Розділ 35. Аграрне законодавство країн-членів єс

 

§ 1. Сільське господарство України після вступу до сот

 

Євро­пейсь­ка Рада 11 груд­ня 1999 р. схва­ли­ла спільну страте­гію ЄС щодо України, яка спря­мо­ва­на на зміцнен­ня парт­нер­ства між Україною та ЄС, пе­ред­ба­чає підт­рим­ку про­це­су де­мо­кра­тич­них та еко­номічних пе­ре­тво­рень в Україні, вирішення спільних про­блем щодо підт­ри­ман­ня стабільності та без­пе­ки на Євро­пейсь­ко­му кон­ти­ненті, зміцнен­ня співпраці між ЄС та Україною у кон­тексті роз­ши­рен­ня Євро-​со­ю­зу. До ос­нов­них по­ло­жень стра­тегії Є С на­ле­жать пи­тан­ня приско­рення про­ве­ден­ня аг­рар­ної та зе­мель­ної ре­форм з метою ство­рен­ня ви­со­ко­е­фек­тив­но­го, кон­ку­рен­то­спро­мож­но­го АПК та сільсь­ко­го гос­подарства України. План дій «Україна-Євро­пейсь­кий Союз», схвале­ний Кабінетом Міністрів України 12 лю­то­го 2005 р., визна­чає, що до пер­шо­чер­го­вих за­в­дань України в про­цесі здійс­нен­ня інте­грації до ЄС на­ле­жать: підви­щен­ня без­пе­ки про­дуктів хар­чу­ван­ня для спо­жи­вачів, приєднан­ня до Комісії Ко­дек­су Алімен­таріус та міжна­род­ної кон­венції про за­хист рос­лин, за­без­пе­чи­ти імпле­мен­тацію угод СОТ «Про сіль­ське гос­по­дар­ство» та «Про за­сто­су­ван­ня санітар­них та фітосанітар­них заходів», за­без­пе­чи­ти про­грес у на­б­ли­женні до за­ко­но­дав­ства ЄС у сфе­рі відсте­жен­ня хар­чо­во­го лан­ц­ю­га «від лану до столу»; за­галь­них прин­ципів та вимог до без­пе­ки про­дуктів хар­чу­ван­ня; ефек­тив­но імпле­мен­ту­ва­ти си­сте­му (НАССР) на підприємствах та в ор­га­нах кон­тро­лю, вклю­ча­ю­чи рибне гос­по­дар­ство.

3 16 трав­ня 2008 р. Україна на­бу­ла по­в­но­прав­но­го член­ства у СОТ на підставі За­ко­ну України «Про ратифікацію Про­то­ко­лу про вступ України до Світової організації торгівлі» від 10 квітня 2008 р. № 250. Роз­по­ряд­жен­ням Кабінету Міністрів України «Про за­твер­джен­ня пла­ну заходів щодо адап­тації української еко­номіки до вимог СОТ» від ЗО жо­втня 2008 р. № 1381 у сфері сільсь­ко­го гос­по­дар­ства необхідно: підви­щен­ня якості та без­пе­ки сільсь­ко­гос­по­дарсь­кої про­дукції вітчиз­няного ви­роб­ництва; про­су­ван­ня вітчиз­ня­ної сільсь­ко­гос­по­дарсь­кої про­дукції на зовнішній ринок; удос­ко­на­лен­ня існу­ю­чих і запроваджен­ня нових про­грам дер­жав­ної підт­рим­ки сільсь­ко­го гос­по­дар­ства відпо­відно до норм СОТ; ство­рен­ня ефек­тив­ної си­сте­ми охо­ро­ни та раціо­нального ви­ко­ри­стан­ня зе­мель сільсь­ко­гос­по­дарсь­ко­го при­зна­чен­ня; за­без­пе­чен­ня ви­ко­нан­ня за­галь­но­дер­жав­них про­грам у сфері сільсь­ко­го гос­по­дар­ства України (За­галь­но­дер­жав­ної про­гра­ми се­лекції у тварин­ництві на період до 2010 року, За­галь­но­дер­жав­ної про­гра­ми роз­вит­ку риб­но­го гос­по­дар­ства України на період до 2010 року). Розпоряджен­ням Кабінету Міністрів України «Про за­твер­джен­ня плану першочер­гових заходів щодо ви­ко­нан­ня зобов'язань України в рам­ках член­ства у СОТ» від 17 груд­ня 2008 р. № 1570 визна­че­но: при­ве­ден­ня держав­них стан­дартів у відповідність з ре­ко­мен­даціями Ко­дек­су Алімен­таріус, зо­кре­ма вста­нов­лен­ня вимог до строків зберігання риби, на­дан­ня внут­рішньої підт­рим­ки ви­роб­ни­кам сільсь­ко­гос­по­дарсь­кої про­дукції відпо­відно до механізму, пе­ред­ба­че­но­го уго­да­ми СОТ тощо.

