1.2. Правовые основы организации системы государственной и муниципальной службы в Российской Федерации

Норма, содержащаяся в п. «т» ст. 71 Конституции РФ, нашла свое воплощение в положении ст.2 ФЗ №58 о том, что организация и правовое регулирование федеральной государственной гражданской службы осуществляются на федеральном уровне.

Что же касается правового регулирования государственной гражданской службы субъекта РФ, то оно находится в совместном ведении РФ и ее субъектов. Под предметами совместного ведения понимается сфера общественных отношений (деятельности), которые находятся в юрисдикции как органов государственной власти субъектов РФ, так и федеральных органов государственной власти. Таким образом, нормотворческую функцию по вопросам государственной гражданской службы субъекта РФ может осуществить как федеральный орган государственный власти, так и орган государственной власти.

Федеральный уровень нормирования государственной гражданской службы субъекта составляет законодательство РФ о государственной гражданской службе РФ (ст. 5 ФЗ N 79-ФЗ), отдельные положения которого регулируют на региональном уровне государственно-служебные отношения. Региональное законодательство о государственной гражданской службе субъекта РФ для регулирования таких отношений формируется наряду с федеральными нормативными правовыми актами. Законы субъектов РФ принимаются в соответствии ФЗ N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» и ФЗ N 58-ФЗ «О системе государственной службы РФ» и устанавливают особенности правового регулирования государственной гражданской службы данного региона.

Неурегулированность вопросов совместного ведения со стороны федерального законодателя не является препятствием для издания субъектом РФ своего регионального закона или другого нормативного правового акта. На это в своем Постановлении от 24 января 1997 года N 1-П¹²обратил внимание Конституционный Суд РФ. Позиция Конституционного Суда РФ сводится к тому, что субъект РФ по предмету совместного ведения до урегулирования данного вопроса федеральным законодателем вправе осуществлять собственное правовое регулирование¹³.

К ведению субъекта РФ законодателем отнесена организация государственной гражданской службы субъекта РФ. По данному вопросу государственные органы субъекта РФ обладают всей полнотой власти. Как правило, региональными законами определяется государственный орган (органы) по управлению государственной гражданской службы в регионе, его полномочия и структура (к примеру, ст. 21 Закона Смоленской области от 03.05.2005 года N 29-з, ст. 8 Закона Вологодской области от 26.04.2005 года N 1261-ОЗ, ст. 67 Закона Республики Хакасия от 28.02.2006 года N 9-ЗРХ и др.).

Положения об органах управления государственной службы принимается нормативными правовыми актами администрации (правительства) субъекта РФ (к примеру, распоряжение Администрации Смоленской области от 18.11.2005 года N 613-р, Постановление губернатора Челябинской области от 06.03.2006 года N 57-1 и др.).

В ст. 3 ФЗ №25 определяются правовые основы муниципальной службы в РФ. Уровни правового регулирования муниципальной службы см. рис.1.

Правовое регулирование муниципальной службы осуществляется на трех уровнях:

муниципальном

субъектов РФ

федеральном

Рис. 1. Уровни правового регулирования муниципальной службы

Законодательство о муниципальной службе в первую очередь базируется на Конституции РФ. В Конституции РФ не содержится статей, которые непосредственно касаются муниципальной службы, однако в ней содержатся принципы, которые в основу организации и функционирования муниципальной службы должны быть положены.

На две основные группы могут быть разделены Конституционные принципы. Первая включает в себя принципы, которые раскрывают основы и сущность построения Российского государства. Принцип демократизма выступает основным (Конституция РФ, ст. 1, п. 1), определяющим, что единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ, который через органы местного самоуправления и органы государственной власти осуществляет власть.

В соответствии со ст. 7, п. 1, Конституции РФ, РФ признается социальным государством, в связи с чем его политика должна быть направлена на создание условий, которые обеспечивают свободное развитие и достойную жизнь человека.

Еще один принцип связан с жизнедеятельностью и организацией гражданского общества. Свободы и права гражданина и человека являются непосредственно действующими. Они предопределяют содержание, смысл и применение законов, деятельности исполнительной, законодательной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (Конституция РФ, ст. 18).

Статья 13 Конституции РФ признает в РФ политическое многообразие, многопартийность и идеологическое многообразие. Конституция РФ содержит целый ряд иных принципов, которые задают определенную структуру РФ, предопределяют ее правовую систему, закладывают ценности и основу социальной сферы и экономики.

Вторая группа принципов касается организации местного самоуправления в РФ. Статьей 12 Конституции РФ гарантируется и признается местное самоуправление в РФ. Самоуправление в пределах своих полномочий, местное самостоятельно. В систему органов государственной власти органы местного самоуправления не входят.

Глава 8 Конституции РФ полностью посвящена местному самоуправлению в РФ и разъясняет, что: структура органов местного самоуправления самостоятельно определяется населением (ст. 131); местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, пользование, владение и распоряжение муниципальной собственностью (ст. 130); местное самоуправление в РФ гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, которые возникли в результате решений, которые были приняты органами государственной власти (ст. 133).

Следующая ступень федерального уровня правового регулирования муниципальной службы представлена ФЗ N 131-ФЗ¹⁴. В соответствии с ФЗ №131, правовое регулирование муниципальной службы, включая определение статуса муниципального служащего, требования к должностям муниципальной службы, порядок и условия прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований и другими муниципальными правовыми актами.

Базовым законодательным актом для всей муниципальной службы является ФЗ №25. Предметом регулирования ФЗ №25 являются порядок поступления на муниципальную службу, особенности ее прохождения, а также условия прекращения служебных отношений.

В соответствии со ст.3 ФЗ №25, правовое регулирование муниципальной службы может осуществляться и иными федеральными законами.

