35. Парламент: порядок формування і діяльності.

Невід’ємними ознаками демократичних і правових країн є парламент і парламентаризм. Термін парламент походить від слова «говорити» - parler.

Батьківщиною парламенту є Англія.

Загальні ознаки сучасного парламенту:

• це загальнодержавний орган, діяльність якого поширюється на всю територію держави;

• це єдиний орган законодавчої влади (у федераціях – єдиний орган федеральної законодавчої влади);

• це колегіальний орган, який складається з парламентарів, кількість яких має бути достатньою для забезпечення його представницького характеру;

• здійснює свою діяльність з належними йому правами самостійно, а не через будь-які розпорядження, надані йому будь-ким іншим;

• на відміну від іншого загальнонаціонального представницького органу – конституанти (установчих зборів), діє на постійній основі;

• формується на виборчих засадах – за допомогою вільних виборів.

Парламенти з абсолютною визначеною компетенцією. Конгрес США, парламент Франції.

Парламенти з абсолютно невизначеною компетенцією. Велика Британія, Нова Зеландія, Італія, Ірландія.

Парламенти з відносно визначеною компетенцією. Парламент Індії. Малайзії.

Порядок формування.

Нижні палати парламентів, як і однопалатні парламенти, майже завжди формуються шляхом прямих виборів.

У деяких країнах резервуються місця для прибічників певних релігій (індуських у Пакістані), національностей (асірійців в Ірані), жінок (у Бангладеш).

Формування верхніх палат:

• шляхом непрямих (багатоступеневих або побічних) виборів;

• за допомогою прямих виборів, але з певною відмінністю від тієї системи, яка застосовується у відповідних країнах при формуванні нижніх палат;

• феодальний спосіб;

• шляхом призначення;

• змішаним способом.

Порядок формування парламентів залежить від їх структури.

Як правило однопалатні парламенти обирає населення.

А в двопалатному парламенті нижня палата обирається населенням, а верхня палата формується способом, передбаченим законодавством країни.

Члени нижньої палати як правило називаються депутатами, народними представниками, а верхньої – сенаторами. До складу парламенту інколи входять їх заступники (наприклад, в Бразилії у кожного сенатора є два заступники).

В деяких федеративних державах до складу парламенту входять також делегати від територій, володінь, федерального округу, асоційованих держав, які не є суб’єктами федерації (США).

Депутати нижньої палати і однопалатного парламенту обираються як правило строком на 4-5 років (у США палата представників обирається на 2 роки, палата депутатів Мексики – на 3 роки, Національні збори Франції – на 5 років, Палата Представників в Японії – на 4 роки) безпосередньо громадянами або шляхом багатоступеневих виборів (Китай).

• Частина членів парламенту можуть обиратися непрямими виборами (Бутан, Свазіленд).

- В деяких країнах резервуються місця для представників певних релігій, національностей, а також для жінок. Ці місця заміщаються шляхом непрямих виборів (для жінок – в Бангладеш, для послідовників індуських релігій – в Пакистані, для ассирійців – в Ірані).

- В Єгипті, наприклад, половина місць резервується для депутатів – робітників і селян, які обираються громадянами разом з іншими групами населення.

• Президент Єгипту може призначати в парламент не більше десяти осіб, які мають особливі заслуги перед державою.

• В Данії є фіксоване представництво від Фарерських островів і від Гренландії (по 2 особи), в Китаї – від армії.

• В Бутані, Тонга, Брунеї в однопалатних парламентах значну кількість міст займають особи за посадою – які знаходяться на службі у короля чи представника знаті.

- Верхня палата формується різними способами: шляхом прямих і непрямих виборів, призначення, заняття місця в парламенті за посадою.

• Прямі вибори сенаторів громадянами передбачені в США (по два сенатори від штату), Бразилії (по три), в Італії (не менше семи від області), Японії, Румунії та ін.

• Шляхом непрямих виборів формується сенат у Франції, де виборчу колегію в кожному регіоні складають члени нижньої палати від даного регіону і радники різних муніципальних органів.

• В Індії члени верхньої палати обираються законодавчими зборами штатів.

• В Іспанії поєднуються прямі і непрямі вибори, оскільки одна частина сенаторів обирається безпосередньо громадянами, а інша частина – представницькими органами автономій.

• Так само в Бельгії частина сенаторів обирається населенням, а інша частина – провінційними радами.

• Повністю главою держави члени верхніх палат призначаються у Канаді, Йорданії, Таїланді, Ямайці, Барбадосі, Белізі (в багатьох з них генерал-губернатором – представником корони Великобританії).

