7.8. Разграничение бюджетных полномочий между федеральными,

региональными   и   местными   органами   власти   в   Российской   Федерации.

Вертикальное   бюджетное   выравнивание

Бюджетный   федерализм   базируется   на   такой   организации   бюджетных

отношений, которые позволяют в условиях самостоятельности и

автономности   каждого   бюджета   оптимально   сочетать   фискальные   интересы

Федерации   с   интересами   ее   субъектов   и   органов   местного   самоуправления.

Компромисс   интересов   может   быть   достигнут,   с   одной   стороны,   созданием

условий   для   экономического   развития   регионов,   а   с   другой   стороны,

посредством   разграничения   полномочий   по   межбюджетным   отношениям.

Такой   компромисс   устанавливается   путем   вертикального   выравнивания

бюджетной   системы,   т.е.   законодательным   закреплением   за   каждым   уровнем

бюджетной   системы   финансирования   конкретных   сфер   деятельности,

соответствующих   разграничению   предметов   ведения   и   полномочий   между

федеральным   центром   и   регионами,   а   также   разграничению   бюджетной

ответственности   между   ними.

Достижение   вертикальной   сбалансированности   решается,   с   одной

стороны,   распределением   и   законодательным   закреплением   бюджетных

полномочий   за   соответствующим   уровнем   власти,   а   с   другой   стороны   –

выравниванием   финансовых   возможностей   соответствующих   уровней   власти

для   реализации   бюджетных   полномочий.

Согласно   ст.   6   Бюджетного   Кодекса   РФ¹⁰¹,   бюджетные   полномочия   –

это   установленные   и   принятые   в   соответствие   с   этим   Кодексом   права   и

обязанности органов государственной власти (органов местного

самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по

регулированию   бюджетных   правоотношений,   организации   и   осуществлению

бюджетного   процесса.

Расходные   обязательства   –   это   обусловленные   законодательно-

правовыми   актами,   договором   или   соглашением   обязанности   публично-

101

В  ред.  Федерального  закона  от  26.04.2007  №  63-ФЗ.

289

правового образования (Российской Федерации, субъекта РФ,

муниципального   образования)   или   действующего   от   его   имени   бюджетного

учреждения   предоставить   физическому   или   юридическому   лицу,   иному

публично-правовому   образованию,   субъекту   международного   права   средства

из   соответствующего   бюджета.

В   основу   разграничения   полномочий   между   органами   государственной

власти   Российской   Федерации,   органами   государственной   власти   субъектов

РФ   и   органами   местного   самоуправления   заложены   принципы   верховенства

Конституции   РФ   и   федеральных   законов   РФ   на   всей   территории   России,

единства   системы   исполнительной   власти   в   РФ,   разделения   полномочий   в

сфере межбюджетных отношений преимущественно федеральными

законами,   равенства   прав   субъектов   РФ,   сбалансированности   доходных

полномочий   и   расходных   обязательств   каждого   уровня   бюджетной   системы,

самостоятельности   бюджетов,   прозрачности   межбюджетных   отношений   и

бюджетов   всех   уровней   и   др¹⁰².

Расходные   полномочия   –   это   права   и   обязанности   органов

государственной   власти   и   местного   самоуправления   по   нормативному

правовому регулированию, финансовому обеспечению, исполнению

(финансированию)   расходных   обязательств,   связанных   с   выполнением

функций   государства   и   местного   самоуправления.

При разграничении расходных полномочий руководствуются

следующими   принципами¹⁰³:

1) субсидиарность (максимальная близость органов власти к

потребителям   соответствующих   бюджетных   услуг);

2) территориальное соответствие (максимальное совпадение

территориальной юрисдикции органов власти и зоны потребления

соответствующих   бюджетных   услуг);

102

Концепция  разграничения  полномочий  по  вопросам  межбюджетных  отношений.  Утверждена  Комиссией

при  Президенте  РФ  по  подготовке  предложений  о  разграничении  предметов  ведения  и  полномочий  между

органами  государственной  власти  и  местного  самоуправления.  2002  г.  май.

103

Программа  развития  бюджетного  федерализма  в  Российской  Федерации  на  период  до  2005  г.

Постановление  Правительства  РФ  от  15.08.2001,  №  584,  от  06.02.2004,  №  51.

