2. Органы исполнительной власти

Исполнительная власть в субъектах РФ занимает ведущее место в системе органов государственной власти, она наделя­ется широкими полномочиями и регламентируется более подробно, чем исполнительная власть в Конституции РФ. И хотя в конституциях и уставах субъектов РФ главы об этой ветви власти иногда следуют после глав о законодательной власти, исполнительная власть, неразрывно связанная с полномочи­ями главы государства, далеко не ограничивается отведенной ей ролью только исполнителя законов и по своему политичес­кому весу превосходит законодательную власть.

Формирование системы органов исполнительной власти республики, края, области и других субъектов РФ происходит в соответствии с конституционными положениями, а также нормативными актами, определяющими правовой статус рес­публики, края, области как субъектов РФ, правовой статус и организацию взаимодействия органов власти. Такими актами являются конституции, уставы краев и областей, схема уп­равления, законы, а также положения об отдельных органах исполнительной власти республик, краев, областей, утверж­даемые главой исполнительной власти субъекта РФ.

Как отмечалось, конституционный принцип равноправия субъектов РФ не исключает разнообразия форм организации государственной власти. Это особенно характерно для органов исполнительной власти, организационные формы которой различаются в каждом регионе.

Федеральные законодательные принципы. Высшее долж­ностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) избирается гражданами, проживающими на территории субъекта РФ и обладающими активным избирательным правом, на основе всеобщего, рав­ного и прямого избирательного права при тайном голосова­нии.

Высшим должностным лицом может быть избран гражда­нин Российской Федерации, обладающий пассивным избира­тельным правом. Это лицо не может быть одновременно де­путатом законодательного органа, депутатом представитель­ного органа местного самоуправления, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательс­кой, научной и иной творческой деятельности. Высшее дол­жностное лицо избирается на срок не более пяти лет и не может избираться на указанную должность более двух сроков подряд. В соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 9 июля 2002 г. и принятым на его основе Феде­ральным законом в отношении высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти), законодательство которого по состоянию на 19 октября 1999 г. не содержало ограничения чис­ла сроков избрания одного и того же лица на должность, пер­вым сроком из числа двух возможных является срок, на который оно было избрано после 19 октября 1999 г. В отно­шении же высшего должностного лица субъекта РФ (руково­дителя высшего исполнительного органа государственной власти), законодательство которого по состоянию на 19 ок­тября 1999 г. содержало ограничение числа сроков избрания одного и того же лица на должность, субъект РФ вправе са­мостоятельно решить вопрос о том, продолжается ли исчисле­ние, ранее установленное законодательством субъекта РФ, либо оно начинается после 19 октября 1999 г., т. е. вступле­ния в силу федерального закона. Наименование должности этого лица устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций. Высшее должностное лицо:

• представляет субъект РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъек­та РФ;

• обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным органом с по­следующим возвратом их на новое рассмотрение с мотивиро­ванным обоснованием или с предложением об изменениях и дополнениях;

• формирует высший исполнительный орган государствен­ной власти в соответствии с законодательством субъекта РФ;

• вправе участвовать в работе законодательного органа с правом совещательного голоса.

Полномочия высшего должностного лица прекращаются досрочно, в частности, в случае его отставки в связи с выра­жением ему недоверия законодательным органом, вступления в отношении него в законную силу обвинительного пригово­ра суда, его отзыва избирателями.

Отзыв возможен по одному из следующих оснований:

нарушение высшим должностным лицом законодательства Федерации или субъекта РФ, факт совершения которого ус­тановлен соответствующим судом;

неоднократное без уважительных причин неисполнение своих обязанностей, установленное соответствующим судом.

При наличии указанных оснований голосование по отзы­ву высшего должностного лица может быть назначено при условии, что собраны подписи не менее 3% от числа избира­телей, зарегистрированных на территории субъекта РФ. Про­цедура отзыва должна обеспечить гражданам, которые обла­дают активным избирательным правом, возможность прове­дения агитации за отзыв высшего должностного лица и против этого, а также гарантировать участникам голосова­ния всеобщее, равное и прямое участие в тайном голосова­нии по отзыву высшего должностного лица субъекта РФ. Отзываемое лицо должно иметь возможность дать участни­кам голосования объяснения по поводу обстоятельств, выд­вигаемых в качестве основания отзыва. Отзыв признается состоявшимся, если за него проголосовало более половины от числа участников голосования, включенных в списки для голосования по отзыву высшего должностного лица субъек­та РФ.

