Совершенствование и эффективность законодательства в Российской Федерации - Шекультиров Б.И

может пойти уже не на уровне региональной самодеятельности, а на уровне государственного отношения ко всему». Ни по поводу упразднения республик, ни по поводу ликвидации межрегиональных ассоциаций никаких официальных разъяснений не последовало. Остается только гадать, выражают ли установки полномочных представителей президента политику Кремля в области федеративных отношений, и существует ли такая политика вообще? Есть, впрочем, деятельность, которой все полпреды отдаются одинаково дружно, – это борьба за расширение полномочий. Борьбу эту они начали сразу, едва вступив в должность, и посвящают ей львиную долю своего рабочего времени.

Главным требованием полпредов является передача под их контроль всех финансовых потоков, идущих из центра в регионы, то есть, переподчинение им федерального казначейства. Так как дело это непростое и нескорое, полпреды уже сегодня предлагают региональным властям и особо крупным хозяйствующим субъектам скидываться в создаваемые ими резервные (они же инвестиционные, они же антикоррупционные и т.п.) фонды. В старину на Руси сбор средств в подобные фонды называли «полюдьем». И полпредов, новые дани вводящих, лучше сравнивать не с генерал-губернаторами, а прямо со средневековыми воеводами. Образец «государственного отношения ко всему» показал Петр Латышев: предлагая уральским купцам и промышленникам сдавать деньги в окружной фонд, он через газету строго предупредил, что уральские интересы лоббировать в Москве не намерен. Если говорить о перспективах института, то, на мой взгляд, следует отказаться от превращения федеральных округов и полпредов в своего рода новые «совнархозы» (в наиболее откровенном виде идеологическое обоснование и концептуальная база такой трансформации содержится в «стратегии развития», подготовленной ЦСР Северо-Западного федерального округа). Нужно ограничить полномочия полпредов и федеральных инспекторов именно и только контрольными полномочиями, ясно определить их должностные обязанности и встроить их в единую систему государственного контроля, которая должна действовать на основе соответствующе-

71

го федерального закона. И уж чего точно не нужно делать, так это создавать в каждом округе свою полпредскую казну и проводить свою генерал-губернаторскую политику.

Однако, следует особо отметить, что при новом Президенте и новых президентских представителях, уполномоченных обеспечить «диктатуру закона», авторитарные тенденции в организации и практике власти в российских регионах не только не ослабли, но, пожалуй, получили новое развитие. По сути дела, идет сворачивание местного самоуправления; в одних регионах, как, например, Красноярском крае и Тюменской области, ликвидируется поселенческая модель местного самоуправления; в других – например, в Якутии, Курской, Рязанской областях – по образу и подобию «президентской вертикали» вводятся представители губернатора в территориальных округах. Обычной практикой на региональных и местных выборах стала организация массового досрочного голосования с административной мобилизацией избирателей. Губернатор Саратовской области вообще отменил выборы и сместил мэра города Балаково, не имея на то никакого права. Трудно избавиться от ощущения, что Президента Путина и его администрацию мало волнуют антидемократические тенденции во внутренней жизни регионов и противоправные действия их руководителей, если последние демонстрируют свою лояльность федеральному руководству. Похоже, что окончательная «диктатура закона» у нас наступит с окончательным укреплением президентской власти, а до защиты прав граждан руки опять не дойдут. Ряд положений, содержавшихся в трех известных законопроектах «Об укреплении вертикали власти», которые Путин внес в Государственную Думу в июне 2000 года, способны лишь укрепить высказанные выше опасения. В законопроектах предлагалось дать Президенту право временно отстранять глав регионов от должности, если против них прокуратурой возбуждено уголовное дело. Показательно, что обсуждение этой нормы в парламенте шло на фоне весьма громких, весьма сомнительных с правовой точки зрения и очевидно политически ангажированных действий прокуратуры.

72

Не менее, если не более, настораживающим было предложение закрепить за федеральным центром «регулирование особенностей организации местного самоуправления» во всех городах с численностью населения свыше 50 тысяч человек. Предложенная норма прямо нарушала российскую Конституцию, согласно которой к вопросам ведения Федерации относится определение лишь общих принципов организации местного самоуправления, в рамках которых организация местного самоуправления определяется законами субъектов Федерации и муниципальными уставами. Кроме того, «регулирование особенностей» – это вообще не предмет федерального закона. Другими словами, Президент предложил предоставить ему практически неограниченные возможности посредством указов «об особенностях» решать вопрос о власти во всех значимых российских городах.

