Глава 10

РЕФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XIX в.

1. Условия и особенности процесса социальной помощи во второй половине XIX в. Ведомственная и обществен­ная благотворительность.

2. Помощь и взаимопомощь на селе: преобразования, про­блемы и тенденции.

3. Реформирование системы конфессиональной социаль­ной помощи.

10.1. Условия и особенности процесса

социальной помощи во второй половине XIX в. Ведомственная и общественная благотворительность

Феномен развития теории и практики социальной по­мощи, как и любого другого социокультурного явления, всегда определялся уровнем общественного развития, со­циальной политикой государства, возможностями эконо­мики, культурными условиями, духовно-нравственным со­стоянием народа. Социальные процессы и отношения всегда находились в диалектическом взаимодействии и органиче­ской взаимосвязи с другими сторонами общества, прежде всего, экономическими. Изменения в социальной сфере и есть результат экономического прогресса. Но характер и мас­штабы социальных преобразований — не только результат, а и предпосылка экономического прогресса.

Наиболее благоприятные условия привлечения внима­ния государства и общества к решению проблем нуждаю­щихся сложились на территории Беларуси в период быст­рой капитализации во второй половине XIX в. Среди ос­новных причин, приведших к изменению парадигмы социальной помощи, следует назвать урбанизацию и ин­дустриализацию, расширение социальных связей и отно­шений, изменения социальной политики в области прав

365

человека. Негативные явления в социальной сфере нарас­тали по мере укрупнения производства и связанных с этим дифференциацией доходов и условий жизни населения. Так, проблемы урбанизации и большая, чем среднерос­сийская, перенаселенность белорусских городов, значи­тельное увеличение количества нуждающихся, как об этом убедительно свидетельствует З.В. Шибеко, неизменно на­кладывали свой отпечаток на процессы осуществления со­циальной помощи. О динамике роста городского населе­ния могут дать представление следующая диаграмма.

Динамика роста городского населения в белорусских губерниях

Виленская	31,1%,."	л~\ $Щ
Витебская	16,1% |
Гродненская	J 6.6% f
Минская	9.3V. )
Могилевская	18.1% |

Ко второй половине XIX в. значительную остроту при­обрел вопрос о реорганизации дела общественной помо­щи различным категориям нуждающихся. Усиливается стремление государства всемерно поддерживать развитие общественного призрения и частной благотворительности, которой был придан статус национально значимого дея­ния. В ранге высочайших покровителей к этому делу были подключены члены императорской семьи. В этом виделся выход в преодолении одного из основных недостатков цен­трализованной системы призрения — нарушение принци­па индивидуального подхода, что приводило к формали­зации социальной помощи и ее неэффективности. В науч­ных подходах того времени преобладают утверждения, что государство должно принимать участие в делах благо­творительности лишь тогда, когда отсутствует частная бла­готворительность или она недостаточно развита в общест­ве. При этом не отрицалась контролирующая и законода­тельная роль государства, его обязанность иметь и развивать специальные институты призрения.

366

С 1869 г происходит разграничение финансовых средств приказов общественного призрения. Кредитная часть переходит в ведение Министерства финансов, ко­торое распределяет средства по губерниям. Можно кон­статировать, что к концу XIX в. государственная финан­совая поддержка начинает приобретать систематический и регулярный характер.

Наблюдаются изменения и в юридическом плане. По вы­сочайшему повелению была образована комиссия для пе­ресмотра действующего законодательства о социальной помощи бедным. В 1895 г. появляется государственный про­ект «Общие основания организации общественного при­зрения». В документе отмечалось, что общественное при­зрение должно предупреждать развитие бедности, оказы­вать взаимопомощь и страхование, привлекать к трудовой деятельности лиц, уклоняющихся от труда, обеспечивать призрение и воспитание покинутых детей и призрение нуждающихся. В круг лиц обязательного призрения (наря­ду с традиционными категориями нуждающихся) вошли «покинутые и систематически развращаемые или истязае­мые дети», переселенцы, нижние чины армии и флота, раненые и увечные воины [183, с. 7]. Постепенно форми­ровались подходы к обоснованию необходимости рассмот­рения общественного призрения в контексте государствен­ных программ и решений. В трудах ученых обосновывается необходимость социального страхования (государственного и негосударственного) как важного вида помощи, направ­ленного на предотвращение пауперизма, т.е. обнищания масс. Ученые призывали использовать западный опыт, ко­гда местные органы призрения имеют первостепенное зна­чение в деле социальной помощи нуждающимся, как это, например, было в ВКЛ.

