Вопрос 55. Местные исполнительные органы.

Важной составной частью местного самоуправления являются исполнительные органы, отвечающие за повседневное управление местными делами и реализацию решений представительных органов. Иногда они выполняют также и определенные общегосударственные функции. В Германии, Японии, Франции, Италии исполнительные органы местного самоуправления занимают двойственное положение: с одной стороны, они решают повседневные проблемы коммуны или муниципалитета, а с другой - выступают низовым звеном исполнительной вертикали власти, ответственным за реализацию поступивших сверху указаний.

Существует несколько способов формирования исполнительных органов на местах. Они могут избираться советом или населением, назначаться вышестоящими властями, а также образовываться с использованием различных комбинаций избрания и назначения (часть должностных лиц назначается, а часть избирается).

Исполнительные органы, избираемые советом. Иногда исполнительное звено местного самоуправления формируется из депутатов, избранных в местный представительный орган. В некоторых городах США мэр города избирается из числа депутатов городского совета самими же депутатами. В этом случае имеет место так называемая система "слабый мэр -- совет", зародившаяся в XIX в. В Великобритании муниципальные советы ежегодно избирают своих председателей, которые подобно "слабым" мэрам в США лишены реальных исполнительных функций. Они не оказывают серьезного влияния на работу административного аппарата муниципалитета, поскольку руководство отраслями муниципального хозяйства здесь также сосредоточено в руках комитетов, формируемых советом. Роль председателя обычно сводится к ведению заседаний совета и осуществлению представительских функций - участию от имени совета в публичных мероприятиях.

Избрание советом главы исполнительного органа местного самоуправления характерно и для таких стран, как Австрия, Дания Франция, Чехия, Испания. Во Франции, например, муниципальный совет избирает из числа своих членов мэра и его заместителя сроком на шесть лет. Данная практика получила распространение и в латиноамериканских странах (Мексика), а также в некоторых государствах Африки (Египет, Тунис).

Исполнительные органы, избираемые населением.  В некоторых странах мэр (бургомистр, градоначальник) избирается самим населением. Это обстоятельство определяет его сильные позиции в системе местного самоуправления и порой создает серьезные проблемы во взаимоотношениях с депутатами. В большинстве крупных городов США действует система сильный мэр - совет, которая, начиная со второй половины XIX в., стала вытеснять систему слабый мэр - совет. Как правило, совет при данной системе немногочислен: это пять-девять человек. Мэр, напрямую избираемый гражданами, имеет право не согласиться с тем или иным решением представительного органа, т. е. наложить вето, которое обычно может быть преодолено лишь квалифицированным большинством депутатов (как правило, эта величина составляет 2/3 от общего их числа). Мэр также готовит рекомендации относительно того, какие законы и постановления совету надлежит принять в первую очередь, отвечает за составление и исполнение муниципального бюджета, единолично назначает и увольняет муниципальных чиновников, самостоятельно решает многие текущие вопросы управления.

Как показывает практика, система "сильный мэр - совет" подходит в первую очередь к условиям большого города, где население неоднородно, а сложность управления требует концентрации властных полномочий и ответственности в одних руках.

Гораздо реже население избирает коллегиальный исполнительный орган. В Португалии, например, граждане, проживающие на соответствующей территории, избирают членов муниципальной палаты, которая является исполнительным органом местного самоуправления. В ее составе от 5 до 11 членов (исключение сделано лишь для столицы - Лиссабона, муниципальная палата которого состоит из 17 членов). Председателем палаты здесь становится лицо, возглавляющее список кандидатов победившей на таких выборах политической партии.

Назначаемые исполнительные органы.  Практика назначения исполнительных органов не характерна для развитых демократических государств и встречается в основном в странах Востока. Правда, есть исключения: в Бельгии, Голландии и Люксембурге мэр (бургомистр) назначается главой государства - монархом - по предложению соответствующего муниципального совета. Такой способ формирования исполнительного органа здесь призван подчеркнуть значимость мэра не только как главы местной администрации, но и как представителя центрального правительства, играющего немаловажную роль в осуществлении контроля над местными органами власти.

Исполнительные органы, формируемые комбинированным способом.  Одним из комбинированных способов формирования исполнительных органов стала американская система совет - управляющий. При такой системе мэр, избираемый чаще всего муниципальным советом (а порой и населением), председательствует в сравнительно небольшом по численности совете и выполняет преимущественно представительские и церемониальные функции. Каких-либо значимых административных полномочий он лишен, права вето у него также нет. А для повседневного руководства совет нанимает профессионального управляющего, отвечающего за практическую реализацию принимаемых депутатами решений.

Помимо США институт муниципальных управляющих функционирует также в Канаде, Германии, Ирландии, Норвегии, Швеции, Финляндии. Так, в Германии он используется в землях Северный Рейн - Вестфалия и Нижняя Саксония, где общинный совет избирает из чиновников-профессионалов директора общины, а уездный совет (крайстаг) - уездного директора. Директора пребывают в должности весьма длительный срок (обычно 8-12 лет), что значительно усиливает их самостоятельность по отношению к представительному органу.

В рамках "комиссионной" системы местного самоуправления совет комиссионеров, избираемый населением в составе трех - семи человек, одновременно играет роль и представительного, и исполнительного органа. Каждый комиссионер при этом руководит одним или несколькими направлениями муниципальной деятельности. При этой системе отсутствует специальное должностное лицо, выполняющее функции главы городской администрации, хотя обычно кто-либо из комиссионеров наделяется титулом мэра. Мэр здесь выполняет лишь представительские функции и председательствует на заседаниях совета.

Аппарат муниципального управления. Важным элементом управления вообще и муниципального управления в частности является аппарат, т. е. различные департаменты, отделы, бюро и т. п. Подобно комитетам совета департаменты могут быть отраслевыми и функциональными. В Великобритании, например, формируются отраслевые департаменты образования, библиотек и музеев, жилищного строительства, пожарной безопасности, транспорта и т. д. Функциональные отделы оказывают разнообразную техническую помощь отраслевым департаментам (юридические консультации, подготовка договоров, выдача заработной платы, приобретение канцелярских товаров и др.).

В германских городах чиновничий аппарат строится на принципах, общих для всех земель, и все департаменты имеют единую нумерацию. Городская администрация обычно включает департаменты общего управления, финансов, безопасности и поддержания порядка, культуры и образования, по делам молодежи, здравоохранения и социальных проблем, строительства, управления общественными службами, экономики и транспорта. Департаменты французских муниципалитетов называются дирекциями. Обычно насчитывается семь-восемь дирекций, в том числе образования, спорта, культуры, отдыха, санитарии, социальных дел, урбанизации.