Эти предложения не прошли через Государственную Думу. Однако сам факт их появления весьма симптоматичен. Этот факт не может быть проигнорирован ни сам по себе, ни тем более в условиях значительного усиления власти Президента Путина и на фоне все чаще звучащих предложений внести изменения в Конституцию РФ. Следует особо отметить, что при обсуждении и принятии путинских законопроектов по федеративной реформе Государственная Дума сыграла весьма важную и позитивную роль, существенно изменив концепцию по меньшей мере двух законов. В результате Федеральный закон от 29 июля 2000 года «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» закрепил меры конституционной ответственности органов государственной власти регионов. Президент РФ наделен правом отмены актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, противоречащих Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам или нарушающих права и свободы человека и гражданина. Предусматривается возможность роспуска региональной легислатуры законом федерального парламента (в случае установленного судом нарушения Конституции РФ и федеральных законов, что повлекло вредные

73

последствия), возможность временного отстранения (по представлению Генерального прокурора РФ в случае совершения тяжкого преступления) и отрешения от должности главы субъекта Федерации (в случае принятия нормативных правовых актов, грубо нарушающих Конституцию РФ и федеральные законы) Президентом РФ. Вместе с тем Закон предусматривает правовые гарантии для органов государственной власти субъектов Российской Федерации: факт нарушения устанавливает суд, меры применяются только после предупреждения со стороны Президента РФ, которое тоже может быть обжаловано в Верховном Суде РФ; установлены точные сроки, в том числе и сроки давности.

Федеральным законом от 4 августа 2000 года «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» установлена ответственность представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований. Согласно Закону, орган местного самоуправления или глава муниципального образования, издавший нормативно-правовой акт, который признан судом противоречащим российской Конституции, федеральному и региональному законодательству, Уставу муниципального образования, обязаны в установленный решением суда срок отменить данный акт. Если же данный акт повлек признанное судом нарушение прав и свобод человека и гражданина или наступление иного вреда, то местный представительный орган может быть распущен, полномочия главы муниципального образования могут быть досрочно прекращены путем отрешения его от должности решением высшего должностного лица субъекта Российской Федерации либо Президентом Российской Федерации. Следует отметить, что право отрешать от должности глав муниципальных образований было предоставлено главам регионов по личной воле Путина и представляло собой весьма показательную сделку Президента с покидающими сенат региональными лидерами. Другая сделка, имеющая весьма вредные институциональные последствия, была совершена при реформировании Совета Федерации. Необходимость реформы Совета Федерации сама по себе не вызывает сомне-

74

ний. В любой федерации сенат, формируемый из высших руководителей регионов и наделенный значительными конституционными полномочиями, был бы сильным ускорителем центробежных тенденций.

В наших же условиях, когда гражданские ассоциации и политические партии слабы, а власть региональных начальников сильна и обширна, их автоматическое сенаторство, безусловно способствовало феодализации политической жизни. При существующем порядке формирования верхней палаты парламента само наличие у нее широких законодательных и контрольных полномочий становилось контрпродуктивным. Так, Совет Федерации активно противодействовал принятию важнейших законов об общих принципах организации государственной власти в регионах и о порядке заключения договоров по разграничению полномочий между центром и регионами. Закон о местном самоуправлении был пропущен в 1995 году «переходным», выборным сенатом – нынешний Совет Федерации, конечно, никакого местного самоуправления бы не допустил.

Никак нельзя признать рациональным порядок, когда судей Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного судов и Генерального прокурора, призванных блюсти Федеральный закон и целостность правового пространства, назначало заседающее в сенате региональное начальство. Что же касается собственно законотворческой деятельности, то на нее у наших сенаторов просто не хватало времени. Руководители субъектов Федерации – очень занятые люди. Поэтому их участие в федеральном законодательном процессе обречено быть поверхностным, а законодательный процесс с их участием

– более медленным. Приведенные дисфункции более чем серьезны, но, пожалуй, главное негативное последствие существовавшего порядка формирования Совета Федерации связано с политической жизнью регионов. Вхождение государственных руководителей субъектов Федерации по должности в верхнюю палату федерального парламента окончательно превращало их в касту неприкасаемых. До предела суживая возможности политической конкуренции, такой порядок гораздо усиливал и без того явное устремление региональной власти к олигархии. С учетом сказанного, отказ от формирования Совета Фе-