Президент РФ вправе при определенных условиях отре­шать высшее должностное лицо от должности. Это влечет за собой отставку возглавляемого указанным лицом высшего ис­полнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Во всех случаях, когда высшее должностное лицо не мо­жет исполнять свои обязанности, их временно исполняет дол­жностное лицо, установленное конституцией (уставом) или законом субъекта РФ или назначаемое Президентом РФ.

В случае отрешения Президентом РФ высшего должност­ного лица от должности, если конституцией (уставом) или законом субъекта РФ не установлен порядок временного ис­полнения обязанностей высшего должностного лица, Прези­дент РФ может назначить временно исполняющего обязанно­сти высшего должностного лица на период до вступления в должность вновь избранного высшего должностного лица.

Законодательный орган вправе выразить недоверие высше­му должностному лицу субъекта РФ в случае издания им актов, противоречащих Конституции РФ, федеральным зако­нам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения, а также в случае иного грубого нарушения Конституции РФ, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан. Решение о недоверии принимается двумя третями голосов по инициативе не менее одной трети от ус­тановленного числа депутатов. Решение о недоверии влечет за собой немедленную отставку высшего должностного лица и возглавляемого им высшего исполнительного органа государ­ственной власти субъекта РФ.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ разрабатывает и осуществляет меры по обеспе­чению комплексного социально-экономического развития, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, со­циального обеспечения и экологии. Он осуществляет в преде­лах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране соб­ственности и общественного порядка, борьбе с преступно­стью, разрабатывает проект бюджета субъекта РФ, а также обеспечивает исполнение бюджета и др.

Этот орган вправе предложить органу местного самоуправ­ления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством Российской Федерации изданные ими правовые акты в слу­чае, если указанные акты противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Российской Федерации, а также вправе обратиться в суд.

Высшее должностное лицо субъекта РФ издает указы (по­становления) и распоряжения, которые обязательны к испол­нению в субъекте РФ.

В соответствии с конституционным принципом разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную законодательный орган и высший исполнитель­ный орган государственной власти субъекта РФ осуществля­ют свои полномочия самостоятельно. Они взаимодействуют в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта РФ и в интересах его насе­ления.

Законодательный орган может принимать участие в фор­мировании высшего исполнительного органа, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных долж­ностных лиц высшего исполнительного органа, а при опреде­ленных условиях также в согласовании назначения на долж­ность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Законодательный орган вправе выразить недоверие руково­дителям органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, в назначении которых на должность он принимал участие, что влечет освобождение их от должности или иные последствия, установленные конституцией (уставом) или за­коном субъекта РФ.

Споры между законодательным органом и высшим испол­нительным органом государственной власти субъекта РФ по вопросам осуществления их полномочий разрешаются в соот­ветствии с согласительными процедурами, предусмотренными Конституцией РФ, конституцией (уставом) и законом субъек­та РФ, либо в судебном порядке.

Правовые акты органов государственной власти субъекта РФ, противоречащие Конституции РФ, федеральным зако­нам, конституции (уставу) и законам субъекта РФ, подлежат опротестованию соответствующим прокурором или его заме­стителем в установленном законом порядке.

Президент РФ вправе приостановить действие акта высше­го должностного лица, а также действие акта органа испол­нительной власти в случае противоречия этого акта Консти­туции РФ, федеральным законам, международным обязатель­ствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответству­ющим судом. В этом случае высшее должностное лицо впра­ве обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии изданного им или органом исполнительной вла­сти акта Конституции РФ, федеральным законам и междуна­родным обязательствам Российской Федерации.

Президент РФ вправе обращаться в законодательный орган с представлением о приведении в соответствие с Конституци­ей РФ, федеральными конституционными законами и феде­ральными законами конституции (устава), закона субъекта РФ или иного нормативного правового акта законодательно­го органа. В случае возникновения разногласий Президент РФ использует согласительные процедуры для их разреше­ния, а в случае недостижения согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответ­ствующего суда.

