Розділ 19. Правове регулювання рослинництва

§ 1. Загальна характеристика правового регулювання галузі рослинництва

 

У су­час­но­му зем­ле­робстві України ви­ко­ри­сто­вується 41,6 млн. га сільсь­ко­гос­по­дарсь­ких угідь, з яких 32,5 млн. га ріллі (78%). За да­ни­ми Держ­ком­ста­ту України, на цих зем­лях у 2008 р. було до­сяг­ну­то такої уро­жай­ності сільсь­ко­гос­по­дарсь­ких куль­тур: зер­но­вих і зер­но­бо­бо­вих - 34,6 ц/га, з них пше­ниці - 36,7 ц/га, жита - 22,9 ц/га; цукро­вих буря­ків - 356,2 ц/га; олійних - 16,4 ц/га; льо­но­во­лок­на - 5,1 ц/га; ово­чів - 173,9 ц/га; плодів і ягід - 64,4 ц/га.

При­сту­па­ю­чи до ви­кла­ден­ня матеріалу про пра­во­ве ре­гу­лю­ван­ня галузі рос­лин­ництва слід за­ува­жи­ти, що за­гальні за­са­ди та­ко­го регулю­вання вста­нов­лю­ють відповідні спеціальні за­ко­ни та Дер­жавні цільові про­гра­ми. За­зна­чені нор­ма­тив­но-​пра­вові акти закріплю­ють пе­редусім най­за­гальніші кон­цеп­ту­альні по­ло­жен­ня щодо ре­гла­мен­тації пев­них аг­рар­них відно­син. Визна­чен­ня та види дер­жав­них цільо­вих про­грам надається у ст. 1 За­ко­ну України «Про дер­жавні цільові про­гра­ми» від 18 бе­рез­ня 2004 р. Дер­жав­на цільова про­гра­ма - це ком­плекс взаємо­пов'яза­них за­в­дань і заходів, які спря­мо­вані на розв'язан­ня найважли­віших про­блем роз­вит­ку дер­жа­ви, окре­мих га­лу­зей еко­номіки або адмі­ністра­тив­но-​те­ри­торіаль­них оди­ни­ць, здійс­ню­ють­ся з ви­ко­ри­стан­ням коштів Дер­жав­но­го бюд­же­ту України та уз­год­жені за стро­ка­ми вико­нання, скла­дом ви­ко­навців, ре­сурс­ним за­без­пе­чен­ням. По­ря­док розро­блення та ви­ко­нан­ня дер­жав­них цільо­вих про­грам за­твер­дже­ний по­становою Кабінету Міністрів України від 31 січня 2007 р. № 106.

Без­сумнівно, роз­ви­ток рос­лин­ництва на­ле­жить до най­важ­ливіших на­прямів розв'язан­ня соціаль­но-​еко­номічних про­блем дер­жа­ви у збіль­шенні ви­роб­ництва про­дукції як рос­лин­но­го по­ход­жен­ня, так і сіль­ського гос­по­дар­ства в цілому. Ініціато­ра­ми ро­з­роб­лен­ня про­грам у аг­рарній сфері мо­жуть бути Міністер­ство аг­рар­ної політики України як спеціаль­ний цен­траль­ний орган ви­ко­нав­чої влади та Українська ака­демія аг­рар­них наук.

Такі ініціативи за­по­чат­ко­ва­но, зо­кре­ма, на­ка­зом Міністер­ства аграр­ної політики України та Української ака­демії аг­рар­них наук «Про роз­робку про­ек­ту Дер­жав­ної про­гра­ми ство­рен­ня спри­ят­ли­вих умов для стабілізації та роз­вит­ку рос­лин­ництва на 2005-​2010 роки» від 15 груд­ня 2004 р. № 462/107, а також на­ка­зом Міністер­ства аг­рар­ної політики України «Про ро­з­роб­ку Ком­плекс­ної дер­жав­ної про­гра­ми реструкту­ризації і роз­вит­ку бу­ря­ко­цукро­вої галузі на період до 2010 року» від 20 лю­то­го 2006 р. № 69. На жаль, слід кон­ста­ту­ва­ти, що далі деклару­вання ініціатив або ро­з­роб­ки кон­цеп­ту­аль­них засад окре­мих про­грам (Кон­цепція дер­жав­ної про­гра­ми ство­рен­ня спри­ят­ли­вих умов для ста­білізації та роз­вит­ку рос­лин­ництва на 2005-​2010 роки, схва­ле­на роз­порядженням Кабінету Міністрів України від 17 ли­сто­па­да 2004 р. № 861-р.) спра­ва не пішла і, незва­жа­ю­чи на на­галь­ну по­тре­бу в держав­них про­гра­мах роз­вит­ку рос­лин­ництва в цілому та окре­мих видів рос­линницької про­дукції, за­зна­чені на­ка­зи не одер­жа­ли втілення у кон­кретних нор­ма­тив­но-​пра­во­вих актах, на відміну від про­дукції тварин­ництва.