Законодательству субъектов РФ отводится важная роль в организации муниципальной службы. В сфере регулирования муниципальной службы правотворчество субъектов РФ развивается весьма динамично, субъекты самостоятельно регулируют достаточно большой спектр вопросов, которые связаны с муниципальной службой: денежное содержание муниципальных служащих, реестры муниципальных должностей, квалификационные требования к замещению должностей, прохождения муниципальной службы и порядок поступления и целый ряд иных вопросов.

В настоящее время в развитие ФЗ №25 во всех субъектах РФ приняты законы, регулирующие муниципальную службу, к примеру Закон Алтайского края от 7 декабря 2007 г. N 134-ЗС «О муниципальной службе в Алтайском крае», Закон Астраханской области от 4 сентября 2007 г. N 52/2007-ОЗ «Об отдельных вопросах правового регулирования муниципальной службы в Астраханской области», Закон Брянской области от 16 ноября 2007 г. N 156-З «О муниципальной службе в Брянской области», Закон Республики Крым от 16 сентября 2014 г. N 76-ЗРК «О муниципальной службе в Республике Крым», Закон города Севастополя от 5 августа 2014 г. N 53-ЗС «О муниципальной службе в городе Севастополе» и другие.

Муниципальным правовым актам отводится важная роль в организации муниципальной службы. В систему муниципальных правовых актов входят: устав муниципального образования, правовые акты, которые приняты на местном референдуме (сходе граждан); нормативные и другие правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, распоряжения и постановления главы местной администрации, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, которые предусмотрены уставом муниципального образования.

Уставом муниципального образования определяются:

• перечень вопросов местного значения;

• наименование муниципального образования;

• формы, гарантии и порядок участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе посредством образования органов территориального общественного самоуправления;

• порядок и структура формирования органов местного самоуправления;

• полномочия и наименования выборных и других органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления;

• порядок, виды принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

• срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также порядок и основания прекращения полномочий указанных органов и лиц;

• виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных должностных лиц местного самоуправления и выборных органов местного самоуправления;

• порядок формирования, исполнения и утверждения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с БК РФ¹⁵;

• порядок внесения дополнений и изменений в устав муниципального образования.

Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, которые принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют применяются на всей территории муниципального образования и прямое действие. Другие муниципальные правовые акты не должны противоречить правовым актам и уставу муниципального образования, которые приняты на местном референдуме (сходе граждан).

Представительный орган муниципального образования по вопросам, которые отнесены к его компетенции законами субъекта РФ, федеральными законами, уставом муниципального образования, принимает решения, которые устанавливают правила, являющиеся обязательными для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, организации муниципальной службы.

Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, которые установлены уставом муниципального образования и решениями представительного органа муниципального образования, по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования издает распоряжения и постановления в случае, если глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования.

Председатель представительного органа муниципального образования издает распоряжения и постановления по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования.

Глава местной администрации в пределах своих полномочий, которые установлены федеральными законами, законами субъектов РФ, нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом муниципального образования, издает постановления по вопросам местного значения. Глава местной администрации издает постановления по вопросам, которые связаны с осуществлением отдельных государственных полномочий, которые переданы органам местного самоуправления законами субъектов РФ и федеральными законами, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации.

Другие должностные лица местного самоуправления издают приказы и распоряжения по вопросам, которые отнесены к их полномочиям уставом муниципального образования.

Ст.3 ФЗ №25 устанавливается, что на муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, которые предусмотрены ФЗ №25.

В соответствии со ст.11 ТК РФ¹⁶ трудовым законодательством и другими актами, которые содержат нормы трудового права, регулируются трудовые отношения и другие непосредственно связанные с ними отношения. Все работодатели (юридические и физические лица, независимо от их форм собственности и организационно-правовых форм) в трудовых отношениях и других непосредственно связанных с ними отношениях с работниками обязаны руководствоваться положениями трудового законодательства и других актов, которые содержат нормы трудового права.

В то же время статьей 11 ТК РФ предусмотрено, что на муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, которые содержат нормы трудового права, распространяется с особенностями, которые предусмотрены федеральными законами и другими нормативными правовыми актами РФ, законами и другими нормативными правовыми актами субъектов РФ о государственной службе и муниципальной службе. ФЗ №25 предусмотрен целый ряд особенностей трудовых отношений на муниципальной службе.

Особенности трудовых отношений на муниципальной службе могут быть предусмотрены законами и другими нормативными правовыми актами субъектов РФ о муниципальной службе, но в соответствии с ФЗ №25.

Таким образом, система государственной службы в РФ включает в себя: государственную гражданскую службу; военную службу; государственную службу других видов.

Государственная гражданская служба подразделяется на государственную гражданскую службу субъекта РФ и федеральную государственную гражданскую службу. Видами федеральной государственной службы являются военная служба и государственная служба других видов, которые устанавливаются федеральными законами.

В ведении РФ находятся организация и правовое регулирование федеральной государственной гражданской службы. Органы местного самоуправления в систему органов государственной власти не входят, вместе с тем муниципальная служба, так же как и государственная гражданская, представляет собой профессиональную деятельность граждан, которые работают на постоянной основе. Муниципальные и государственные служащие свою деятельность осуществляют за денежное содержание, получаемое из средств соответствующих бюджетов, по исполнению полномочий субъектов публичного права с целью реализации общественно значимых интересов. Муниципальные и государственные служащие свою деятельность осуществляют на разных уровнях управления – муниципальном и государственном, однако используют сходные методы управленческого воздействия. Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ, а ее организация - в ведении субъекта РФ. Правовое регулирование муниципальной службы осуществляется на трех уровнях: федеральном; субъектов РФ; муниципальном.