Україна - по­в­но­прав­ний член СОТ і саме відповідним ста­ту­сом учас­ни­ка міжна­род­ної торгівлі пе­ред­ба­чається право вільно­го до­сту­пу про­дуктів хар­чу­ван­ня та про­до­воль­чої си­ро­ви­ни вітчиз­ня­но­го вироб­ництва до світових аг­рар­них ринків, але з ураху­ван­ням до­три­ман­ня ви­роб­ни­ка­ми вимог міжна­род­них стан­дартів якості та без­печ­ності ви­робленої про­дукції та пра­вил доб­ро­совісної кон­ку­ренції. Міжна­род­на торгівля про­до­воль­чи­ми то­ва­ра­ми вклю­чає торгівлю про­дукцією рос­линництва, тва­рин­ництва, ри­баль­ства, морсь­ко­го про­ми­слу, а також напівфаб­ри­ка­та­ми. Ос­нов­ним видом про­дукції, на яку за­вжди є попит на світових то­вар­них рин­ках, є зер­нові куль­ту­ри: пше­ни­ця, ку­ку­руд­за, рис та жито, оскільки рівень за­без­пе­чен­ня про­до­воль­чої без­пе­ки будь-​якої дер­жа­ви визна­чається саме за по­каз­ни­ка­ми стра­тегічних запасів зерна. Таким чином, роз­ви­ток сільсь­ко­го гос­по­дар­ства України безпо­середньо за­ле­жить від політики дер­жав­но­го про­текціонізму, за­хо­ди якої пе­ред­ба­ча­ють­ся Уго­дою про сільсь­ке гос­по­дар­ство СОТ 1994 р. і по­винні обов'яз­ко­во бути вра­хо­вані у чин­но­му за­ко­но­давстві країни-​чле­на СОТ.

За­ко­ном України «Про ос­новні за­са­ди дер­жав­ної аг­рар­ної політи­ки на період до 2015 року» від 18 жо­втня 2005 р. визна­че­но, що держав­на аг­рар­на політика базується на національ­них пріори­те­тах і вра­хо­вує необхідність інте­грації України до Євро­пейсь­ко­го Союзу та світо­во­го еко­номічного про­сто­ру.

За таких умов перед дер­жа­вою постає за­в­дан­ня щодо ство­рен­ня та за­про­ва­д­жен­ня ви­ва­же­ної аг­рар­ної політики, яка б спри­я­ла роз­вит­ку організо­ва­но­го аг­рар­но­го ринку, запобігала про­явам демпінгу продо­вольчих товарів та сільсь­ко­гос­по­дарсь­кої про­дукції, за­хи­ща­ла населен­ня країни від низь­ко­якісного де­ше­во­го імпор­ту про­дуктів хар­чу­ван­ня, спри­я­ла збільшен­ню екс­порт­них по­ста­вок ос­нов­них про­до­воль­чих то­варів та да­валь­ни­ць­кої сільсь­ко­гос­по­дарсь­кої си­ро­ви­ни вітчиз­ня­но­го ви­роб­ництва, зо­кре­ма зерна, цукру, насіння до світових про­до­воль­чих ринків з метою по­вер­нен­ня Україні ре­пу­тації «жит­ниці Європи» та сві­тового екс­пор­те­ра зерна.