Президент РФ выносит предупреждение высшему долж­ностному лицу субъекта РФ в случае издания этим лицом нормативного правового акта, противоречащего Конститу­ции РФ, федеральным конституционным законам и феде­ральным законам, если такие противоречия установлены со­ответствующим судом, а высшее должностное лицо в тече­ние двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда сро­ка не приняло в пределах своих полномочий мер по испол­нению решения суда. Предупреждение также выносится в случае уклонения высшего должностного лица в течение двух месяцев со дня издания указа Президента РФ о при­остановлении действия нормативного правового акта высше­го должностного лица либо органа исполнительной власти субъекта РФ от издания акта, предусматривающего отмену приостановленного акта, или от внесения в указанный акт изменений, если в течение этого срока высшее должностное лицо не обратилось в соответствующий суд для разрешения спора.

Если в течение месяца со дня вынесения Президентом РФ предупреждения высшему должностному лицу это лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по устранению причин, послуживших основанием для вынесения ему пре­дупреждения, Президент РФ отрешает его от должности. В порядке, установленном уголовно-процессуальным законо­дательством, Президент вправе по мотивированному представ­лению Генерального прокурора РФ временно отстранить выс­шее должностное лицо от исполнения обязанностей в случае предъявления указанному лицу обвинения в совершении тяж­кого или особо тяжкого преступления.

Высшее должностное лицо, полномочия которого были прекращены указом Президента РФ об отрешении указанно­го лица от должности, вправе обжаловать данный указ в Вер­ховный Суд РФ в течение 10 дней со дня официального опуб­ликования указа. Верховный Суд должен рассмотреть жало­бу и принять решение не позднее 10 дней со дня ее подачи.

Республики. Поскольку Конституция РФ рассматривает республики как государства, конституции республик учреж­дают пост главы государства, именуемого президентом, гла­вой республики или главой государства. Пост президента уч­режден в Адыгее, Башкортостане, Бурятии, Калмыкии, Ка­бардино-Балкарии, Ингушетии, Марий Эл, Саха (Якутия), Северной Осетии — Алании, Татарстане, Тыве, Чувашии.

В Коми функции главы государства выполняет лицо, име­нуемое Главой Республики, а в Карелии и Хакасии — изби­раемый населением Председатель правительства. В Мордовии после острой конфронтации между исполнительной и законо­дательной властью пост президента был упразднен, а его фун­кции поделены между Главой Республики и Председателем правительства. В Удмуртии форма правления больше напоми­нает парламентскую республику, но в 2000 г. был введен пост Президента. В Дагестане Народное Собрание (парламент) со­зывает Конституционное Собрание, которое формирует Госу­дарственный Совет, а Председатель Государственного Совета является главой государства.

Конституционный статус главы государства (президента, главы республики) устанавливается по-разному. В некоторых республиках глава государства, подобно Президенту РФ, как бы выводится за пределы трех ветвей власти или рассматри­вается как участник осуществления полномочий каждой из них. Только некоторые республики объявляют главу государства главой исполнительной власти, он иногда объявляется высшим должностным лицом республики. Обычно предус­матривается, что он выступает гарантом Конституции респуб­лики и государственного суверенитета, прав и свобод челове­ка, представляет республику в отношениях с Российской Фе­дерацией и др. Главе государства всегда предоставляется право подписывать и обнародовать законы республики, а так­же законодательной инициативы. В соответствии с представ­лениями, распространенными в ряде республик о суверенном характере их государства, президенты таких республик наде­ляются полномочиями руководить внешней политикой, на­значать представителей в иностранные государства и между­народные организации и пр. В решении главного вопроса об отношениях с правительством существуют большие разли­чия.

Конституции определяют срок полномочий главы государ­ства в 4-5 лет. Он избирается гражданами своей республи­ки на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Обычно устанавливается, что главой государства может стать гражданин данной республи­ки в возрасте не моложе 35 лет, а иногда и не старше 60-65 лет. Запрещается избрание одного и того же лица на пост президента более двух сроков подряд (в многонациональ­ном Дагестане представитель одной и той же национальности не может быть избран Председателем Государственного Собра­ния два срока подряд). В ряде республик (Калмыкия, Тыва, Кабардино-Балкария) одновременно с президентом избирает­ся вице-президент.

