§ 2. Державний лад

Уроки першої світової війни державний лад Російської імперії залишився в основному незмінним. Зберігалося царське самодержавство. З перервами у роботі функціо­нували Державна рада і Державна дума. Водночас війна вимагала деяких змін у державному механізмі, перебу-_чщг дови органів державної влади й управління. Широко­масштабна участь Росії у війні, небувале зростання потреб діючої армії в озброєнні, інших матеріальних цінностях зумовили створен­ня системи надзвичайних органів воєнно-економічного регулюван­ня¹. Основу цієї системи становили створені відповідно до закону від 17 серпня 1915 р. чотири Особливі наради: з оборони, палива, продовольчої справи, перевезення палива, продовольчих і воєнних вантажів². Головне призначення нарад полягало в об'єднанні захо­дів для забезпечення армії і флоту предметами бойового і мате­ріального постачання, в мобілізації всієї економіки країни на потре­би війни.

Особливі наради створювалися при відповідних міністерствах: з оборони — при Воєнному міністерстві, з палива — при Міністерс­тві торгівлі і промисловості, з перевезень — при Міністерстві шля­хів сполучення, з продовольчої справи — при Міністерстві земле­робства. Головами Особливих нарад були відповідні міністри.

Організація і діяльність Особливих нарад регламентувалися прийнятими 17 серпня 1915 р. «Положеннями» про ці наради³.

Провідна роль серед нарад належала Особливій нараді з обо­рони, її голова здійснював загальне керівництво діяльністю усіх ін­ших Особливих нарад. Згідно з законом від 17 серпня 1915 р. Голова Особливої наради з оборони наділявся правом у разі потреби при­зупиняти рішення усіх інших Особливих нарад, про які керівники цих нарад були зобов'язані його сповіщати.

Стаття 2 Положення про Особливу нараду з оборони, яка ви­значала її статус, проголошувала: «Особлива нарада є вищою дер­жавною установою. Жодне урядове місце або особа не дає Особли-

¹ Див.: Флоринский М. Ф. Кризис государственного управлення в России в годьі пер-вой мировой войньї (Совет министров в 1914—1917 гт.). Л., 1У88. С. 103.

² Див.: Авербах О. Й. Законодательньїе актьі, вьізванньїе войной 1914—1915 гг. Пет­роград, 1915. Том II. С. 751—752.

³ Див.: СУ. 1915. № 231. Ст. 1760.

вій нараді приписів і не може вимагати від неї звіту»¹. Проте голова Особливої наради з оборони як член уряду перебував у залежності від Голови Ради Міністрів.

До складу Особливої наради з оборони входили; голова Дер­жавної ради, голова Державної думи, дев'ять членів Державної ра­ди і дев'ять членів Державної думи, по одному представнику від міністерств морського, фінансів, шляхів сполучення, торгівлі і про­мисловості, а також від Державного контролю, які призначалися міністрами за погодженням з воєнним міністром; п'ять представ­ників від воєнного міністерства, які призначалися воєнним мініс­тром особисто; представники Всеросійських земської і міської спілок, які обиралися по одному від кожної спілки; чотири предста­вники Центрального воєнно-промислового комітету, У засіданнях Особливої наради з оборони могли брати участь, крім її членів, й інші особи, запрошені головою наради. Такого широкого представ­ництва, як в Особливій нараді з оборони, буржуазія не мала в жод­ному державному органі Російської імперії².

Особлива нарада з оборони відала широким колом питань: це передусім вищий нагляд за діяльністю всіх урядових заводів, арсе­налів і майстерень, приватних заводів і промислових підприємств, що виробляли предмети бойового і матеріального постачання армії і флоту; сприяння створенню нових підприємств, які постачали армії зброю й інше майно; розподіл замовлень на озброєння між російсь­кими й іноземними підприємствами.

Ключову роль в Особливій нараді з оборони відігравав її голо­ва, який мав право вимагати від підприємств відомостей про їхню діяльність; накладати секвестр на підприємства; усувати від служ­би директорів і членів правління казенних, приватних заводів і по­кладати їхні обов'язки на осіб, яких призначав голова. Останній мав багато й інших важливих прав щодо організації оборони Росії³. У цілому ж Особлива нарада з оборони фактично залишалася дорад­чим органом при воєнному міністрі, який і зосереджував у своїх руках усю виконавчу владу.

Покладені на Особливу нараду з оборони завдання виконува­лися нею за допомогою цілої системи комісій і комітетів. Були ство­рені, наприклад, такі комісії: підготовча комісія із загальних пи-

¹ Авербах О. Й. Законодательньїе актьі, вьізванньїе бойной 1914—1915 гг. Петроград, 1915. Том II. С. 753.

