Раздел 1. Глава государства как основной институт политической системы. Роль парламента и правительства.

Особая политическая роль государства обеспечивается и особым статусом главы государства (монарха или президента), который является стержнем всей политической системы в арабских странах и статус которого определяется мусульман­ской доктриной, согласно которой не может быть справедли­вым разделение власти на светскую и духовную, поэтому глава мусульманского государства несет личную ответственность за осуществление власти над общиной и вправе принимать лю­бые меры для обеспечения ее интересов при условии соблюде­ния общепризнанных норм, принципов и целей мусульманско­го права в том виде, в котором они сформулированы автори­тетными богословами-правоведами.

Наибольшее распространение в арабских республиках по­лучили формально или фактически однопартийные режимы в форме президентской республики, чаще авторитарного характе­ра, хотя и с элементами парламентаризма, что было связано с необходимостью усиления государственной власти для решения вопросов экономического характера, а также урегулирования сложного комплекса социальных, этнических, конфессиональ­ных и иных противоречий, существующих в арабских странах, где постоянное противоборство различных социально-полити­ческих группировок нередко носит ожесточенный характер и не позволяет правящим группировкам обеспечивать свои основные интересы в рамках либеральной демократии. Все это объектив­но вело к фактически неконтролируемым полномочиям прези­дента в основных отраслях государственной жизни и создавало условия для возникновения и укоренения сверхсильной прези­дентской власти с прямым подчинением ей законодательных ор­ганов и правительства. Большую роль в этом сыграли и тради­ции арабо-мусульманской политической культуры, выдвигаю­щие на высший государственный пост харизматического лидера или придающие ему подобные черты, а также обосновывающие необходимость совмещения поста главы государства и прави­тельства в одном лице. При этом дуализм власти расценивается как ее слабость, т. к. исполнительные и законодательные орга­ны, по мнению исламских правоведов, часто противостоят друг другу снижая эффективность деятельности государства. В со­временной трактовке суннитская концепция признает соответ­ствующими исламу как президентскую, так и парламентскую республики. Однако предпочтение отдается первой, поскольку считается, что во главе государства должно стоять лицо, которое является действительным, а не формальным главой исполни­тельной власти.

Поэтому, при всех особенностях исторического и внутри­политического развития, в арабских республиках сложилась особая президентская форма правления с гипертрофированной властью главы государства. По содержанию такая форма прав­ления значительно отходит от традиционной модели сильной президентской республики, закрепляя своего рода «сверхпре­зидентскую» республику с ее откровенной системой персони­фикации государственной власти и руководства обществом.

Президент в арабских республиках является высшим долж­ностным лицом в государстве и наделен очень широкими пол­номочиями: по назначению и отстранению высших должност­ных лиц государства, включая судей; в области государственно­го управления (президент осуществляет прямое руководство правительством); в сфере руководства вооруженными силами (в некоторых странах президент является не только верховным главнокомандующим, но одновременно и министром обороны, а кроме того, возглавляет Высший совет безопасности (Алжир)); во взаимоотношениях с законодательным органом (президенту предоставлено право досрочного роспуска парламента, право отлагательного вето, право издания законодательных указов в период парламентских каникул); в сфере изменения конститу­ции, проведении референдумов и т. д. Зачастую законотворче­ская активность президента на практике еще более усиливается, поскольку он полностью контролирует депутатский корпус че­рез механизм партийной дисциплины, являясь лидером правя­щей партии (Сирия, Египет).

Поэтому правительства в республиках Арабского Восто­ка- это часть президентской власти, орган государственной структуры, подчиненный и подконтрольный прежде всего гла­ве государства. Общие задачи правительства сводятся к кон­тролю за работой государственного исполнительного аппарата и различных его звеньев, а также осуществлению надзора за реализацией законов и иных нормативно-правовых актов.

Особой формой суперпрезидентской республики является такая форма правления, которая устанавливалась во многих арабских государствах в результате военных переворотов. В этом случае парламент, как правило, распускается, правительст­во и президент смещаются со своих постов. Создается новый высший орган - обычно военный совет (революционный совет, совет национального спасения и др.), а его председатель, как правило, лидер переворота, в дальнейшем провозглашается пре­зидентом. На места назначаются военные губернаторы, комен­данты и т. д. Из прежних органов сохраняются обычно граждан­ские суды, но параллельно с ними создаются военные трибуна­лы, которые судят и гражданских лиц. Хотя в условиях военного управления могут проводиться выборы, они, тем не менее, ста­вятся под контроль военных властей. Создается, таким образом, особая форма президентско-милитарной республики)

Президентом Ирака с 1968 до 2003 года был председатель Совета Революционного Командования (СРК), который со­гласно конституции являлся высшим органом власти в госу­дарстве.

