурных требований.

Существенные изменения и дополнения в зональный план служат поправкой действующего закона, потому могут быть приняты только законодательным органом. Поправки могут быть двух видов: частная — изменение карты зонирования (перевод участка из одной зоны в другую) и общая — изменение параметров землеустройства и застройки внутри зоны. При частной поправке требуется извещение всех владельцев земельных участков, расположенных на определенном расстоянии от участка (в среднем 150…200 м), собственник которого инициирует «перезонирование». Подача петиции об общей поправке требует объявления в средствах массовой информации аналогичного публикуемому при утверждении

78

ордонанса. Представление специальных разрешений и освобождение от требований зонального плана осуществляют после подачи прошения, удовлетворяемого в административном порядке. Процедуру их проведения устанавливают в законе о зонировании земли и конкретизируют в нормах деятельности совета по апелляциям или комиссий по зонированию, которые создают на основании зонального плана о зонировании. В случае несогласия с решением совета (комиссии) лицо, подавшее петицию, может обращаться в суд.

Внесение изменений в правовой режим земельных участков в пределах зоны может быть обеспечено различными способами, в том числе в виде отклонения, условного использования, исключения и изменения зонирования.

Условное использование, например, может быть разрешено в том случае, когда существуют определенные условия, без выполнения которых разрешение данного использования может нарушить интересы других лиц. Разрешение об отклонении, условном использовании и исключении принимают в отношении отдельного участка, и оно может быть оспорено в суде.

Изменение зонирования (перезонирование), как правило, изменяет виды использования земельных участков в пределах всей зоны. Однако возможны случаи, когда перезонирование разрешено в отношении отдельного участка в обмен на соглашение с собственником о совершении им определенных действий, направленных на достижение общественных (публичных) интересов или собственник берет на себя обязательство использовать участок в будущем только определенным образом. Последний вид перезонирования получил название «контрактное зонирование» (зонирования на основе сделки). Решение о перезонировании также может быть оспорено в суде.

Еще одна проблема возникает в отношении видов использования, которые до введения зонирования были разрешены законодательством на ряде земельных участков. В том случае, если принято решение о возможности продолжения данных видов деятельности, они получают статус «несоответствующие виды использования». Например, при введении зонирования по типу жилой зоны городские власти могут санкционировать продолжение деятельности коммерческих и даже промышленных предприятий, так как они существовали до введения зонирования.

Как правило, снижение стоимости земельных участков, произошедшее в результате зонирования территории, не приравнивают

79

к изъятию участка и его собственник не получает компенсации (из этого правила, однако, бывают исключения). Такая жесткость задания типа землепользования, а также сложность и длительность внесения поправок являются главными недостатками традиционного зонирования земли, и их пытаются избежать путем введения новых методов зонирования, таких как эксплуатационные стандарты, плавающие зоны, зоны планируемого развития, контрактное зонирование и др.

Наряду и в увязке с зонированием важным инструментом контроля над развитием землепользования и застройки являются правила подразделения, которые применяют по отношению к осваиваемым под застройку крупным объектам земельной собственности. Эти правила содержат требования, касающиеся деления земель на земельные участки оптимальных размеров, обеспечения их инфраструктурой, открытыми пространствами, получения доходов в виде платы застройщика за усовершенствование территории. Правила подразделения утверждаются особым местным законом о зонировании.

Во многих быстрорастущих городах и пригородах распространено законодательное утверждение нетрадиционных методов контроля над землепользованием и застройкой, не предусмотренных зонированием и подразделением территории, для контроля роста численности населения, соответствующих участков, поэтапного освоения территории и т. д. Почти во всех штатах закон о зонировании требует соответствия зонального плана и вносимых в него поправок перспективной схеме землепользования или генеральному плану. Но генеральный план разрабатывают не во всех административных единицах, в большинстве штатов он носит рекомендательный характер и не является обязательным документом. Законы штатов и местные законы о конверсии сельскохозяйственных земель в США ограничивают ее различными способами. Законы штатов о сельскохозяйственных районах предоставляют земельным собственникам возможность и стимулы войти в эти районы на основе следующих льгот:

•ослабление на уровне штатов и местном уровне законодательных правил, которые, так или иначе, препятствуют сельскохозяйственной деятельности;

•зонирование сельскохозяйственных земель;

•дифференциация налогообложения;

80