² Див,: Тимошенко А. Й. Особое совещамие по обороне в России в годьі первой миро-вой войньї // Правоведение. 1968. N9 г. С. 129.

³ Див.: Воронкова С. В. Материальї Особою совещания по обороне государства. М., 1975. С. ЗО.

тань, підготовча комісія з артилерійських питань, підготовча ко­місія з авіаційних питань, комісія з перегляду норм санітарного і медичного постачання армії, спостережна комісія, реквізиційна ко­місія, евакуаційна комісія, комісія із забезпечення робочою силою підприємств, що обслуговували оборону.

Однією з найзначніших установ Особливої наради з оборони був Комітет у справах металургійної промисловості — найбільш буржуазний за своїм складом, методами і характером діяльності¹. Поряд з постійно діючими комісіями і комітетами при Особливій нараді з оборони періодично створювалися і тимчасові комісії.

Особлива нарада з оборони мала свої виконавчі органи не тільки в центрі, а й на місцях. Ними стали районні заводські наради при місцевих уповноважених голови Особливої наради з оборони. На території України діяли Київська, Катеринославська, Харківсь­ка, а з 21 лютого 1916 р. — Одеська заводська нарада. Організація і діяльність місцевих органів Особливої наради з оборони регламен­тувалися затвердженими 10 вересня 1915 р. «Правилами про поря­док дії місцевих уповноважених, призначених головою Особливої наради для обговорення й об'єднання заходів з оборони держави, і про існуючі при них районні заводські наради». Заводські наради при міських уповноважених голови Особливої наради з оборони створювалися для об'єднання діяльності заводів окремих районів і для встановлення співробітництва заводів у цілях якомога найпов­нішого використання їх продуктивності для потреб оборони. До складу заводських нарад входили чиновники міністерств (воєнного, морського, промисловості і торгівлі, шляхів сполучення), члени во­єнно-промислових комітетів тощо. До роботи в заводських нарадах залучалися інженери, техніки, статистики². Наради мали широкі права, що давало їм змогу впливати на підприємства, пов'язані з виробництвом продукції для потреб оборони держави.

Структура, форми, методи роботи Особливих нарад з палива, продовольчої справи, перевезення палива, продовольства і воєнних вантажів були такими самими, як і в Особливої наради з оборони. Різниця полягала практично тільки в предметах відання кожної з перелічених Особливих нарад.

Особливі наради стали однією з форм залучення представни­ків монополістичної буржуазії до органів державного апарату ца-

¹ Про цей комітет див. детальніше: Тарновский К. Н. Формирование государствен-но-монополистического капитализма в России в годьі первой мировой войньї (на примере металлургической промьшіленности). М., 1958.

² Див.: Воронкова С. В. Материальї Особого совещания по обороне государства. М., 1975. С. 61, 62.

рату, забезпечуючи зрощування фінансового капіталу з урядовим апаратом.

30 серпня 1915 р. імператор Микола II ухвалив закон «Про за­безпечення потреб біженців». Біженцями визнавалися особи, котрі «залишили місцевості, яким загрожує неприятель, або вже зайняті ним, або виселені за розпорядженням воєнних чи цивільних влас­тей з району воєнних дій, а також виходці з ворожих Росії дер­жав»¹. Для забезпечення потреб біженців засновувалася під голо­вуванням Міністра внутрішніх справ Особлива нарада з улашту­вання біженців. Ця нарада дістала статус «вищої державної уста­нови». Вона була досить представницькою і відала такими питан­нями; загальний розподіл кредитів, що надавалися на потреби біженців, піклування про всебічне упорядкування справ біженців, їх реєстрацію, переміщення їх у відповідні місцевості, повернення у місця постійної осілості і відтворення їхнього господарства; питан­ня, що стосувалися оцінки нерухомого й рухомого майна, залише­ного біженцями у місцях їх постійного проживання, відшкодування населенню збитків, завданих воєнними діями, і надання йому вина­городи за предмети, реквізовані за розпорядженням воєнних влас­тей; надання постраждалому від війни населенню позичкової допо­моги; турбота про влаштування для біженців шкіл, курсів та інших навчальних закладів. Особлива нарада з влаштування біженців обирала і пропонувала Міністру внутрішніх справ кандидатів у го­лови губернських комітетів, вирішувала й деякі інші проблеми².

Незабаром після свого створення Особлива нарада з влашту­вання біженців з метою об'єднання зусиль місцевих органів влади, урядових і громадських установ, а також приватних організацій і осіб, які допомагали біженцям, визнала необхідним розподілити гу­бернії Російської імперії на певні райони з призначенням туди го-ловноуповноважених. Таких районів було дванадцять. Дев'ятий ра­йон охоплював Харківську, Полтавську і Чернігівську губернії³. У своїй діяльності головноуповноважені повинні були керуватися «Наказом головноуповноваженим з улаштування біженців у сере­дині імперії», затвердженим Управляючим міністерства внутрішніх справ 29 жовтня 1915 р,⁴

¹ СУ. 1915. № 242-Ст. 1842.