Государство пошло навстречу общественной инициа­тиве. 17 мая 1897 г вышел указ, который давал право Им­ператорскому человеколюбивому обществу (ИЧО) уста­навливать должности как бесплатные, так и платные («классные») с предоставлением получившим их прав дей­ствительной государственной службы. Продвигаясь по слу­жебной лестнице, можно было достичь V класса, что со­ответствовало гражданскому чину коллежского советника или военному — полковника. Можно утверждать, что этим

367

указом было положено начало становлению профессио­нального общественного призрения, или (по терминоло­гии нашего времени) профессиональной социальной ра­боты. На рубеже веков, в процессе развития социальной помощи и поддержки, белорусская, как и общероссий­ская благотворительность, вплотную подошли к практи­ческому оформлению профессиональной деятельности в области социальной работы. Об этом свидетельствует на­личие разветвленной системы самых разнообразных оте­чественных институтов помощи и поддержки с наметив­шимися программами профессиональной подготовки, кур­сами подготовки и переподготовки (от нескольких месяцев до года) для работающих в благотворительных организа­циях, учреждения, заведениях и т. п.

Система централизованного государственного призре­ния (в виде приказов общественного призрения в центре и в губерниях) к середине XIX в. уже не справлялась с удов­летворением все возрастающих потребностей населения в социальной помощи. Она все более стала выступать как волюнтаристско-административная система, где особен­но сказывался бюрократизм государственной машины управления. Новые условия требовали основательной кор­рекции прежних подходов к управлению социальной сфе­рой. Либеральные слои общества выступали против жест­кой бюрократической опеки социального призрения, счи­тали необходимым осуществить децентрализацию в деле помощи нуждающимся и создать условия для развития местной инициативы и самостоятельности.

В ходе земской реформы дело общественного призре­ния приняло устойчивую тенденцию к децентрализации, и несмотря на то, что многие из прежних казенных и со­словных учреждений сохранялись, оно передавалось в руки общественности в лице местных органов городского и зем­ского самоуправления. С 1903 г. на Беларуси начинает оформ­ляться система социальной помощи на основе территори­ального принципа. Земства, поддержанные общественной инициативой, энергично принялись за дело, руководству­ясь популярным в те годы правилом: что не запрещено, то разрешено. Уже через несколько лет удалось значитель­но улучшить качество обслуживания социально уязвимых слоев населения, увеличить количество благотворительных заведений, применить на практике новые формы соци-

368

альной помощи нуждающимся. К началу 90-х гг. число лиц, получивших помощь в губерниях, где действовали земст­ва, в 9~ 10 раз превысило их количество в неземских гу­берниях. Земская система призрения была более мобильна и имела более широкую сеть услуг, чем приказная.

Это был период, когда особенно острый характер при­обретает проблемы государственно-общественной заботы об аномальных лицах, ставших одним из основных постав­щиков антиобщественных элементов; профилактики и пре­одоления нищенства, беспризорности, алкоголизма, про­ституции и других проявлений социальной патологии, и ко­гда наметилось конкретное взаимодействие органов власти и общественности в решении проблем социальной помо­щи нуждающимся. Благотворительная деятельность частных лиц и общественных организаций постепенно становится од­ним из главных элементов общенациональной культуры.

К основным особенностям развития процесса социаль­ной помощи в белорусских губерниях во второй половине XIX в. можно отнести следующее. Во-первых, это опреде­ленное административное сдерживание благотворительных начинаний представителей белорусской общественности неправославного вероисповедания, что усугублялось на­ступившими после подавления восстания 1863 г. репрес­сиями и насильственной русификацией. Во-вторых, боязнь правящих кругов Российской империи развития непред­сказуемой общественной инициативы и нежелание дли­тельное время после проведения в центральных районах государства земской реформы отказаться от приказной системы призрения в западных губерниях. В-третьих, зна­чительная зависимость белорусских благотворительных обществ, филантропов и меценатов от российской бюро­кратии проявлялась и в том, что на Беларуси дольше, чем в центральных губерниях империи, сохранялись правила регистрации благотворительных обществ только с «высо­чайшего позволения», а затем, после введения новых «уп­рощенных» правил, осуществлялся более строгий надзор за выполнением этих правил. Правления обществ должны были «непосредственно или через губернаторов доставлять министерству внутренних дел сведения о действиях своих по предмету благотворительности, капиталах, доходах, рас-^ходах, имуществах, заведениях и призреваемых в оных».