Україна є чле­ном СОТ з 16 трав­ня 2008 р. при цьому аг­рар­на полі­тика підт­рим­ки має бути більше сфо­ку­со­ва­на на пи­танні ефек­тив­ності бюд­жет­них про­грам підт­рим­ки, чіткому визна­ченні інди­ка­торів для оцінки ре­зуль­та­тив­ності кожної бюд­жет­ної про­гра­ми, ніж збільшенні фінан­с­у­ван­ня галузі. Визна­чаль­ним на­пря­мом дер­жав­ної політики під­тримки сільсь­ко­го гос­по­дар­ства має стати ро­з­роб­ка та впро­ва­д­жен­ня нових про­грам так званої «зе­ле­ної скринь­ки» відповідно до вимог Уго­ди «Про сільсь­ке гос­по­дар­ство СОТ». Пер­спек­ти­ви сільсь­ко­го госпо­дарства України бу­дуть фор­му­ва­ти­ся під вп­ли­вом зобов'язань, які взя­ла на себе країна в ході пе­ре­го­вор­но­го про­це­су, конкурентоспромож­ності національ­них ви­роб­ників на внутрішньо­му і зовнішніх рин­ках, тен­денцій роз­вит­ку світових аг­ро­про­до­воль­чих ринків. Ви­роб­ниц­тво та торгівля сільсь­ко­гос­по­дарсь­ки­ми і про­до­воль­чи­ми то­ва­ра­ми регу­люється в дер­жа­вах СОТ та­ки­ми уго­да­ми цієї міжна­род­ної організації: «Про технічні бар'єри у торгівлі» «Про сільсь­ке гос­по­дар­ство», «Про санітарні та фітосанітарні за­хо­ди» тощо.

По­ло­жен­ня Угоди «Про технічні бар'єри у торгівлі» встановлю­ють, що члени СОТ по­винні за­без­пе­чи­ти у ча­стині технічних регламен­тів то­ва­рам, що імпор­ту­ють­ся з те­ри­торії будь-​яко­го члена СОТ, надан­ня ре­жи­му не менш спри­ят­ли­во­го, ніж той, що надається ана­логічним то­ва­рам вітчиз­ня­но­го по­ход­жен­ня та ана­логічним то­ва­рам, що похо­дять з інших країн. При цьому члени СОТ по­винні за­без­пе­чи­ти, щоб технічні ре­гла­мен­ти не ро­з­роб­ля­ли­ся, не прий­ма­ли­ся і не застосовува­лися у спосіб, метою або наслідком якого є ство­рен­ня неви­прав­да­них пе­ре­пон для міжна­род­ної торгівлі. Для цього технічні ре­гла­мен­ти не по­винні мати більш об­ме­жу­валь­но­го впли­ву на торгівлю, ніж це є необ­хідним для ви­ко­нан­ня за­кон­них за­в­дань, з ураху­ван­ням ризиків, які б ви­ник­ли в ре­зуль­таті їх неви­ко­нан­ня.

Угода про сільсь­ке гос­по­дар­ство визна­чає особ­ли­вості регулюван­ня торгівлі сільсь­ко­гос­по­дарсь­ки­ми то­ва­ра­ми, механізми за­сто­су­ван­ня заходів дер­жав­ної підт­рим­ки ви­роб­ництва і торгівлі в цьому сек­торі. Угода про за­сто­су­ван­ня санітар­них і фітосанітар­них норм визна­чає умови за­сто­су­ван­ня заходів санітар­но­го і фітосанітар­но­го кон­тро­лю. СОТ реалізує прин­цип спра­вед­ли­вої кон­ку­ренції на рин­ках сільсько­господарської про­дукції (як зовнішніх, так і внутрішніх). Відповідно до цього прин­ци­пу за­хо­ди дер­жав­ної підт­рим­ки сільсь­ко­го господар­ства, що справ­ля­ють найбільший про­текціоністсь­кий і сти­му­лю­ю­чий вплив на ви­роб­ниц­тво сільгосппро­дукції, а також за­хо­ди, спря­мо­вані на за­хист внутрішньо­го аг­ро­про­до­воль­чо­го ринку, мають скорочувати­ся. Адже вважається, що вони впли­ва­ють «ви­крив­лю­ю­чим чином» на ринок, тобто на об­ся­ги ви­роб­ництва та ціни. Отже, країни, що приєдну­ються до СОТ, бе­руть на себе певні зобов'язан­ня з чо­ти­рьох на­прямів: щодо дер­жав­ної підт­рим­ки сільсь­ко­го гос­по­дар­ства; до­сту­пу на ринок сільсь­ко­гос­по­дарсь­ких і про­до­воль­чих товарів; санітар­них і фітосанітар­них заходів, екс­порт­ної кон­ку­ренції в сільсь­ко­гос­по­дарській і про­довольчій торгівлі.