75

дерации по должности из высших региональных руководителей следует признать полезным. Вместе с тем, новый порядок формирования верхней палаты парламента, принятый в результате сделки президентской администрации с главами регионов, принципиально изменил замысел и логику реформы. Вместо модели, предусматривавшей если не прямые, то косвенные выборы и действительное публичное обсуждение в региональных легислатурах всех кандидатов на сенаторский пост, утвержден порядок, когда каждый второй сенатор назначается только одним должностным лицом. С самого начала для всех участников и наблюдателей политического процесса было очевидно, что такой порядок создает весьма широкие возможности для разного рода закулисных и теневых сделок, «дикого» лоббизма и прямой коррупции. Таким образом, как и в 1995 году, соображения качества профессиональной законотворческой работы и качества представительской процедуры (которым, кстати, и обосновывалась необходимость принятия нового закона) оказались забыты. Инициаторы и участники принятия поправки о «единоначальном» назначении сенаторов от региональной исполнительной власти следовали своим частным (властным, лоббистским, экономическим) интересам, а верховная власть вновь преследовала узкую политическую цель: тогда привести, а теперь убрать региональное начальство из Совета Федерации. Лучшим выходом был бы переход к прямым выборам членов Совета Федерации населением регионов. Но это невозможно без принятия поправки к Конституции РФ. А в существующей политической ситуации, на мой взгляд, лучше не трогать Конституцию и не поднимать вопрос о ее изменении. Поэтому политически более целесообразным мне представляется внесение изменений в закон о Совете Федерации, закрепляющих обязательную публичную процедуру утверждения региональным парламентом кандидата на сенаторский пост, предложенного высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.

Новый, далеко идущей инициативой Президента Путина в сфере федеративных отношений стало обнародование 26 мая 2001 года указа о создании специальной комиссии при Президенте, которая займется разработкой концепции и законодательного механизма распреде-

76

ления полномочий между федеральным центром, региональными властями и местным самоуправлением. Комиссию возглавил заместитель главы президентской администрации Дмитрий Козак. Комиссия должна привести в соответствие с Конституцией и федеральными законами существующие договоры между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации. Договорная практика с самого ее начала вызывала острые дискуссии. Активно защищают договоры руководители тех субъектов Федерации, которые получили от них максимальные дивиденды. При этом соответствующие договоры рассматриваются как основополагающие акты, статус которых выше, нежели статус федеральных законов. Тезис о конструктивной роли договорной практики, но уже с федеральной точки зрения, отстаивал бывший руководитель Комиссии при Президенте РФ по подготовке договоров С. Шахрай. По его мнению, договоры не только помогли развязать острейший политический кризис в середине 90-х годов, но и являются полезным инструментом для урегулирования ряда актуальных проблем: взаимоотношений «составных» субъектов Федерации, развития процесса укрупнения субъектов Федерации, ускоренного замещения пробелов действующего федерального законодательства. В целом в федеральной элите и научном сообществе преобладает негативное отношение к договорной практике и ее последствиям.

Таким образом, можно выделить два главных критических аргумента. Во-первых, некоторые договоры нарушают Конституцию, закрепив в качестве предметов совместного ведения или даже в качестве предметов ведения субъекта Федерации те вопросы, которые Конституцией отнесены к ведению субъекта Федерации предметы совместного ведения Федерации и субъекта Федерации. Во-вторых, договоры усиливают асимметричность Российской Федерации и закрепляют неоправданные привилегии одних субъектов Федерации в ущерб другим.18 Следует признать справедливость этой критики. В то же время нужно иметь ввиду, что договоры не являются ни единственной, ни главной причиной нарушения Конституции и федерального законодательства со стороны региональных властей. Мно-

77

жество нарушений подобного рода никак не связаны с наличием или отсутствием договора о разграничении полномочий между центром и субъектом Федерации. Угроза распада единого правового пространства возникла до заключения договоров. В Татарии, Башкирии, Якутии, где такая угроза была наиболее очевидной, подписание договоров ситуацию принципиально не ухудшило (хотя, конечно, и не улучшило). Федеральному центру, например, удалось сугубо бюрократическими средствами вернуть Башкирию и Якутию к порядку «двухканального» взимания налогов. С 1998 года новые договоры с регионами не заключались и почти половина их просрочена, в 1999 году вступил в силу Закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», существенно сузивший сферу действия уже подписанных договоров.