На практике многие арабские республики обходят консти­туционное положение, запрещающее избрание президента более чем на два срока. Так, например, в сентябре 1999 года в Египте состоялся референдум по продлению еще на шесть лет полно­мочий главы государства Хосни Мубарака, который к этому времени находился на посту президента страны уже 18 лет и яв­лялся единственным кандидатом на этот пост. На всенародном референдуме он вновь был утвержден на посту президента Египта.

В целом следует отметить, что в большинстве арабских стран лидеры находились у власти довольно длительное время, что позволяет говорить о достаточной устойчивости республи­канских режимов этих стран (в Ираке правящая группировка ру­ководит страной с 1968 года). Более того, в последнее десятилетие на­метилась яркая тенденция передачи власти по наследству) (прези­дентом Сирии стал сын Хафеза Асада Башар Асад, сын президен­та Египта Гамаль Мубарак стал членом генерального секретариа­та правящей Национал-демократической партии, что расценивается как первый шаг к будущему президентству, и т. д.)

Парламенты в арабских странах в системе государствен­ных органов занимают второстепенное место, значительно ус­тупая позициям президента и правительства. Слабость законо­дательных органов объясняется не только сложившимися тра­дициями сильной единоличной власти президента, но и практическим отсутствием навыков и принципов парламента­ризма, а также отсутствием развитой партийной системы с присущими европейской модели демократии правами и зако­нодательно закрепленным правовым статусом оппозиции. Та-. кого положения в арабских республиках нет, что накладывает свой отпечаток на роль и общие полномочия законодательных органов власти. Кроме того, на положение парламентов в араб­ских странах прямо влияют мусульманские традиции принятия решений путем согласования и вытекающая из этого значи­тельная роль многочисленных консультативных органов, действующих при президенте, которые иногда выступают в роли противовеса законодательного органа, предлагая главе госу­дарства свои собственные решения. Многое в положении зако­нодательных органов определяется и конституционными статьями, которые откровенно ставят парламенты на второе место после исполнительных органов и президента. И в этом смысле законодательные органы в арабских республиках мож­но довольно условно называть «парламентами», поскольку ни системы парламентаризма, ни демократической основы фор­мирования и функционирования парламента в традиционном смысле этого слова на практике фактически нет. Форма обсу­ждения вопросов, формирования и ответственности прави­тельства, работы парламентских фракций довольно далека от чисто парламентской. Скорее- это законодательные органы системы так называемой «направляемой» или «руководимой» демократии. И эта система с большей или меньшей степенью выраженности встречается практически во всех арабских"республиках. При этом большое влияние на функционирование законодательных ассамблей в арабских странах оказывает не только право президента, но и довольно широко используемая им практика досрочного роспуска законодательного органа по тем или иным основаниям, закрепленная в конституциях." И только согласно Конституции Египта Народное собрание мо­жет быть распущено после референдума.

Конституции арабских стран закрепляют принцип свобод­ных выборов, хотя детального объяснения этого принципа в конституционных текстах не приводится, равно как отсутствует и обязательный принцип голосования на альтернативной основе или выдвижения нескольких кандидатур на одно место. В этом отношении интересно формирование законодательного органа Египта. Согласно Конституции Египта Народное собрание должно включать не менее 350 избранных и не более 10 назна­ченных президентом членов. При этом не менее 50% состава парламента должны быть рабочими и крестьянами. Таким обра­зом, при. выборах представительных органов принцип равенства в Египте не действует, поскольку применяется подобие кури­альной системы: особое представительство имеют рабочие и крестьяне. Избиратели страны делятся на две категории: I. Рабочие и крестьяне. 2. Прочие. Каждая из них представлена в представительных органах половиной состава депутатов, но по своей численности эти две группы не равны, что влечет за собой нарушение принципа равных выборов.

Депутаты имеют право законодательной инициативы, т. е. право внесения законопроекта на рассмотрение соответст­вующей палаты или однопалатного парламента. В Сирии, на­пример, согласно конституции, правом законодательной ини­циативы пользуются не менее 10 депутатов Народного совета; в Алжире - не менее 20 депутатов; в Египте законодательная инициатива принадлежит любому члену парламента. Кроме того, самым широким правом законодательной инициативы обладает президент, причем президентские законопроекты имеют приоритет перед всеми остальными, они рассматрива­ются в первую очередь и в срочном порядке.

