Международные стандарты в зарубежной практики регулирования журналистики

А. Г. Рихтер • Международные стандарты 192 и зарубежная практика регулирования журналистики

пейском обществе является то, что регулирующие органы в сфере телерадиовещания действуют беспристрастно и эффективно, например при выдаче лицензий13.

Впрочем, независимость лицензирующего органа не является исключительно европейским подходом. В Совмест-

ной декларации «Десять основных задач в области свободы выражения мнений в следующем десятилетии» особую озабоченность существованием в ряде стран прямого государственного контроля над лицензированием или регулированием вещания или надзором за этими процессами со стороны органа, который не является независимым от правительства (как с точки зрения законодательства, так и на практике), выразили международные представители по свободе СМИ.

Если говорить о практике отдельных государств, то в Италии, несмотря на ряд усилий по обеспечению регулирования СМИ за счёт создания независимых регулирующих органов, политики продолжают в значительной степени контролировать процесс регулирования благодаря запутанной и сложной регулятивной системе. Дублирование функций и конфликты между несколькими органами, занимающимися регулированием вещания, делают этот процесс особенно трудным.

Во Франции членов Высшего аудиовизуального совета (CSA) назначают из числа действующих политиков обе палаты парламента и президент страны, который определяет и председателя Совета. CSA в настоящее время периодически подвергают критике по всей Европе за отсутствие политической независимости, чрезмерные полномочия, медленное реагирование на проблемы отрасли и низкий уровень участия общественности в процессе принятия решений.

Независимый регулирующий орган действует в Кении. В то же время в Китае и в Японии регулирующим СМИ органом является уполномоченное правительством министерство или ведомство. Общие характеристики органов, регулирующих сферу вещания в Европе, даны в табл. 2.

13 П. 8.15. См. текст Резолюции № 1636 (2008) Парламентской Ассамблеи Совета Европы «Индикаторы СМИ в демократическом обществе» на рус. яз. // URL: http://medialaw.ru/ laws/other_laws/european/1636.htm.

Страна Германия

15 земельных ведомств (Landesmedienanstalt)

Название по числу земель, за исключением общего ведомства для Берлина и земли Бранденбург

Официаль- ный статус Общественная организация

•Совет (председателя)

•Представители общественно значимых групп Кто их (членов Совета)

назначает • Распределение мест для различных групп общества устанавливается земельным законодательством

Кто их • Совет (председателя)

может • Общественно значимые группы (членов Со-

уволить вета)

Срок пребывания в должности, 4–8

лет

Количество • Обычно возобновляемый срок (председатель) сроков • Возобновляемый срок (члены Совета)

Источник финансиро- Процент от абонентской платы

вания

Страна Италия

Управление гарантирования коммуникаций

Название (Autorita per le Garanzie nelle Comunicazioni – AGCOM)

Независимое ведомство, в ведении которого

Официаль- ный статус находятся телекоммуникации, ТВР и издатель-

ская деятельность

Количество членов 9

правления

• Президент Республики (председателя) – по Кто их предложению премьер-министра

назначает • Палата депутатов (4)

• Сенат (4)

Срок пребывания в должности, 7

лет

Количество Не более одного

сроков

Сенат США по рекомендации Президента, при-

Кто их назначает чём не менее двух членов должны представ-

лять оппозицию

Кто их может Сенат США по представлению Президента

уволить

Срок пребывания в должности, 5 лет

лет

Количество Могут переназначаться, но на практике этого сроков не происходит

Страна Франция

Название Высший аудиовизуальный совет (Conseil superieur de l'audiviosuel – CSA)

Официаль- ный статус Независимый административный орган

Количество членов 9 комиссаров

правления

• Президент Республики (3)

Кто их назначает • Председатель Сената (3)

• Председатель Национального собрания (3)

Кто их может Не могут быть уволены

уволить

Срок пре-

бывания в должности, 6 лет (на ротационной основе)

лет

Количество Не более одного

сроков

Источник финансиро- Госбюджет

вания

А. Г. Рихтер • Международные стандарты 198 и зарубежная практика регулирования журналистики

Принципы лицензирования

Лицензирование телерадиовещания можно рассматривать как ограничение свободы массовой информации в силу того, что удовлетворяется лишь часть заявок на получение возможности осуществлять распространение радио- и телепрограмм. Однако буква и дух международных документов14, практика функционирования телерадиоорганизаций в мире подсказывают, что, напротив, в демократическом государстве само по себе лицензирование не препятствует свободе массовой информации. Более того, оно может и должно её развивать.