Глава государства пользуется неприкосновенностью. Кон­ституции республик закрепляют порядок отрешения его от должности. Этот порядок во многом схож с аналогичным по­рядком, предусмотренным в федеральной Конституции. В Кабардино-Балкарии Президент может быть отрешен от должности на основании референдума. В организации испол­нительной власти и ее соотношений с полномочиями главы государства республики можно выделить несколько основных разновидностей.

1. Правительство является органом исполнительной вла­сти, подотчетным президенту республики (главе республики), хотя ответственно и перед парламентом (Татарстан, Башкорстан, Кабардино-Балкария, Чувашия, Сев. Осетия - Алания, Карачаево - Черкессия).

В данной группе республик правительство фактически ра­ботает под непосредственным руководством главы государ­ства.

2. Глава государства возглавляет систему исполнительной власти и является председателем Правительства. (Республи­ка Коми, Бурятия, Тыва).

В этой группе республик имеет место прямое слияние фун­кций главы государства и главы правительства в одном лице.

3. Формирование Правительства и организация исполни­тельной власти осуществляются коллегиальными органами (Дагестан).

Края, области и другие субъекты РФ. Как и республики, края, области и другие субъекты РФ самостоятельно формируют систему органов исполнительной власти на своей терри­тории. Правовой базой для этого выступает устав, а также законы, принимаемые собственными представительными органами, и правовые акты глав администраций.

В отличие от республик, многие края и области руковод­ствуются не только уставами, но и так называемой схемой управления, которая призвана обеспечить комплексное управ­ление субъектом РФ по всем важнейшим вопросам. Схема включает в себя перечень субъектов и объектов управления, характеристику функций органов исполнительной власти и порядок их взаимоотношений, процедуру принятия решений и т. д. Такой документ предопределяет систему органов исполнительной власти и в определенной степени связывает главу администрации в его действиях по перестройке аппара­та исполнительной власти.

Функции исполнительной власти на территории субъекта РФ осуществляет система органов исполнительной власти, возглавляемая соответствующей администрацией.

Систему органов исполнительной власти образуют три ос­новные группы органов:

1) органы, составляющие аппарат главы администрации;

2) управления, комитеты, отделы и прочие службы адми­нистрации, находящиеся в двойном подчинении с преоблада­нием подчинения главе администрации;

3) территориальные органы федеральных министерств и ведомств, входящие в систему органов исполнительной вла­сти субъекта РФ, но имеющие ярко выраженную вертикаль­ную подчиненность. Кроме того, в субъектах РФ действуют различные коммерческие предприятия, созданные на базе бывших подразделений краевых, областных органов, и под­ведомственные администрации, а также различные обще­ственные советы при соответствующих администрациях и их главах.

Администрация состоит из главы администрации, часто именуемого губернатором, а в Москве - мэром, и его замес­тителей, руководителей многочисленных управленческих структур. В предшествующие годы глава администрации на­значался и освобождался от должности Президентом РФ, но теперь повсюду избирается.

Следует отметить, что в ряде областей (Ленинградская, Курганская), в краях (Ставропольский), городе федерального значения Москве термин «администрация» заменен на тер­мин «правительство», что отражает стремление этих субъек­тов РФ к уравнению своих государственно-правовых форм с республиканскими. Однако во всех случаях глава админист­рации (правительства) избирается на основе всеобщего, равно­го, прямого избирательного права при тайном голосовании. Вопрос о возрасте главы администрации решается по-разно­му, но обычно в уставах устанавливаются сроки проживания на территорий субъекта РФ как условие для занятия должно­сти главы администрации (мэра, губернатора). В соответствии с Федеральным законом в уставах Алтайского края, Липец­кой, Московской, Новосибирской, Псковской, Томской, Чи­тинской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов и ряда других субъектов РФ определено, что главой администрации может быть избран гражданин РФ не моложе 30 лет, постоянно проживающий на территории данного субъекта РФ не менее одного года. Наряду с этим в Вологодской, Тверской областях уставами предусмотрено как условие избрания губернатором постоянное проживание на территории области, но не указывается срок проживания. Последнее время активно обсуждается вопрос о возможном изменении порядка избрания глав субъектов РФ в связи с предложением Президента РФ Путина В.В.