Что касается арабских монархий, то особая роль в поли­тической системе здесь принадлежит не только монарху, но всему правящему семейству (в некоторых арабских монархиях правящие кланы удерживают власть в течение столетий: на Бахрейне- с 1782 г., в Катаре- с 1822 г. и т. д.) Исторические судьбы династий сложились по-разному, что, при их несо­мненной общности, предопределяет и некоторую специфику политических режимов. Если Саудовская Аравия возникла в борьбе за объединение земель на волне ваххабизма, а правя­щие семейства Бахрейна и Омана утвердились у власти в ре­зультате острого внутреннего соперничества, то и образовав­шиеся здесь режимы отличаются большим консерватизмом и жесткостью. Более спокойная династическая история Кувейта повлияла на возникновение здесь более либеральной системы, где уже с 1961 года действовал выборный орган- Националь­ное собрание Кувейта, которое даже полномочно было выра­жать недоверие председателю Совета министров, каковым яв­ляется наследный принц- второе лицо в государственной и семейной иерархии династии.

Исключительно важным при этом является тот факт, что все монархические династии в государствах Персидского залива вышли из племенной среды, а многие из них - из одной племен ной конфедерации, иногда даже из одного племени, что обу­словило сохранение племенных связей и родовой иерархии, ока­зываемое до настоящего времени воздействие не только на меж­династические отношения, но и на межгосударственное обще­ние. Поэтому аравийские монархии имеют в целом схожие государственные институты, где ключевая роль принадлежит правящим семействам (В настоящее время правящими семействами являются Аль-Сауды в Саудовской Аравии, Аль-Сабахи - в Кувейте, Аль-Тани - в Ка­таре, Аль-Халифы- в Бахрейне, Аль-бу-Саиды - в Омане, Аль-Нахаяны - в эмирате Абу-Даби, Аль-Мактумы - в эмирате Дубай, Аль-Касими- в эмиратах Аш-Шарджа и Рас-Аль-Хайма, Аль-Нуэйми - в эмирате Аджман, Аль-Муалла - в эмирате Умм-Аль-Кайвейн, Аль-Шарки - в эмирате Аль-Фуджейра), которые являются стержнем политико-государственной структуры и представляют собой довольно мо­нолитное ядро всей политической системы. Члены правящих семей занимают важные посты в правительстве и в государст­венном аппарате. В 60-80-е годы наследственные династии не­померно разрослись, образовав устойчивые и разветвленные се­мейные кланы, прямо или косвенно контролирующие практиче­ски все сферы жизни аравийских государств (например, правящее семейство Аль-Тани вместе с родственными и союз­ными племенами насчитывает до 20 тысяч человек, т. е. около 10% всего населения Катара). Уникальность этого явления со­стоит не только в многочисленности правящих семейств (осо­бенно на фоне сравнительно малочисленного населения), но и в том, что в их руках оказались огромные нефтяные богатства. Правящие семейства стали представлять собой своего рода над-государственную политическую систему в миниатюре, меха­низм действия которой целиком подчинен главной цели- со­хранить жесткий контроль за социально-политическими процес­сами, одновременно приспосабливаясь к меняющейся политической ситуации.

Все конституции и приравненные к ним законодательные акты, принятые в арабских монархиях, не только декларируют монархическую форму правления, но и закрепляют ее за кон­кретным династическим семейством. Именно ему с точки зре­ния традиции принадлежит привилегия осуществления вер­ховной власти, а монарх (правитель) является ее признанным лидером, ответственным за политическое руководство. Введение института престолонаследия и его правовое оформление означало укоренение этой формы правления, для которой узаконеное престолонаследие является одним из главных атрибутов. При этом интересно отметить, что в вопросе о форме государства исламская политическая концепция предоставляет широкую свободу выбора, при непременном условии, что бы любая форма правления укладывалась в рамки шариата. В частности, суннитская доктрина предписывает, чтоб глава государства непременно был выборным лицом, что, казалось бы должно исключать возможность существования наследственных монархии. Однако в действительности только такие и существуют в арабских странах. Дело в том, что шариат не уточняет ни количественный, ни качественный аспекты принципа выборности, не отвечает на вопрос, сколько должно быть выборщиков и кто может выполнять их функции. Это позволило исламской правовой доктрине сузить избирательный корпус до одного человека, т. е. халифа, а затем - монарха, который был вправе избирать себе преемника, коим, как правило, являлся его наследник.