• Глава держави може також призначати декілька членів верхньої палати (в Італії – 5, в Індії – 12).

• В Зімбабве частина сенаторів обирається нижньою палатою, а частина призначається Президентом.

• В Німеччині члени верхньої палати призначаються урядами земель.

• У Великобританії місця в Палаті Лордів займають за спадком дворяни (пери) які мають титул не нижче барона (з 1963 року – і жінки), особи, яким такий титул присвоїла королева за представленням Кабінету Міністрів (але такий титул і місце в Палаті Лордів не передається по спадщині), єпископи, архієпископи, члени, обрані шотландськими та ірландськими лордами, апеляційні (судові) лорди. Палата Лордів постійно збільшується та у даний час нараховує понад 1200 осіб та вважається одним з найбільш недемократичних інститутів у англійській системі демократії. Реально на її засіданнях присутніми є кілька десятків лордів. Існує кворум – 3 лорди, які можуть приймати рішення.

-В Норвегії та Ісландії верхню палату обирають із свого складу члени нижньої палати парламенту (одна четверта, одна третя).

• В федеративних державах верхня палата або формується на паритетних засадах, тобто від певних регіонів обирається, делегується, призначається однакове число сенаторів, або представництво залежить від кількості населення в суб’єктах федерації (в Німеччині 3-6 членів верхньої палати, в Індії 1-36 від штату). В унітарних державах число сенаторів також залежить від чисельності населення у певному регіоні (в Польщі – 2-3 сенатори від воєводства, у Франції, Італії 1-7 сенаторів).

Термін повноважень палат може збігатися (Італія, Іспанія, Польща), але як правило термін повноважень вищої палати є більшим. Так, Сенат Франції обирається на 9 років, Палата Радників Японії – на 6 років.

Нижня палата і однопалатний парламент переобираються повністю.

До верхньої палати часто застосовується принцип ротації, сенатори обираються на більш довгий термін і палата обновлюється частинами (в США на 6 років з обновленням на одну третю кожні 2 роки, у Франції з обновленням на одну третю кожні 3 роки, в Японії на половину кожні 3 роки).

Законодавство більшості країн встановлює різні вікові цензи для обрання членів верхньої та нижньої палат парламенту.

Так, депутатами до нижньої палати парламенту Італії може бути обраний громадянин після досягнення 25 років, а до верхньої палати – після досягнення 40 років. У США відповідно – 25 та 30 років, у Франції – 23 та 35 років.

Кількісний склад парламенту визначається у конституціях та інших нормативних актах. В Італії: палата депутатів – 650 осіб, а сенаторів – 315; Сейм Польщі – 460 депутатів, Сенат – 100 сенаторів; Конституції Греції та Іспанії встановлюють верхню та нижню межі кількісного складу парламенту, так, кількість членів палати депутатів Греції не може бути меншою від 200 і більшою від 300 чоловік, Конгрес Іспанії нараховує мінімум – 300 і максимум – 400 депутатів, у Китаї верхня межа депутатів Всекитайських зборів народних представників не повинна перевищувати 3 тис. чоловік.

Законодавчий процес – це строго формалізований, врегульований нормативними актами і звичаями порядок прийняття законів. Недотримання законодавчих процедур тягне за собою визнання закону неконституційним.

Важливими учасниками законодавчого процесу є депутати та сам парламент.

Законодавчий процес складається із ряду стадій:

•Здійснення права законодавчої ініціативи;

•Обговорення законопроекту;

•Прийняття закону;

•Схвалення його другою палатою (якщо така існує);

•Промульгація законів главою держави;

•Опублікування закону;

•Вступ закону в юридичну силу.

Деякі із цих стадії відсутні в абсолютних монархіях, а в деяких країнах їх кількість навпаки розширена за рахунок проміжних стадій.

Право законодавчої ініціативи – це правомочність певних передбачених в конституційних (законодавчих) нормах суб’єктів (органів, депутатів та ін.) по внесенню законопроектів в палату парламенту.

Правовим наслідком реалізації права законодавчої ініціативи є обов’язок парламенту розглянути подані законопроекти.

Конституції більшості країн закріплюють коло суб’єктів законодавчої ініціативи, і перелік цих суб’єктів може бути різним.

В парламентських державах основним суб’єктом законодавчої ініціативи є уряд. Деякі законопроекти, наприклад, про державний бюджет може внести лише уряд.

В федеративних державах цим правом наділені законодавчі легіслатури суб’єктів федерації.

В президентських і напівпрезидентських республіках право законодавчої ініціативи широко використовує президент.