² Див.: А вербах О. Й. Законодательньїе актьі, вьізванньїе войной 1914—1916 гг. Пет­роград, 1916. Том III. С. 5.

³ Див.: Там же. С. 207—208.

⁴ Там же. С 208—211.

Війна обумовила необхідність оголошення воєнного стану на територіях Російської імперії, які входили до району воєнних дій і мали особливо важливе значення для державних і воєнних ін­тересів, що й було зроблено іменним указом від 20 липня 1914 р. Під дію указу підпадали й окремі місцевості України, зокрема Волинська, Подільська, Київська, Херсонська, Таврійська губернії, Золотоношський, Переяславський і Кременчуцький повіти Полтав­ської губернії, Остерський повіт Чернігівської губернії, Верхньо­дніпровський і Катеринославський повіти Катеринославської гу­бернії¹. На території, на якій оголошувався воєнний стан, почали діяти «Правила про місцевості, оголошені такими, що перебувають на воєнному становищі» від 18 червня 1892 р.

На території, де вводився воєнний стан, повноваження щодо охорони державного порядку і громадського спокою переходили до воєнних властей: головнокомандувача і командувачів армій. Так, командувач армії мав право: забороняти відлучатися з місця про­живання таким особам, яких за їхніми знаннями, ремеслом тощо передбачалося залучити до робіт для досягнення цілей війни; при­значати загальні і приватні реквізиції; забороняти вивіз необхідних для роботи знарядь і матеріалів, а також продовольства і засобів перевезення, фуражу, дров та інших предметів, які могли б знадо­битися для війни; розпоряджатися про знищення будівель і всього, що могло б ускладнювати рух або дії військ. Окрім того, команду­вач армії мав право вживати для цілей охорони державного поряд­ку будь-які заходи, навіть не передбачені законом².

У районі -дій армії її командувачеві підпорядковувалися місцеві генерал-губернатори та особи, які наділялися правами останніх.

Поряд з наданням широких прав військовим властям введен­ня воєнного стану означало розширення адміністративних повнова­жень місцевих губернських органів управління, передусім гене­рал-губернаторів (або наділених їх владою осіб), які діставали додаткові адміністративні і поліцейські права. Так, згідно зі ст. 19 Правил про місцевості, де оголошувався воєнний стан, генерал-губернатори або наділені їхньою владою особи мали право: видава­ти обов'язкові постанови з питань, що стосувалися громадського порядку і державної безпеки; встановлювати за порушення таких обов'язкових постанов покарання, які не могли бути суворішими за ув'язнення у тюрмі або фортеці на три місяці або за сплату грошо-

¹ Див.: СУ. 19Н. № 189. Ст. 2053.

² Див.: Гессен В. М. Исключительное положение. СПб, 1908. С. 375—376.

вого штрафу до трьох тисяч карбованців; забороняти будь-які збо­ри; давати розпорядження про закриття торговельних і промисло­вих закладів на певний строк або на весь час воєнного стану, а та­кож вживати інші аналогічні заходи, спрямовані на зміцнення безпеки держави.

Генерал-губернатори або наділені їх владою особи мали ши­рокі судові права у місцевостях, на яких оголошувався воєнний стан. Вони могли передавати на розгляд військового суду окремі справи з обвинувачення у злочинах, передбачених кримінальним законодавством, для засудження за законами воєнного часу. Це стосувалося, зокрема, таких злочинів, як бунт проти верховної вла­ди І державна зрада; умисний підпал або інше знищення чи псу­вання військового спорядження та зброї і взагалі всього, що нале­жало до засобів нападу або оборони, а також запасів продовольства і фуражу; напад на вартового чи військовий караул; деякі інші зло­чини, що підривали обороноздатність держави¹.

З початком першої світової війни виникла потреба у внесенні змін у систему судових органів, а також у порядок їхньої діяльнос­ті. Ці зміни торкалися передусім військової юстиції. Так, законом від 20 липня 1914 р. була ухвалена нова редакція IV розділу Війсь­ково-судового статуту (ВСС), який тепер називався «Про суд у во­єнний час». Він включав статті, що регулювали питання як судоус­трою, так і судочинства у військових судах². Правила цього розділу мали застосовуватися у місцевостях, де був оголошений воєнний стан. Військово-судова влада на зазначених територіях належала полковим, етапним, корпусним, військово-окружним судам і Голов­ному військовому суду або касаційному присутствію.