369

Губернаторам лично предписывалось регулярно проверять ведение канцелярских и иных дел обществ, «побуждая их к исполнению закона особыми предписаниями посред­ством губернских правлений» 118, т. 1, с. 76J. Только в кон­це столетия, с некоторым ослаблением реакции и с опуб­ликованием «Нормальных и примерных уставов некото­рых наиболее распространенных типов благотворительных обществ», правительство разрешило утверждать новые об­щества непосредственно губернаторам с правом исполнять «во всякое время обшую и внезапную ревизию» и закрыть любое общество «в случае обнаружения в их деятельности антиправительственного духа» [7, с. 38].

Активное участие в благотворительной деятельности в белорусских губерниях представителей прогрессивной об­щественности, ученых и практиков из Петербурга и Мо­сквы, российских квазигосударственных обществ, а также православной церкви, придавало дополнительный им­пульс, уравновешивало противодействие со стороны бю­рократических органов и позволяло белорусской благотво­рительности развиваться в русле достижений в этой облас­ти, разнообразило формы и сферы применения, наполняло их научно-практическим содержанием.

Со второй половины XIX века в результате реформ 60— 70-х гг., раскрепостивших общественную инициативу, поч­ти повсеместно в Российской империи начинается бур­ный рост общественных благотворительных учреждений, намечается упорядочение их деятельности. Они структури­руются по различным направлениям и формам деятельно­сти. В зависимости от характера деятельности и вида ока­зываемой помощи все благотворительные общества условно подразделяли: на общества «смешанного типа», оказываю­щие поддержку как взрослым, так и детям в самых разно­образных формах (деньгами, вещами, продуктами, содер­жанием воспитательных домов, приютов и т. п.); общест­ва, созданные для оказания благотворительной помощи «в какой-либо одной или нескольких формах (помощь день­гами или продуктами, вещами и т. д.)»; общества, целью которых являлась «организация и содержание какого-либо одного или нескольких благотворительных заведений»: детских приютов, богаделен, бесплатных или дешевых сто­ловых и т. д. [18, т. 1, с. 170].

370

Кроме того, общества благотворительной помощи, исходя уже из другого принципа, основываясь на отечест­венном и зарубежном опыте групповой и индивидуальной социальной работы, делили еще на 3 большие группы. Это общества, оказывающие помощь:

а) в закрытых формах (в рамках благотворительных за­ ведений);

б) в открытых формах (вне благотворительных заве­ дений);

в) в смешанных формах ( т. е. оказывающие социаль­ ную помощь как в «открытых», так и в «закрытых» формах [18, т. 1,с. 176].

В Российской империи (в т. ч. и на территории Беларуси) преобладали общества первой группы. Однако уже в нача­ле XX в. на первый план стали выходить «открытые» и «сме­шанные» формы призрения.

К 1899 г. на Беларуси успешно действовали 257 благо­творительных обществ, из которых 32,7 % находились в гу­бернских городах и 67,3% - в уездах. По губерниям благо­творительные общества распределялись следующим обра­зом: Виленская — 43, Витебская — 55, Гродненская — 50, Минская - 53, Могилевская - 56 обществ. Наиболее круп­ные и влиятельные из них, призревающие значительное количество нуждающихся, находились в Вильно и Моги­леве. 21,2 % обществ в той или иной форме оказывали по­мощь детям. Такое превышение количества «взрослых» об­ществ над «детскими» было характерно и для России, и для Запада, что вполне соответствовало состоянию общест­венных потребностей, уровню развития социальной по­мощи нуждающимся, а процент благотворительных об­ществ, оказывающих помощь детям на Беларуси, был даже несколько выше, чем в большинстве губерний империи.