У аг­рар­но­му за­ко­но­давстві досі не закріплене нор­ма­тивне визна­чення по­нят­тя рос­лин­ництва. Визна­чен­ня сільсь­ко­гос­по­дарсь­ких рос­лин містить­ся у ст. 1 За­ко­ну України «Про насіння і са­див­ний мате­ріал» від 26 груд­ня 2002 р. і роз­кри­вається як зер­нові, кор­мові, олійні, ефіроолійні, технічні, пря­дивні, ово­чеві, лікарські, квіткові, пло­дові, ягідні рос­ли­ни, ви­но­град, кар­топ­ля, які ви­ко­ри­сто­ву­ють­ся в сільсько­господарському ви­роб­ництві. На­ве­дене визна­чен­ня не є дос­ко­на­лим, бо зво­дить­ся лише до переліку рос­лин, ви­ко­ри­сто­ву­ва­них у сільсь­ко­му гос­по­дарстві. В уза­галь­ню­ю­чо­му плані сільсь­ко­гос­по­дарські рос­ли­ни можна визна­чи­ти як рос­ли­ни куль­тур­но­го по­ход­жен­ня (ви­ве­дені штуч­но в ре­зуль­таті се­лекції), які по­тре­бу­ють для свого роз­мно­жен­ня засто­сування спеціальної праці і засобів ви­роб­ництва. Таким чином,рослин­ництво - це га­лузь сільсь­ко­гос­по­дарсь­ко­го ви­роб­ництва, яка ґрунтується на ви­ро­щу­ванні куль­тур­них сільсь­ко­гос­по­дарсь­ких рос­лин з метою одер­жан­ня про­дуктів хар­чу­ван­ня і си­ро­ви­ни для перероб­ної про­ми­сло­вості. Рос­лин­ниц­тво поділяється на підга­лузі, ос­нов­ни­ми з яких є: зер­но­ве гос­по­дар­ство, цук­ро­бу­ряківниц­тво, кар­топ­ляр­ство, льо­нар­ство, овочівниц­тво, плодівниц­тво, кор­мо­ви­роб­ниц­тво та ін.

Ви­роб­ниц­тво окре­мих видів про­дукції рос­лин­ництва врегульова­не на за­ко­но­дав­чо­му рівні. На­при­клад, прий­ня­то за­ко­ни України «Про зерно та ринок зерна в Україні» від 4 липня 2002 p., «Про ви­но­град та ви­но­градне вино» від 16 черв­ня 2005 р. Це на­га­дує стан за­ко­но­дав­чо­го ре­гу­лю­ван­ня ви­роб­ництва про­дукції тва­рин­ництва, коли на фоні від­сутності ок­ре­мого за­ко­ну про м'ясо і м'ясні про­дук­ти існує Закон Украї­ни «Про бджіль­ниц­тво». Так само відсутнє за­ко­но­да­вче ре­гу­лю­ван­ня цук­ро­бу­ряківництва, кар­топ­ляр­ства, льо­нар­ства, овочівництва тощо.

За­ко­ни України попри свою зна­чимість у механізмі пра­во­во­го ре­гулювання все ж за­кла­да­ють лише най­за­гальніші за­са­ди пра­во­во­го ре­гулювання. Кон­кре­ти­зація за­ко­но­дав­чих по­ло­жень по­вин­на здійсню­ватися на підза­кон­но­му рівні, зо­кре­ма за ра­ху­нок дер­жав­них цільо­вих про­грам роз­вит­ку рос­лин­ництва за окре­ми­ми ви­да­ми рос­лин. Важли­вого зна­чен­ня у цьому сенсі на­бу­ває Кон­цепція дер­жав­ної про­гра­ми ство­рен­ня спри­ят­ли­вих умов для стабілізації та роз­вит­ку рослинниц­тва на 2005-​2010 роки, схва­ле­на роз­по­ряд­жен­ням Кабінету Міністрів України від 17 ли­сто­па­да 2004 р. № 861-р. Проте будь-​яка кон­цепція містить лише най­за­гальніші по­ло­жен­ня, які, до того ж, не мають юри­дичної сили, а є тільки підґрун­тям, ос­нов­ни­ми на­пря­ма­ми ро­з­роб­ки власне про­грам­но­го до­ку­мен­та.