Серьезные юридические претензии остались лишь к договорам с органами государственной власти четырех республик: Татарстана, Башкортостана, Кабардино-Балкарии и Северной Осетии. Новая президентская комиссия, однако, отнюдь не ограничивает себя задачей «чистки» существующих договоров и соглашений. По словам Д. Козака, комиссия в первую очередь займется инвентаризацией функций государства и распределением этих функций между различными органами власти». Глава комиссии не скрывает, что главная цель ее работы

– сведение к минимуму предметов совместного ведения, то есть тех моментов, из-за которых возникает больше всего организационных, финансовых, а в конечном счете политических разногласий. На мой взгляд, однако, даже при радикальном сокращении вопросов совместного ведения останется достаточно широкое предметное поле для договоров между центром и регионами. Ведь полномочия региональных органов власти и управления и формы их взаимодействия с федеральной властью не могут быть совершенно одинаковыми и «симметричными» применительно к столь разным субъектам Российской Федерации, как, например, Свердловская область и Республика Алтай. Найти оптимальные формы применительно к каждому конкрет-

78

ному случаю как раз и призваны договоры. Итак, за годы своей новой федеративной политики Президент Путин достиг впечатляющих результатов: изменен порядок формирования Совета Федерации; создан институт федерального вмешательства; запущен и поддерживается процесс приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным; взяты под контроль центра федеральные органы в регионах, в первую очередь силовые структуры; изменены в пользу федерального центра Налоговый кодекс и схема бюджетного процесса.

Вместе с тем производимые изменения далеко не всегда полезны для общества, а в некоторой, притом существенной, своей части несут вред. Происходит это прежде всего из-за идеологической и психологической зацикленности – и самого Путина, и значительной части политической элиты – на усилении власти Президента. Такое усиление стало едва ли не единственной целью преобразований. В угоду ему приносятся общественная польза и эффективность преобразуемых или создаваемых публичных институтов. Речь идет не только о нарушении баланса политических сил – этим грешат все победители. К тому же конкуренты Путина, будь то «региональные бароны» или «олигархи», отнюдь не являются носителями демократических и правовых начал. Проблема не в том, что его понимание и исполнение государства глубоко не современны, являя собой рецидив патримониального господства в постиндустриальную эпоху. Учреждаемые им политические порядки являются не творческим синтезом, а дурными копиями с исторических образцов. Хуже всего – профессионально практикуемый вторым Президентом и его командой манипуляторский подход к правовым нормам и демократическим установлениям, к тем самым «общим правилам», что были обещаны ими народу. Уже одна только неприличная игра с установленной Законом нормой, ограничивающей сроки полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации,19 нанесла огромный вред обществу, еще раз продемонстрировав: закон в России, что дышло. Подобная политика исключает саму возможность кристаллизации публичных институтов, поскольку подрывает их основу – общественное доверие в Российской Федерации.

79

1.При этом следует учитывать, что ни ассоциированное государство Пуэрто-Рико, ни другие неинкорпорированные территории не определяются в Конституции США как субъекты Федерации: эти примыкающие территории, как правило, имеют совещательный голос и в любое время могут прекратить или приостановить свое отношение с государством.

2.См. Афанасьев М.Н. Клиентелизм и российская государственность. 2-е изд. М.: Московский общественный научный фонд. 2000. С.1314.

3.За исключением Мордовии и Дагестана, принявших декларации о государственно-правовом статусе своих республик.

4.Все пять автономных областей вышли из состава краев. Еврейская автономная область сохранила свой титул. Адыгея, Горный Алтай, Карачаево-Черкесия и Хакасия провозгласили себя суверенными государствами (республиками).

5.Фактически подписан был не один Договор, а три: 1) с республиками; 2) с краями, областями, Москвой, Санкт-Петербургом; 3) с автономными округами, автономной областью. Идеологи Договора – председатель палаты национальностей Верховного Совета Р. Абдулатипов и др. – объясняли такую структуру и значительные расхождения в содержании трех текстов «разнотипностью» субъектов Российской Федерации, которые подразделялись ими на нацио- нально-государственные, национально-территориальные и админи- стративно-территориальные (см. Федеративный договор. Документы. Комментарий. М., 1994. с.5.) Эта теория была прямым продолжением идеологических построений советской эпохи, но уже отвечала новым интересам правящих элит этнических автономий.

6.Всего между федеральным центром и субъектами Федерации было заключено 42 договоров о разграничении полномочий и предметов ведения. При этом в договорные отношения с центром вступило 46 субъектов Федерации, в том числе 3 сложносоставных (Иркутская область и Усть-Ордынский АО, Пермская область и Коми-Пермяц- кий АО, Красноярский край, Таймырский и Эвенкийский АО).

7.Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1995. № 4- 5.

8.Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 года по делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области.

80