Україна в ході пе­ре­го­ворів відмо­ви­ла­ся від за­сто­су­ван­ня експорт­них суб­сидій для сільсь­ко­гос­по­дарсь­кої про­дукції, отже, зміни у вітчи­зняному АПК відбу­ва­ти­му­ть­ся під вп­ли­вом пер­ших трьох чин­ників. Слід за­ува­жи­ти, що по­сту­по­ва відмова країн-​членів СОТ від засто­сування екс­порт­них суб­сидій та по­сту­по­ве змен­шен­ня фер­мерсь­ких суб­сидій вигідні Україні як нет­то-​екс­пор­те­ру сільсь­ко­гос­по­дарсь­кої про­дукції з об­ме­же­ни­ми фінан­со­ви­ми мож­ли­во­стя­ми суб­си­ду­ван­ня екс­пор­ту і підт­рим­ки сільсь­ко­го гос­по­дар­ства, адже ці чин­ни­ки зумов­люють по­сту­по­ве зрос­тан­ня світових цін на сільсь­ко­гос­по­дарсь­ку про­дукцію.

Згідно з до­дат­ком 2 до Угоди «Про сільсь­ке гос­по­дар­ство СОТ» 1994 р. всі за­хо­ди щодо дер­жав­ної підт­рим­ки сільсь­ко­го господар­ства умов­но поділені на три групи, або роз­кла­дені по різно­ко­льо­ро­вих скринь­ках: «зеленій», «бла­китній» і «жовтій» (чи «бур­шти­новій»).

До «зе­ле­ної скринь­ки» на­ле­жать за­хо­ди, не спря­мо­вані на підтрим­ку обсягів ви­роб­ництва та цін ви­роб­ників, отже, не по­ру­шу­ють принци­пів спра­вед­ли­вої кон­ку­ренції. У до­дат­ку 2 визна­чені два ос­новні крите­рії, яким мають відповідати ці за­хо­ди: підт­рим­ка по­вин­на на­да­ва­ти­ся через уря­дові бюд­жетні про­гра­ми, а не за кошти спо­жи­вачів; наслідком підт­рим­ки не по­винне бути на­дан­ня цінової підт­рим­ки ви­роб­ни­кам. Дер­жавні вит­ра­ти в межах «зе­ле­ної скринь­ки» мо­жуть здійс­ню­ва­тись у таких на­пря­мах:

-                 на­у­кові досліджен­ня, підго­тов­ка та підви­щен­ня кваліфікації кад­рів, інфор­маційно-​кон­суль­таційне об­слу­го­ву­ван­ня;

-                 ве­те­ри­нарні та фітосанітарні за­хо­ди, кон­троль без­пе­ки продук­тів хар­чу­ван­ня;

-                 спри­ян­ня збуту сільгосппро­дукції, у тому числі зби­ран­ня, об­робка та по­ши­рен­ня рин­ко­вої інфор­мації;

-                 удос­ко­на­лен­ня інфра­струк­ту­ри (будівниц­тво шляхів, електро­мереж, меліора­тив­них спо­руд) за ви­нят­ком опе­раційних вит­рат на її утри­ман­ня;

-                 утри­ман­ня стра­тегічних про­до­воль­чих запасів, внутрішня про­довольча до­по­мо­га;

-                 за­без­пе­чен­ня га­ран­то­ва­но­го до­хо­ду сільгоспви­роб­ни­кам, удоско­налення зем­ле­ко­ри­сту­ван­ня тощо;

-                 підт­рим­ка доходів ви­роб­ників, не пов'язана з видом і об­ся­гом ви­роб­ництва;

-                 спри­ян­ня струк­турній пе­ре­бу­дові сільсь­ко­гос­по­дарсь­ко­го вироб­ництва;

-                 охо­ро­на нав­ко­лиш­ньо­го се­ре­до­ви­ща;

-                 про­гра­ми регіональ­но­го роз­вит­ку.