Таким чином, слід за­зна­чи­ти відсутність дер­жав­них цільо­вих про­грам роз­вит­ку рос­лин­ництва на фоні існу­ван­ня лише трьох га­лу­зе­вих про­грам: «Зерно України - 2005-​2010», за­твер­дже­ної на­ка­зом Мін­агрополітики України від 28 липня 2004 р. № 271; «Про­гра­ма роз­вит­ку хме­ляр­ства на 2007-​2010 роки», за­твер­дже­ної Міна­г­ро­політики Украї­ни від 10 жо­втня 2007 р. № 729; «Соя України - 2008-​2015», затвер­дженої на­ка­зом Міна­г­ро­політики України та УААН від 28 трав­ня 2008 р. № 336/53. Звісно, що трьох за­зна­че­них га­лу­зе­вих про­грам не достат­ньо для ефек­тив­ної ре­гла­мен­тації про­цесів ви­роб­ництва рослинниць­кої про­дукції. Таких про­грам по­тре­бується знач­но більше для охоплен­ня хоча б ос­нов­них куль­тур рос­лин, адже метою кожної про­гра­ми є збільшен­ня ефек­тив­ності ви­роб­ництва рос­лин­ної про­дукції пев­но­го виду з вирішен­ням ряду відповідних стра­тегічних за­в­дань. На­при­клад, існу­ва­ли про­гра­ми «Кар­топ­ля України - 2003», «Овочі України - 2003», «Льон і ко­ноплі - 2003» тощо, які, на жаль, не одер­жа­ли свого логічного про­до­в­жен­ня у часі.

Га­лу­зе­ва про­гра­ма «Зерно України - 2005-​2010» пе­ред­ба­чає по­ступове збільшен­ня ви­роб­ництва зерна з 38 млн. тонн у 2005 р. до 42 млн. тонн у 2010 р. На­у­кові ро­з­ра­хун­ки, підтвер­джені світовою прак­тикою, вста­нов­лю­ють, що до­статній рівень ви­роб­ництва зер­но­вих, яко­го ви­ста­чає для про­до­воль­чих, кор­мо­вих, технічних цілей та екс­пор­ту, по­чи­нається з ро­з­ра­хун­ку 1 тонна на 1 жи­те­ля країни. Ви­хо­дя­чи із на­явності 46-мільй­он­но­го на­се­лен­ня Україна по­вин­на ви­роб­ля­ти щоріч­но не менше 46 млн. тонн зер­но­вих. Це озна­чає, що за­про­гра­мо­ване ви­робництво зерна у 2010 р. має до­сяг­ти свого оп­ти­маль­но­го рівня.

У ре­зуль­таті ви­ко­нан­ня про­гра­ми посівні площі зер­но­вих куль­тур мають ста­но­ви­ти близь­ко 15 млн. га, у тому числі озимої пше­ниці - не менше ніж 40 відсотків зер­но­во­го клину, площі ку­ку­руд­зи - 1,5-2 млн. га, ярого яч­ме­ню - 3,2 млн. га. Площі посіву проса і греч­ки - близь­ко 0,7-0,8 млн. га, а го­ро­ху, як ос­нов­ної зер­но­бо­бо­вої куль­ту­ри, до 1,3-1,4 млн. га.

Га­лу­зе­ва «Про­гра­ма роз­вит­ку хме­ляр­ства на 2007-​2010 роки» має також важ­ли­ве зна­чен­ня. Хме­ляр­ство - важ­ли­ва га­лузь сільсь­ко­го гос­подарства України. Хміль ви­ко­ри­сто­вується в пи­во­варінні, ме­ди­цині, пар­фу­мерії, хар­човій та інших га­лу­зях про­ми­сло­вості. Вітчиз­няне хме­лярство до­сяг­ло найбільшо­го роз­вит­ку в 70-​80-​х роках ми­ну­ло­го сто­ліття. У се­ре­дині 80-х років Україна за пло­щею на­са­д­жень та ва­ло­вим збо­ром хмелю вий­ш­ла на п'яте місце у світі після Німеч­чи­ни, США, Китаю та Че­хо­сло­вач­чи­ни. Це да­ва­ло мож­ливість повністю забезпечи­ти внутрішні по­тре­би України та ча­сти­ну хмелю відправ­ля­ти за кор­дон і в сусідні рес­публіки. Українсь­кий ринок хме­ле­про­дукції характе­ризується по­сту­по­вим ви­хо­дом зі стану стаг­нації, хоча об­ся­ги вирощу­вання хмелю важко порівняти з кінцем 80-х років ми­ну­ло­го століття при до­сяг­ненні Україною третьо­го місця в Європі за ва­ло­вим збо­ром - 8,4 тис. тонн та пло­щею на­са­д­жень - 8 тис. га. Зараз хміль ви­ро­щуєть­ся у 8 об­ла­стях України, 23 рай­о­нах і 63 хме­лярсь­ких гос­по­дар­ствах на площі 1140 га.