В общественных интересах выделять частоты претендентам, предлагающим наилучший уровень услуг. Выдача лицензий позволяет обеспечить соответствие деятельности вещателей опредёленным общественным целям, таким, как защита интересов несовершеннолетних и гарантирование политического и информационного плюрализма. Но это происходит лишь тогда, когда обеспечено адекватное регулирование этого сектора, которое гарантировало бы обеспечение как свободы массовой информации, так и соблюдение равновесия между этой свободой и другими законными правами и интересами.

Основными условиями осуществления лицензирования телерадиовещания как фактора развития свободы массовой информации признаются:

•беспристрастность, компетентность и неприменение критериев политического характера национальными лицензирующими органами;

•их независимость от институтов государственной власти и подотчётность гражданскому обществу;

•предсказуемость правил получения лицензии, гласность процедуры лицензирования и контроля, учёт интересов аудитории;

•долговременность действия лицензии.

14 См., напр., Рекомендацию № Rec (2000) 23 Комитета министров государствам – членам Совета Европы относительно независимости и функций регулирующих органов в вещательном секторе // Сайт «Право и средства массовой информации». URL: http://medialaw.ru/laws/other_laws/european/rec2000-23.htm

Разумеется, наилучшим образом все эти условия закрепляются в законе, а не в постановлениях органов исполнительной власти, ключевым является и их неукоснительное соблюдение.

Большинство из этих принципов не нуждаются в объяснениях. Хотелось бы лишь остановиться на сроке действия лицензии и условиях продления этого срока.

Действующая пока концепция ограниченного ресурса электромагнитного спектра предполагает, что все желающие не могут и никогда не смогут выйти в эфир со своими программами. Формально нигде в мире право на использование той или иной частоты для целей телерадиовещания (как, впрочем, и для других целей) не передаётся навечно,

вэтом смысле частоты не продаются. Признаётся, что радиочастоты используют принадлежащее всему народу (или государству) воздушное пространство над территорией страны, и в силу этого они передаются во временное пользование. Это вовсе не означает, что их будут часто отбирать, чтобы дать попользоваться другим. Напротив, именно использование вещателем частоты в интересах максимально большого числа людей должно служить гарантией того, что частота будет оставаться у него долгое время.

Короткий срок не только мешает телерадиокомпаниям окупить начальный капитал, но и в случае неопределённости с продлением (пролонгацией) своей лицензии на новый срок делает его чрезмерно зависимым от лицензирующего органа. В ситуации, когда лицензирующий орган, в свою очередь, зависим от органов власти, критерии лицензирования размыты, преимущества действующим вещателям

взаконодательстве не определены, небольшой срок действия лицензии ведёт к зависимости частных вещателей от политической целесообразности правящих кругов.

Краткий срок действия лицензии наносит вред не только экономическим интересам вещателей, но и, что важнее, интересам развития свободы массовой информации. Речь здесь идёт не только об упомянутой зависимости практики вещания от государственных органов. Долговременное планирование вещания, значительные инвестиции в производство и закупку программ устанавливают стабильные

А. Г. Рихтер • Международные стандарты 200 и зарубежная практика регулирования журналистики

отношения с аудиторией. В интересах доверительности этих отношений вещатель стремится максимально удовлетворить спрос аудитории, прежде всего путём развития информационного и идеологического разнообразия, высокого профессионализма журналистики.

При распределении частот лицензирующие органы не должны заботиться о том, чтобы получить для бюджета деньги за выдачу лицензий. Они распределяют не просто право на использование месторождения среди желающих добывать нефть, но эфир, который, принося прибыль пользователям частотами, должен прежде всего служить обществу. Поэтому при выдаче лицензии первостепенное внимание обычно уделяется программной концепции вещателя, т.е. тому, что увидит и услышит аудитория вышедшей в эфир станции. Не случайно, например, в США наиболее удобные частоты ещё в 40-е гг. ХХ в. были зарезервированы за университетскими и другими общественными телерадиостанциями, с тем чтобы вещатели, стремящиеся в первую очередь служить интересам населения, а не извлекать выгоду из своей деятельности, могли получить гарантированный доступ к эфиру.

Европейская конвенция о трансграничном телевидении

Европейская конвенция о трансграничном телевидении (ЕКТТ) является юридически обязательным договором Совета Европы, чьи положения в значительной степени аналогичны положениям Директивы TWF, принятой ЕС (см. ниже), и опираются во многом на те же принципы. Конвенция была принята в 1989 г. (и исправлена в 1998 г.) для того, чтобы обеспечить выполнение политической задачи по созданию большого и сильного европейского рынка вещания.

ЕКТТ устанавливает минимальные квоты для показа европейских произведений. Эти нормы направлены на обеспечение разнообразия программ и на содействие производству телепрограмм в Европе. В соответствии с этими правилами вещатели обязаны выделять «основную часть» (значение