§ 3 Правоприменение и проблема эффективности 271

Таким образом, порядок формирования и проце­дура подготовки и принятия решения в Комиссии со­ставляют необходимые организационные условия для выбора наиболее эффективной правовой формы и точ­ного определения содержания нормативно-правовых актов, принимаемых в рамках Сообществ

§ 3. Правоприменение и проблема эффективности

₃ Правоприменение осуществляется институтами Сообществ и органами власти, управления и суда го­сударств-членов Особенности этой процедуры в ЕС определяются природой интеграционного права как права sui generis

Процедура применения интеграционного права на уровне Совета и Комиссии Сообщества представляет интерес прежде всего с точки зрения исполнения ре­шений и не имеет существенных отличий в зависимо­сти от предмета правового регулирования Решения исполняются преимущественно государствами-члена­ми, а также другими институтами и органами ЕС

Учредительные договоры предусмотрели необхо­димые полномочия Совета и Комиссии по обеспече­нию надлежащего уровня применения европейского права Например, Совет, принимающий решения по наиболее важным направлениям финансовой полити­ки Сообщества, в том числе и по вопросам налогово­го законодательства, вправе обращаться в Суд ЕС с исками против других институтов ЕС, если считает, что их правоприменительная деятельность не соот­ветствует положениям соответствующих нормативно-правовых актов

272 Глава-S. Эффективность норм налогового права

В тесном взаимодействии с Советом необходимый уровень правоприменения обеспечивает Комиссия Она обладает как собственной распорядительной властью и, следовательно, может принимать регламенты и директивы, направленные на реализацию налоговой политики ЕС, так и полномочиями, делегированными ей Советом. Правомерность и эффективность такой формы взаимодействия Комиссии и Совета была под­тверждена решениями Суда ЕС¹.

Необходимый уровень правоприменительной дея­тельности во многом обеспечивается качеством конт­роля не только со стороны Суда ЕС, но и других институтов Сообщества Комиссия в этом смысле на­делена соответствующими полномочиями по обеспе­чению правильного применения общих принципов ев­ропейского права, на основе которых должны осуще­ствлять свою правоприменительную деятельность го­сударства-члены, а также решений, принятых Сове­том, исполнение которых возложено на нее Догово­ром (ст. F-1/нн. ст. 7; ст. 155/нн. ст. 221 Договора о ЕС).

Амстердамский договор расширил полномочия Комиссии по применению санкций и предусмотрел большие возможности инициирования Комиссией ис­ков против государств-членов, нарушающих в своей правоприменительной деятельности основные принци­пы и нормы европейского права.

В системе институтов ЕС, осуществляющих пра­воприменительную деятельность, Суд Сообществ пред­ставляет особый интерес в связи с тем, что он, на-

¹ См.: Case № С-240/90, Federal- Republic of Germany v Commission of the European Communities, [1992] ECR 1-5383, Joined Cases № C-296/93 and C-307/93, French Republic and Ireland v. Commission of the European Communities, [1996] ECR 1-795.

I

273

§ 3. Правоприменение и проблема эффективности

помним, непосредственно влияет на понимание и при­менение норм интеграционного права. Его решения не являются актом Сообществ в смысле ст. 189 (н.н. ст. 249), так как не содержатся в перечне актов, предусмотренных Договором для выполнения задач институтов ЕС. Однако решения Суда, принятые в преюдициальном порядке или по искам Комиссии про­тив государств-членов из-за невыполнения последни­ми обязательств по Договору, являются не только наиболее многочисленными, но и наиболее важными для формирования общих подходов к правопримени­тельной деятельности в Европейских Сообществах.

Применение актов интеграционного права в го­сударствах-членах имеет два уровня' а) применение норм прямого действия и имплементация актов ин­ститутов ЕС, требующих специальной процедуры; б) применение актов интеграционного права в нацио­нальных судах путем принятия самостоятельных ре­шений или с участием Суда ЕС посредством исполь­зования преюдициальной процедуры. И на первом, и на втором уровне правоприменения возникает немало проблем, представляющих теоретический и практи­ческий интерес

Позиции государств по вопросам соотношения интеграционного и национального права выражены в доктрине, законодательстве и судебной практике. Док­трина представлена двумя концепциями права — дуа­листической и монистической, суть которых сводит­ся к решению вопроса о том, является международ­ное и национальное право двумя самостоятельными правопорядками или единым — универсальным. В зависимости от приверженности государств одной из этих концепций во многом и определяется восприя-

274

Эффективность норм налогового права

тие права Сообществ. В течение длительного време­ни право ЕС определялось как международное право sui generis. По мере развития интеграционных про­цессов и их правового обеспечения формировалось обширное и разнообразное по своим формам право ЕС, международно-правовая составляющая которого (учредительные договоры, договоры о присоединении новых государств-членов и т. д) стала регулировать лишь основы европейского правопорядка, конкрети­зируемые в многочисленных нормативно-правовых актах Совета и Комиссии, а также в решениях Суда ЕС. В процессе развития европейских институтов был сформулирован принцип наднациональности права ЕС, которое по-прежнему сохраняет свое качество sui generis, ибо его источниками являются и междуна­родно-правовые договоры, и акты наднационального характера (регламенты, директивы, решения), и на­циональные законы государств-ч ленов. Поскольку ев­ропейское право представляет собой право sm generis, то дуализм и монизм в подходе к его применению проявляются в более сложной форме, нежели в отно­шении классического международного права. Докт­рина находит отражение в законодательстве и судеб­ной практике. При этом подход законодателя и судьи не всегда совпадает, так как большинство конститу­ций жестко не связывают их требованием следовать одному из двух принципов. Конституционные нормы государств-членов позволяют определенно говорить о дуализме или монизме лишь в отношении конкрет­ных юридических форм права Сообществ, оставляя на усмотрение законодательных, исполнительных и судебных органов окончательное решение вопроса о способе их имплементации.