Реалізація пе­ред­ба­че­них га­лу­зе­вою «Про­гра­мою роз­вит­ку хмеляр­ства на 2007-​2010 роки» заходів пе­ре­ве­ден­ня галузі на інно­ваційну ос­но­ву, при­ско­рен­ня впро­ва­д­жен­ня на­у­ко­во-​технічних ро­з­ро­бок, осво­єння досвіду ро­бо­ти вітчиз­ня­них і зарубіжних то­ва­ро­ви­роб­ників хме­лю в нових рин­ко­вих умо­вах, зміни сор­то­вої політики, за­про­ва­д­жен­ня енер­го­з­беріга­ю­чих тех­но­логій ви­роб­ництва про­дукції хме­ляр­ства, по­кращення за­ко­но­дав­чо­го і фінан­со­во­го за­без­пе­чен­ня роз­вит­ку галузі хме­ляр­ства та інших засобів дасть змогу до­ве­сти за­галь­ну площу хміль­ників до 1600 га, а ва­ло­вий збір - до 1837 тонн, що за­без­пе­чить рента­бельне ви­роб­ниц­тво хмелю.

Згідно зі ст. 5 За­ко­ну України «Про збір на роз­ви­ток виноградар­ства, садівництва і хме­ляр­ства» від 9 квітня 1999 р. Кабінет Міністрів України за­твер­див своєю по­ста­но­вою «По­ря­док справ­лян­ня збору та ви­ко­ри­стан­ня коштів на роз­ви­ток ви­но­гра­дар­ства, садівництва і хме­лярства» від 15 липня 2005 р. № 587. На роз­ви­ток галузі хме­ляр­ства у вигляді 1 % відраху­вань від реалізації ал­ко­голь­них напоїв та пива над­ходять кошти у сумі 15-16 млн. грн. на рік.

На­ре­шті, га­лу­зе­ва про­гра­ма «Соя України - 2008-​2015», затвер­джена на­ка­зом Міна­г­ро­політики України та УААН від 28 трав­ня 2008 р.

№ 336/53, спря­мо­ва­на на роз­ви­ток ви­роб­ництва цієї куль­ту­ри. Фено­мен сої по­яс­нюється її рідкісним хімічним скла­дом - ви­со­кою концен­трацією в бобах білка - 38-42%, жиру - 18-22%, ву­г­ле­водів - 25- 30%, а також вітамінів, мінераль­них ре­чо­вин, фер­ментів. За­в­дя­ки цьо­му соя стала однією з го­лов­них куль­тур світо­во­го зем­ле­роб­ства в XX ст. Соя на­ле­жить до стра­тегічних куль­тур, за­до­воль­няє най­за­гальніші по­треби лю­ди­ни. Вона є ос­но­вою піраміди рос­лин­но­го білка та олії в сві­ті. Якщо в 1960 р. в світі ви­роб­ля­ло­ся 31 млн тонн сої, в 2003 р. цей по­казник досяг 189,2 млн тонн, то в 2006-​2007 роках - 221,6 млн тонн, у тому числі по країнах: США - 71,5 млн тонн; Бра­зилія - 61,0 млн тонн; Ар­ген­ти­на - 47,0 млн тонн; Китай - 15,2 млн тонн; Індія - 7,9 млн тонн; Україна - 0,89 млн тонн; Росія - 0,78 млн тонн.

За ра­ху­нок впро­ва­д­жен­ня організаційних, фінан­со­во-​еко­номічних, тех­но­логічних та юри­дич­них скла­до­вих про­гра­ми «Соя України - 2008-​2015» планується до­ве­ден­ня посівних площ під сою за період 2008-​2015 років до 1,1- 1,3 млн гек­тарів та ви­роб­ництва сої на рівні 3,0 млн т.