290

Функции	Нормативно- правовое регулирование	Обеспечение финансовыми средствами	Организация предоставления
Здравоохранение
-  высокоспециализированное	Ф	Ф	Ф
-  среднеспециализированное	Ф+Р	Р	Р
-  общее  (платежи  в  систему	Ф	Р+М	Р+М

3)   внешние   эффекты   (чем   выше   заинтересованность   общества   в   целом

в   реализации   соответствующих   функций,   тем,   при   прочих   равных   условиях,

за   более   высоким   уровнем   власти   должно   закрепляться   их   нормативное

правовое   регулирование   и   финансовое   обеспечение);

4) эффект территориальной дифференциации (чем выше

территориальные   различия   в   производстве   и   потреблении   бюджетных   услуг,

тем,   при   прочих   равных   условиях,   на   более   низких   уровнях   бюджетной

системы   они   должны   предоставляться);

5)   эффект   масштаба   (концентрация   бюджетных   расходов,   при   прочих

равных   условиях,   способствует   экономии   бюджетных   средств.

В   общем   случае   всю   полноту   расходных   полномочий   по   всем   трем   их

видам   необходимо   закреплять   за   одним   уровнем   публичной   власти   в

соответствии   с   его   предметами   ведения   и   полномочиями,   что   повышает

ответственность   за   реализацию   соответствующих   функций   и   предотвращает

возникновение «необеспеченных мандатов». Соответственно этому,

законодательно   закрепляется   положение   о   том,   что   финансовое   обеспечение

расходов   органов   государственной   власти,   связанных   с   выполнением

функций по предметам ведения Российской Федерации, субъектов

Федерации   производится,   соответственно   из   федерального   бюджета   и   из

бюджетов субъектов РФ. Аналогично устанавливаются расходные

полномочия   по   вопросам   местного   самоуправления.

Таблица   11

Схема   разграничения   основных   расходных   полномочий   между

уровнями   бюджетной   системы   Российской   Федерации   в   сфере   бюджетных

услуг   населению   в   здравоохранении*

291

ОМС)
-  программы  развития	Ф+Р+М	Ф+Р+М	Ф+Р+М

*  Фрагмент  Общей  схемы  разграничения  основных  расходных  полномочий  между

уровнями бюджетной системы РФ к 2005 г. Программа развития бюджетного

федерализма  в  РФ  на  период  до  2005  г.  Постановление  Правительства  РФ  от  15.08.2001  №

584,  от  06.02.2004,  №  51

(Условные  обозначения:  Ф  –  федеральные,  Р  –  региональные  (субъекты  РФ);

М  –  местные  образования,  +  -  совместные  полномочия).

Для   увязки   между   разграничением   расходных   полномочий   и   их

реализацией   в   бюджетном   процессе   используются   реестры   расходных

обязательств, т.е. перечень законов, нормативно-правовых актов,

обусловливающих   публичные   нормативные   обязательства   и   (или)   правовые

основания   для   иных   расходных   обязательств   с   оценкой   объемов   бюдежтных

ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр

обязательств.

Под   налоговыми   полномочиями   понимают   права   и   обязанности

органов   власти   разных   уровней   по   введению   налогов,   установлению

налогооблагаемой   базы,   налоговых   ставок,   налоговых   льгот,   порядка   уплаты,

предоставления   отчетности.

Оптимальное   разграничение   налоговых   полномочий   предполагает

установление   баланса   между   двумя   конкурирующими   подходами.   С   одной

стороны,   обеспечение   равных   условий   налогообложения,   регулирование   его

общего   уровня,   простоты   налоговой   системы,   эффективности   налогового

администрирования,   что   требует   централизации   основных   налоговых

полномочий, а с другой стороны – создание заинтересованности

региональных   и   местных   органов   власти   в   формировании   налоговой   базы,

эффективном   использовании   налоговых   поступлений   (т.е.   взаимосвязи

между   уровнем   налогообложения   и   объемом   и   качеством   предоставленных

бюджетных   услуг),   создании   благоприятного   налогового   климата.

При   разграничении   налоговых   полномочий   учитываются   такие

критерии, как стабильность налоговых поступлений, экономическая

292

эффективность   их   использования,   территориальная   мобильность   налоговой

базы   и   равномерность   ее   размещения,   социальная   справедливость.