275

§ 3. Правоприменение и проблема эффективности

Наиболее определенной в этом смысле является позиция французского и голландского законодателей, закрепивших в основных законах верховенство дого­воров и соглашений относительно внутреннего пра­ва¹. Это распространяется и на акты международных организаций². Правом соответствующей квалификации обладают национальные судебные и квазисудебные органы.

В Конституции Ирландии прямо не говорится о соотношении правопорядка Сообществ и националь­ного права, но устанавливается, что ни одна статья основного или текущего закона не должна препят­ствовать осуществлению актов и мер, принятых Со­обществами или их институтами (ст. 29). В Законе 1972 г. о Европейских Сообществах их учредительные и иные акты признаются обязательными в соответ­ствии с условиями, предусмотренными в самих дого­ворах.

Конституции Бельгии и Люксембурга не содер­жат четких положений о соотношении международ­ного и национального правопорядков³, а внесенные в текст Конституции Люксембурга изменения говорят лишь о возможности временной передачи законода­тельных, исполнительных и судебных полномочий учреждениям, созданным "по международному пра­ву"⁴. Аналогичная норма содержится в ст. 20 Консти­туции Дании. Однако в дополнение к ней был принят закон 1972 г., определивший делегирование властных полномочий институтам Сообществ и порядок импле­ментации их установлений на территории страны. За-

¹ Статья 55 Конституции Франции; ст. 94 Конституции Нидер­ ландов.

² Статья 94 Конституции Нидерландов.

³ Статьи 167—169 Конституции Бельгии.

⁴ Статья 49bis Конституции Люксембурга.

276 Глава З^Эффективность норм налогового права

конодатель подошел дифференцированно к различ­ным видам актов, предусмотрев соответствующие про­цедуры для норм прямого действия и норм, не явля­ющихся таковыми.

Конституции и практика Италии и ФРГ отража­ют смешанный подход к вопросу о соотношении на­ционального права и права Сообществ. Устанавливая приоритет общепризнанных международно-правовых норм в отношении национального закона¹ и разрешая передачу части суверенитета международным орга­низациям², ФРГ и Италия не признают за римскими договорами качества общих норм международного права и приравнивают их по юридической силе к обыч­ным законам, принимаемым парламентом. При этом, однако, учредительные договоры инкорпорируются в правовые системы Италии и ФРГ, что характерно для государств, придерживающихся монистической концепции.

В практике Великобритании дуалистический под­ход к международному и национальному праву прояв­ляется наиболее заметно. Это касается и права Сооб­ществ, основания применения которого на террито­рии Соединенного Королевства установлены парла­ментским статутом, трансформировавшим договорные обязательства в национальное законодательство и зак­репившим четкий порядок имплементации норм ин­теграционного права.

Вне зависимости от дуалистической или монис­тической традиции права законодательство госу­дарств-членов регламентирует вопросы имплемента­ции права ЕС, устанавливая соответствующий поря­док в отношении норм прямого действия, а также

¹ Статья 10 Конституции Италии.; ст. 25 Конституции ФРГ.

² Статья 11 Конституции Италии; ст. 24(1) Конституции ФРГ.

277

3. Правоприменение и проблема эффективности

норм, применение которых возможно лишь в резуль­тате издания специальных правовых актов. Положе­ния учредительных договоров вводятся в националь­ное право законом о ратификации и не требуют до­полнительных процедур, обеспечивающих их приме­нение в национальном правопорядке. Другие право­вые акты, содержащие нормы прямого действия, в частности регламенты, регулирующие налоговые от­ношения, как правило, инкорпорируются в националь­ное право путем принятия подзаконных актов. На­пример, в Бельгии Декретом 1998 г. об акцизном нало­ге на алкоголь и алкогольные напитки (ЕС) был имп-лементирован Регламент № 2658/87¹. В Люксембурге Декретом о налогах и роялти на патенты и дополни­тельные сертификаты для защиты лекарств был имп-лементирован Регламент № 1768/92 от 17 ноября 1997 г.² В Норвегии Регламент Совета № 78/473 был имплементирован приказом (order) № 1320 от 19 де­кабря 1996 г. о налоговых скидках при перестрахова­нии³. Иным нормативным актам Сообществ, в частно­сти директивам, необходимы более сложные имплс-ментационные процедуры, особенности которых оп­ределяются каждым государством-членом в соответ-^; ствии с требованиями их юридической техники. При этом действуют общие принципы, одним из которых является правило внесения изменений в налоговое за­конодательство путем принятия закона. Поэтому боль­шинство директив институтов ЕС, регулирующих налоговые отношения, вводятся в национальное за­конодательство государств-членов через парламентс­кую процедуру. Например, в Люксембурге Директи-

¹ См.: Moniteur Beige, 1998. P. 3122.

² См.: Memorial, 1997. P. 2956.

³ См.: Lovtidende, 1996. P. 2226.

278