Дер­жа­ва, що є чле­ном СОТ, має право фінан­с­у­ва­ти за­хо­ди «зеле­ної скринь­ки» в будь-​яко­му обсязі за­леж­но від мож­ли­во­стей свого бю­джету.

Немає також за­пе­ре­чень проти бюд­жет­но­го фінан­с­у­ван­ня заходів «бла­кит­ної скринь­ки», оскільки вони спря­мо­вані на об­ме­жен­ня пере­виробництва (ско­ро­чен­ня поголів'я ху­до­би, посівних площ тощо).

Найбільш дис­кусійним пи­тан­ням при вступі України до СОТ є за­хо­ди «жовтої скринь­ки». До них на­ле­жать за­хо­ди внутрішньої під­тримки, що справ­ля­ють ви­крив­лю­ю­чий вплив на торгівлю і виробниц­тво: дотації на про­дукцію тва­рин­ництва та рос­лин­ництва; дотації на племінне тва­рин­ниц­тво; дотації на елітне насінниц­тво; дотації на ком­бікорми; ком­пен­сація ча­сти­ни вит­рат на міндоб­ри­ва та за­со­би за­хи­сту рос­лин; ком­пен­сація ча­сти­ни вит­рат на енер­го­ре­сур­си; цінова підтрим­ка: ком­пен­сація різниці між закупівель­ною і рин­ко­вою ціною на сіль­госппродукцію; на­дан­ня ви­роб­ни­ку товарів і по­слуг за цінами, нижчи­ми за рин­кові; закупівля у ви­роб­ни­ка товарів (по­слуг) за цінами, що пе­ре­ви­щу­ють рин­кові; пільго­ве кре­ди­ту­ван­ня сільгоспви­роб­ників за ра­ху­нок бюд­же­ту, спи­сан­ня боргів; пільги на транс­пор­ту­ван­ня сіль­госппродукції; вит­ра­ти лізин­го­во­го фонду та деякі інші.

Щодо заходів «жовтої скринь­ки» дер­жа­ва по­вин­на взяти зобов'я­зання із ско­ро­чен­ня бюд­жет­но­го фінан­с­у­ван­ня. У ході визна­чен­ня умов всту­пу до СОТ ро­з­ра­хо­вується такий по­каз­ник су­куп­но­го виміру під­тримки, як щорічна сума всіх видів дер­жав­ної підт­рим­ки, на які поши­рюються зобов'язан­ня із ско­ро­чен­ня. Про­тя­гом 6-річного перехідного періоду, як пра­ви­ло, ско­ро­чується на 20% (норма СОТ для країн з роз­винутою еко­номікою).

Ефек­тивність підт­рим­ки ви­роб­ників про­гра­ма­ми, що кваліфіку­ються як про­гра­ми «жовтої скринь­ки», є низь­кою внаслідок вкрай не­рівномірного роз­поділу суб­сидій серед сільсь­ко­гос­по­дарсь­ких підпри­ємств, непро­зо­рих механізмів роз­поділу коштів, пе­ре­роз­поділу суб­сидій на ко­ристь суміжних сек­торів. Крім того, осо­бисті се­лянські та фер­мерські гос­по­дар­ства, які ви­роб­ля­ють понад 60% сільськогосподар­ської про­дукції і за­без­пе­чу­ють зай­нятість двох тре­тин пра­це­з­дат­них селян, фак­тич­но поз­бав­лені дер­жав­ної підт­рим­ки, у тому числі з ураху­ванням наслідків світової фінан­со­вої кризи.