Монархические конституции, формально закрепляя принцип разделения властей, устанавливают, что отрасли власти должны сотрудничать друг с другом на основе положений конституций. Ни одна из властей не может, по конституции делегировать все или часть своих полномочии, оделяемых основным законом, другой отрасли власти. Тем неменее, король обычно участвует в осуществлении всех трех отраслей власти: законодательной, исполнительной и судебной. Консти­туция Кувейта, например, прямо закрепляет, что законода­тельная власть принадлежит эмиру и Национальной ассамблее, исполнительная - эмиру, кабинету министров и министрам, а судебная власть - судам, которые осуществляют ее в соответ­ствии и в пределах, установленных конституцией от имени эмира. Аналогичные нормы закрепляет и Конституция Иорда­нии, провозглашая народ источником всей власти и деклари­руя, что законодательная власть принадлежит Национальной ассамблее и королю, исполнительная власть принадлежит ко­ролю, который осуществляет ее через своих министров, а су­дебная власть осуществляется судами различных уровней, при этом все приговоры должны основываться на законе и выно­ситься от имени короля.

При принятии политических решений в арабских монар­хиях широко используется исламский принцип «консульта­ции», который мусульманские правоведы считают основой традиционной политической демократической культуры, по­зволяющий путем сопоставления различных взглядов прийти к обоснованному решению. Этот принцип является определяю­щим и в отношениях главы государства с парламентом и пра­вительством и обязывает главу государства советоваться с другими высшими государственными органами. Источником этого принципа считается 42-я сура Корана, носящая название «Совет», 36-й стих которой гласит: «... а дело их- по совеща­нию между ними». Данная норма подкрепляется и сунной, в соответствии с которой сам Пророк перед принятием важных решений советовался со своими сподвижниками. Праведные халифы также консультировались содействовавшими при них небольшими совещательными органами, заседавшими в мече­ти под председательством правителя.

На основе этого принципа функционирует специфический орган государственной власти— Шура, который является пря­мым выражением принципа «консультации» и деятельность которого предусмотрена конституционным законодательством многих стран (в том числе и республик). При этом следует от­метить, что везде, где этот совет функционирует, он не являет­ся инстанцией, принимающей решения, а носит сугубо сове­щательный характер, следовательно, глава государства и пра­вительство могут отвергнуть все рекомендации этого органа. Кроме того, при формировании этого органа главе государства принадлежит решающая роль. Прерогативы советов во многом схожи: они правомочны высказывать свое мнение по проектам законов, предлагаемых Советом министров, обсуждать общую линию государства в различных областях, представлять сооб­ражения по всем вопросам, которые могут быть вынесены на обсуждение Советом министров. Консультативный статус это­го органа в системе власти во многом обесценивает его поли­тическую значимость, но в то же время было бы упрощением рассматривать эту структуру только как дань традиции, не имеющую реального веса. На практике, как правило, глава государства и правительство всегда принимают в расчет мнение консультативного совета, которое носит характер «компетент­ного заключения», а «освящение» консультативными советами шконодательных актов и политических действий главы госу­дарства амортизирует модальность их неприятия населением, поэтому консультативные советы продолжают сохранять свою актуальность в настоящее время, и даже наблюдается тенден­ция к некоторому расширению их полномочий. Так, например; не менее десяти членов Совета Шуры Саудовской Аравии те­перь имеют право законодательной инициативы (они могут предложить новый законопроект или дополнения и изменения к действующему закону и представить их председателю Сове­та, который передает их королю).

Таким образом, король в арабских монархиях занимает центральное место в политической системе, и в отличие от ев­ропейской модели он «не только царствует, но и правит», его юридическое и фактическое положение не является чисто но­минальным. При наличии определенных существенных разли­чий, как в абсолютных, так и в дуалистических монархиях власть главы государства распространяется на все сферы об­щественной и государственной жизни, и она практически не ограничена. В парламентарных монархиях королю приходится делить часть своих полномочий, особенно в законодательной и финансовой сфере, с парламентом и правительством. Однако и при этих условиях король остается центральным институтом государственной власти, обладая существенными полномо­чиями во всех сферах государственной жизни и фактически определяя внутренний и внешний курс страны.

Следует отметить, что в целом институт монархии в арабских странах обладает значительной гибкостью и жизне­способностью, быстро приспосабливаясь к меняющимся по­литическим и социально-экономическим условиям. Кроме того, монархия в арабских странах олицетворяет собой сим­вол преемственности исторических и национальных тради­ций арабов, выражает идею национальной государственно­сти, единства нации, ценности мусульманской религии. Важ­но отметить также, что институт монархии представлен в качестве политически и социально нейтральной структуры, формально стоящей над внутриполитическими столкнове­ниями и конфликтами.