Групи депутатів певної кількості (як правило досить великої) теж наділені правом законодавчої ініціативи, в деяких країнах і окремі депутати володіють цим правом (Єгипет, Польща).

Деякі органи держави володіють правом законодавчої ініціативи, але лише з питань, віднесених до їх відання (в Бразилії – федеральний Верховний Суд, Генеральний прокурор)

В деяких країнах є види законопроектів, які можуть вноситися лише у верхню палату парламенту, або лише у нижню палату (наприклад, фінансові законопроекти).

У деяких країнах (США, Швейцарії, Австрії, Іспанії, Італії, на Кубі) існує інститут народної ініціативи, сутність якого полягає в тому, що громадяни, які зібрали встановлену конституцією кількість голосів виборців, можуть вимагати від парламенту розгляду законопроекту.

Обговорення законопроекту це найбільш тривала стадія, внесений законопроект розглядається як у комітетах, так і на засіданнях парламенту.

Як правило законопроект проходить три читання (в Албанії – 4), але при прийнятті термінових законопроектів їх кількість може скорочуватися.

В першому читання обговорюються принципові положення проекту, вирішується питання про необхідність прийняття закону і його концепцію.

У другому читанні заслуховується доповідь автора законопроекту і співдоповідь постійної комісії, на розгляд якої проект було передано. Обговорюється і голосується кожна стаття, поправка (часто поправки можуть ставитися разом на голосування). Законопроект удосконалюється, до нього вносять поправки. Обговорення може бути вільним (депутат не зв’язаний партійною дисципліною) та фракційним (від партії).

В третьому читанні закон приймається в цілому.

При необхідності законопроект схвалений в нижній палаті надсилається для схвалення у верхню палату. Процес обговорення у верхній палаті проходить ті ж стадії, що і в нижній палаті.

Прийняття закону здійснюється шляхом голосування і вимагає певної більшості. В Чехії звичайні закони приймаються трьома п’ятими голосів складу кожної палати, в Ізраїлі – більшістю присутніх, тобто кворуму не потрібно, в Румунії – більшістю присутніх, при кворумі більше половини складу парламенту.

Члени палати голосують різними способами: з допомогою електронної системи (нажимаючи кнопки на пульті), бюлетенями, підняттям рук, шляхом розділення (виходу в різні двері), криком, у відповідальних випадках використовують поіменне голосування. В деяких країнах можливим є голосування за довіреністю замість відсутнього депутата. В деяких країнах, якщо не заперечує опозиція, то рішення вважається прийнятим без голосування шляхом консенсусу (Індонезія, Іспанія).

У випадку розбіжностей між палатами застосовуються різні способи подолання розбіжностей: 1) «правило човника» – проект переходить з одної палати в іншу, поки не буде прийнятий в однаковому тексті; 2) створення примирної комісії з однакової кількості представників різних палат; 3) скликання спільного засідання двох палат із загальним голосуванням, так як нижня палати як правило більш багато чисельна, то закон приймається в її редакції. Вето верхньої палати так само може бути поборене кваліфікованою більшістю голосів членів нижньої палати, як правило дві третіх від загальної кількості членів палати (в Іспанії, Польщі – простою більшістю членів палати, у Великобританії вето може бути подолано лише на наступній сесії, тобто практично через рік).

Особливий порядок встановлено для прийняття закону про бюджет, по перше є термін, протягом якого він повинен бути прийнятим ( в Великобританії 26 днів, у Франції – 40 днів), якщо закон не прийнятий в установлений строк, то уряд може тимчасово ввести в дію проект бюджету чи продовжити дію минулорічного бюджету. Поправки депутатів, які пропонують збільшити видатки та зменшити доходи як правило неможливі.

Після прийняття узгодженого проекту закону палатами він підлягає промульгації главою держави.

Після прийняття закону парламентом глава держави може використати право вето на закон, але лише протягом певного терміну.

Розрізняють: 1) абсолютне (резолютивне) вето, яке застосовується в державах з монархічною формою правління, тобто прийняття закону є неможливим, і таке вето парламент не може побороти, та 2) відкладальне вето, яким володіє президент, та яке парламент може побороти шляхом голосування кваліфікованою більшістю голосів депутатів, або парламент може внести в законопроект поправки, які задовольняють президента (капітуляція).

Після промульгації закон підлягає обов’язковому опублікуванню в офіційних виданнях, без якого закон не може вступи ти в силу. Вступ в силу може визначатися також в законі певним терміном, наприклад, через 10 днів після опублікування.