Большинство благотворительных обществ содержали какие-либо благотворительные заведения, которые, по оп­ределению Мариинского ведомства, «служат для непосред­ственного удовлетворения тех или других потребностей нуждающегося населения в стенах заведения, находяще­гося там постоянно или временно, или пользуется услуга­ми эпизодически» [18, т. 1, с. 169]. Заведения разрешалось Учреждать благотворительным обществам, частным лицам, сословным и городским негосударственным организаци-

371

ям и государственным органам. О динамике роста благо­творительных учреждений в белорусских губерниях может дать представление следующая диаграмма:

400

Динамика роста благотворительных учреждений в белорусских губерниях

350

благотворительные общества благотворительные заведения

339

300

257

250

200 А

150

100 ■{

В8

50

31

44

до 18 в.

18 Е

до 1861 г.

1870 г.

1880 г.

1890 г.

1899 г.

По данным за 1897 г. благотворительные учреждения распределялись по территории Северо-Западного края сле­дующим образом:

Распределение благотворительных учреждений по губерниям Северо-Западного края

Виленскаян	178
Витебская	It»
юдненская,	168
Минская	1103
Могилев-,	г -...,.	1 1

50

100

150

200

Примерно такое же соотношение сохранялось по рас­ходам на содержание благотворительных учреждений. Боль­шинство из них находилось в городах.

372

Еще одним стимулирующим фактором развития обще­ственного благотворительного движения явилось приня­тие правительством ряда либеральных нормативно-право­вых актов, в том числе по закреплению призрения нуж­дающихся на селе за крестьянскими обществами (например, в Могилевской губернии к 1890 г. эти общества содержали 39 домов общественного призрения, где содержались пре­старелые, инвалиды, вдовы, сироты, аномальные лица, а также лица из малообеспеченных семей), а впоследствии -по поощрению муниципального (земского) призрения.

Именно в это время на средства частных лиц, благо­творительных обществ, органов городского, а позднее, и земского самоуправления, в губернских и уездных горо­дах Беларуси широко начинают распространяться учреж­дения социальной помощи: открываться убежища и при­юты для престарелых, инвалидов, сирот; больницы, шко­лы и училища. В деле благотворительной помощи сельскому населению лидерство среди регионов Российской импе­рии принадлежало Могилевской губернии [18, т. 1, с. 95]. Характерно, что количество благотворительных учрежде­ний в уездах губернии значительно превышало их количе­ство в самом Могилеве, что являлось своеобразным зна­мением времени. На начало века в губернии насчитыва­лось уже 187 благотворительных учреждений, без учета учреждений, находившихся в ведении губернских и уезд­ных комитетов Попечительства о народной трезвости.

Что же касается средств, выделяемых на эти цели, то только 25 % всего бюджета благотворительности обра­зовывалось из средств казны, земств, городов и сословных учреждений, а 75 % - из средств частной благотворительно­сти [18, т. I, с. 176], что отображает следующая диаграмма.

Распределение средств на благотворительные цели (1897)

ЕЗ частные средства

Dсредства государства, земств,городов и сословных учреждений

373

Благотворительные же учреждения на Беларуси еже­годно получали из казны не более 6,6 % от всей суммы поступлений. Существенной составной частью складываю­щейся на Беларуси в новых условиях системы помощи ну­ждающимся оставалось конфессиональное призрение, пре­жде всего со стороны православной церкви, постепенно набравшее силу после церковной реформы, возрождения православных братств и создания церковноприходских попечительств. Они организовывали больницы и амбула­тории, богадельни для престарелых и инвалидов, уход за больными на дому и в лечебных учреждениях, открыва­ли школы и сиротские приюты.

В начале XX в. стремление к объединению обществен­ного благотворительного движения получает логическое завершение. Происходит объединение различных благотво­рительных обществ и частных лиц во Всероссийский союз учреждений, обществ и деятелей по общественному и ча­стному призрению, куда вошли и представители от бело­русских губерний. Своей основной целью Союз ставил «упо­рядочение и объединение благотворительной деятельности по всей России» [250, с. 1]. Однако последующие события внесли существенные коррективы в идеологию и практи­ку регулирования проблем социальной сферы.