Військово-судовий статут регулював питання про підсудність, дізнання, попереднє слідство, віддання до суду, порядок прова­дження справ у полкових, етапних, корпусних, військово-окруж­них судах, касаційному присутствії.

У районі воєнних дій і в місцевостях, де оголошувався воєн­ний стан, за наявності надзвичайних обставин могли засновуватися військово-польові суди для здійснення суду над військовослужбов­цями у тих випадках, «коли вчинення злочинного діяння» було «настільки очевидним», що не було потреби у його розслідуванні. Правила про заснування військово-польового суду і про порядок провадження у ньому визначалися ст. 1309 Військово-судового ста-

¹ Див.: Гессен В. М. Исключительное положение. С. 379—380.

² Див.: Свод воєнних постановлений 1869 года. Часть шестая. Уставьі военно-уголов-ньіе. Петроград, 1915. С. 354—385.

туту і додатком до цією статті, який називався «Правила про війсь-ково-иольовий суд». Право віддання обвинуваченого до військово-польового суду належало Головнокомандувачу армій фронту, командувачам армій, командувачам військ у військових округах та особам, які користувалися рівною з ними владою, а також деяким іншим військовим начальникам за певних умов (наприклад, коман­диру фортеці, чи укріпленого місця, обложених противником). Вій­ськово-польовий суд засновувався за наказом названих вище вій­ськових начальників у складі голови і чотирьох членів з офіцерів, які прослужили не менше чотирьох років¹. Порядок діяльності вій­ськово-польового суду визначений у «Правилах про військово-по­льовий суд», зводився до такого: наказ про заснування військово-польового суду оголошувався відразу ж після вчинення злочинного діяння і по можливості протягом доби. Суд приступав до розгляду справи негайно і закінчував його впродовж двох діб. Розгляд спра­ви здійснювався за закритими дверима присутствія. Вирок набував законної сили негайно, у будь-якому випадку не пізніше доби. Ви­конувався за розпорядженням начальника, який формував суд².

Отже, судочинство у військово-польових судах здійснювалося у винятковому порядку: короткострокове слухання, відсутність за­хисту, корпоративність суду, неможливість оскарження. Усе це свідчить про те, що військово-польові суди фактично були органа­ми позасудової розправи³.

8 травня 1915 р. до правил про військово-польовий суд були внесені деякі зміни, що передбачали, зокрема, можливість перегля­ду вироку військово-польового суду у корпусному або військово-окружному суді*.

Військово-польовим судам були підсудні не тільки військовос­лужбовці, а й особи, які були при армії, й особи цивільних відомств у місцевостях, де оголошувався воєнний стан, військовополонені, жителі зайнятих російською армією областей ворожої країни.

26 червня 1915 р. у Військово-морський судовий статут були внесені зміни, якими, зокрема, передбачалася можливість засну­вання військово-польових морських судів у районі воєнних дій⁵. Порядок організації і діяльності цих судів у принципових положеннях

¹ Див.: Свод военньїх постановлений 1869 года. Часть шестая. Устаєм военно-уголов-ньіе. Петроград, 1915. С. 357.

² Див.: Там же. С. 405.

³ Див.: Ефремова Н. Н. Министерство юстиіши Историко-правовое исследование. М., 1983*.

⁴ Див.: СУ, 1915. № 181. Ст. 1373.

⁵ Див.: СУ, 1915. № 199. Ст. 1577.

був схожим з порядком організації і діяльності військово-польових судів.

В умовах зростання соціальної нестабільності і погіршення оперативної обстановки у Російській імперії Рада міністрів напри­кінці жовтня 1916 р. прийняла постанову «Про посилення поліції у 50-ти губерніях Росії і про поліпшення службового і матеріального становища поліцейських чиновників». У постанові передбачалися заходи щодо вдосконалення професійної підготовки поліцейських. У ній також передбачалося створити поліцію як повітову, так і міську. У міських поселеннях чисельний склад поліцейських ко­манд визначався «з розрахунку одного городового на чотириста жителів обох статей». Для роботи в канцеляріях повітових справ­ників, поліцмейстерів і приставів могли залучатися «як за вільним наймом, так і з правами державної служби, нарівні з особами чоло­вічої статі, так і особи жіночої статі», котрі мали свідоцтва про за­кінчення курсу не нижче жіночих гімназій, інститутів єпархіальних училищ та Інших відповідних їм навчальних закладів або які здо­були звання домашньої вчительки¹.

¹ Див.: Чайковський А. С., Щербак М. Г. За законом і над законом: 3 історії адм. орга­нів і поліц.-жандарм, системи в Україні (IX — початок XX ст.). К., 1996. С. 213.