Тен­денція до зрос­тан­ня підт­рим­ки сільсь­ко­го гос­по­дар­ства захода­ми «зе­ле­ної скринь­ки» є ха­рак­тер­ною і для роз­ви­ну­тих країн. Зо­кре­ма, за да­ни­ми Сек­ре­таріату СОТ, з 1995 р. по 2008 р. вит­ра­ти на «зе­ле­ну скринь­ку» збільши­ли­ся у країнах ЄС на 56%, у США - на 26, в Австра­лії - на 53%.

В Україні зрос­тан­ня підт­рим­ки села за­хо­да­ми «зе­ле­ної скринь­ки» озна­чає, що по­сту­по­во відбу­ва­ти­меть­ся зміщення ак­центів бюд­жет­ної підт­рим­ки сільсь­ко­го гос­по­дар­ства з підт­рим­ки сільсь­ко­гос­по­дарсь­ких підприємств у бік підт­рим­ки роз­вит­ку сільсь­кої місце­вості. Як і в краї­нах Цен­траль­ної та Східної Європи, ці тен­денції по­си­лять­ся в ході євро­пейської інте­грації України, адже роз­ви­ток сільсь­кої місце­вості в краї­нах ЄС є рівним за пріори­тетністю на­пря­мом аг­рар­ної політики нарівні з підт­рим­кою сільсь­ко­гос­по­дарсь­ких ви­роб­ників. Це озна­чає, що дер­жава ак­тив­но підт­ри­му­ва­ти­ме роз­ви­ток інфра­струк­ту­ри у сільській міс­цевості (будівниц­тво шляхів, елек­тро­ме­реж, меліора­тив­них спо­руд), роз­ви­ток рин­ко­вої інфра­струк­ту­ри для се­лянсь­ких гос­по­дарств (спри­яння збуту сільсь­ко­гос­по­дарсь­кої про­дукції, у тому числі зби­ран­ня, об­роб­ка та по­ши­рен­ня рин­ко­вої інфор­мації), охо­ро­ну довкілля, депре­сивні те­ри­торії, вкла­да­ти­ме гроші у людсь­кий капітал села.

Як по­ка­за­ли події 2006 р. на ринку мо­ло­ка і м'яса, неза­леж­но від на­бут­тя член­ства у СОТ, щоб кон­ку­ру­ва­ти на зовнішніх і внутрішньо­му рин­ках, Україна має вкла­да­ти дер­жавні кошти у на­у­кові ро­з­роб­ки в галузі стан­дар­ти­зації, ре­фор­му­ва­ти си­сте­му оцінки відповідності, сприя­ти ви­роб­ни­кам у пе­ре­ході на світові стан­дар­ти. Ці за­хо­ди, які на­ле­жать до «зе­ле­ної скринь­ки», ста­нуть найбільш ефек­тив­ни­ми для підт­рим­ки кон­ку­рен­то­спро­мож­ності національ­них ви­роб­ників в умо­вах СОТ. Ней­тралізації мож­ли­вих нега­тив­них наслідків для сільсь­ко­го населен­ня від всту­пу України до СОТ і реалізації мож­ли­вих по­зи­тив­них на­слідків спри­я­ти­муть підт­рим­ка фор­му­ван­ня та роз­вит­ку рин­ко­вої і соці­альної інфра­струк­ту­ри, об­слу­го­ву­ю­чих ко­опе­ра­тивів, до­рад­чих служб. Вза­галі, як свідчить аналіз досвіду країн із перехідною еко­номікою, під­став для про­гно­зу­ван­ня ка­та­строфічних наслідків від член­ства у СОТ для сільсь­ко­го гос­по­дар­ства немає. Пра­ви­ла цієї організації не за­вжди спри­ят­ливі для нових членів, пе­редусім для країн, які ще не по­до­ла­ли кризи та де­пресії своїх аг­ро­про­до­воль­чих сек­торів. Для останніх існує ймовірність збільшен­ня і без того знач­ної різниці у рівнях підт­рим­ки внутрішньо­го ринку між но­ви­ми і на­яв­ни­ми чле­на­ми СОТ.