Совершенствование и эффективность законодательства в Российской Федерации - Шекультиров Б.И

года «О прокуратуре Российской Федерации». Согласно Закону, к полномочиям прокуратуры отнесен надзор за использованием федеральных законов органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органами местного самоуправления. Кроме того, органы прокуратуры осуществляют надзор за соответствием региональных и местных нормативных актов федеральному законодательству. Для осуществления указанных полномочий органы прокуратуры могут обращаться в общие и арбитражные суды, приносить протесты на противоречащие закону правовые акты, вносить представления об устранении нарушений закона. С принятием Федерального закона от 10 февраля 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон от 17 ноября 1995 года «О прокуратуре Российской Федерации» органам прокуратуры предоставлена возможность участвовать не только в разрешении, но и в предотвращении споров и конфликтов. При наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор и его заместитель уполномочены объявлять в письменной форме предостережение о недопустимости нарушения закона. В случае неисполнения предъявленных требований должностное лицо, которому это предостережение было объявлено, может быть привлечено к ответственности в установленном законом порядке.

Очень сложным вопросом являются международные связи субъектов Федерации. Эта сфера регулируется двумя важными федеральными законами, один из которых закрепляет права регионов, а другой задает определенные ограничители международной активности регионов. Федеральный закон от 15 июля 1995 года «О международных договорах Российской Федерации» предусматривает согласование международного договора Российской Федерации с субъектами Российской Федерации, если затрагиваются вопросы, относящиеся к ведению этого субъекта. Предусматривается также направление проекта договора субъекту Российской Федерации для получения от него предложений, если договор затрагивает предметы совместного ведения. Федеральный закон «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации», вступивший в силу 16 января 1999 года, регулирует процедуры коор-

61

динации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации. Закон исходит из возможности участия регионов в международных и внешнеэкономических связях, причем субъекты Федерации с согласия Правительства РФ могут заключать соглашения с органами государственной власти иностранных государств. Однако субъекты Федерации не обладают всеми необходимыми элементами международной правосубъектности и не могут заключать международные межгосударственные договоры. Закон жестко закрепляет монополию Федерации на осуществление международных договорных отношений.15

Едва ли не самый сложный проблемный узел в развитии федеративных отношений составляют договоры между центром и регионами. Попытки урегулировать процедуру заключения таких договоров предпринимались неоднократно, но наталкивались на солидарное противодействие Президента Б. Ельцина и глав регионов, прежде всего республик, рассматривавших эти договоры именно как договоры между главой региона и Президентом России. Закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» в марте 1999 года Ельцин отклонил, не согласившись с положением об обязательной процедуре одобрения договоров Советом Федерации. После дополнительных согласований важнейший закон все же был принят и подписан Президентом 24 июня 1999 года.

Закон устанавливает приоритет Конституции и федерального закона над договором, закрепляет равноправие субъектов Российской Федерации, запрещает посредством договора или соглашения передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения, провозглашает принцип добровольности заключения договоров. Новеллой является определение оснований заключения договоров: во-первых, прямое указание в федеральном законе по предмету совместного ведения на допустимость заключения договора по данному предмету совместного ведения; во-вторых, отсут-

62

ствие федерального закона по предмету совместного ведения. Впервые на законодательном уровне были определены предметы договора и соглашения, официальный язык, основные стадии договорного процесса. Договоры и соглашения, заключенные до вступления Закона в силу, подлежали приведению в соответствие с Законом в течение трех лет. Однако активная деятельность по реализации этой нормы закона началась только после президентских выборов 26 марта 2000 года. Следует отметить и существенные недостатки Закона. Закрепляя ответственность за неисполнение (ненадлежащее исполнение) договоров и соглашений, Закон не предусматривает конкретные санкции и процедуру их применения. Федеральный парламент, как и прежде, практически исключен из процедуры принятия решения: мнение Совета Федерации является лишь консультативным, а Государственная Дума в договорном процессе не участвует вовсе. Закон фактически легализовал обычай, сложившийся с 1994 года, когда Президент может единолично регулировать всю договорную практику, определяя целесообразность заключения договоров и их содержание. В самом конце ельцинского правления был принят закон, долгая и драматическая история которого не завершена и по сей день, – Федеральный закон от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Государственной Думой закон был принят 6 июня 1997 года, но только через два года удалось преодолеть разногласия с Советом Федерации. Столь трудное принятие закона было связано с двумя новеллами, имевшими принципиальное значение для развития российского федерализма: процедурой отстранения глав регионов от должности и ограничением пребывания их у власти двумя выборными сроками. Возможность отстранения высшего должностного лица субъекта Федерации указом Президента России тогда так и не была закреплена. Ельцин подписал закон уже без этого положения. Вместе с тем Закон закрепил возможность отзыва высшего должностного лица субъекта Федерации избирателями. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 7 июня 2000 года признал это положение Закона не

63

соответствующим Конституции. Следует заметить, что данное решение Конституционного Суда осталось без внимания законодателя и ни в одном из последующих изменений в Законе (а они вносились дважды) не было отражено.

Закон существенно расширил полномочия региональных легислатур по формированию высшего органа исполнительной власти субъекта Федерации, наделив их правом утверждения по представлению высшего должностного лица субъекта Федерации кандидатур на ключевые посты в региональном правительстве. Закон устанавливает возможность досрочного прекращения полномочий региональной легислатуры постановлением высшего должностного лица региона, а также право законодательного органа выразить недоверие высшему должностному лицу региона. Законом определены правовые основания и процедуры досрочного прекращения полномочий органов государственной власти субъекта Федерации. Важно, что указанные процедуры не могут быть реализованы без участия суда.

Таким образом, подводя итоги институционального развития федеративных отношений в 90-е годы, можно сделать следующие выводы. Российской Федерации удалось преодолеть острый политический кризис начала 90-х годов, сохранив, с одной стороны, государственную целостность, с другой стороны, федеративное устройство государства. При строительстве новой Федерации принципиальный выбор был сделан в пользу общегражданского федерализма на территориальной, а не на этнической основе. Конституция РФ закрепила равноправие регионов, хотя и содержит формальные различия их статусов. Ползучая ревизия Конституции, характерная для первых договоров между федеральным центром и региональными органами власти, была остановлена. Вопрос о договорном характере федерации был локализован и сведен к «непроясненным моментам» во взаимоотношениях Федерации с Татарстаном и Башкирией. Вместе с тем, связанная со внутренней противоречивостью действующей Конституции проблема соотношения договоров и федеральных законов осталась без вполне ясного решения.

64

Федеральным законодателем установлены централизованная судебная система, основы организации местного самоуправления и основы избирательного права, регулирующие, в том числе принципы

ипорядок избрания региональных органов государственной власти и выборных органов местного самоуправления. Конституционный Суд своими постановлениями закрепил единую схему организации государственной власти в субъектах Федерации. Примечательно, что именно в последний год ельцинского правления, когда нарастало политическое ослабление Президента Ельцина, федеральный парламент принял три принципиально важных федеральных закона, регулирующих международные связи регионов, порядок заключения договоров федерального центра с региональными органами власти, а также организацию государственной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, безосновательны утверждения о том, что к концу первого президентства в России нарастали центробежные тенденции

ичто нашему государственному устройству грозил новый кризис.

Кнаиболее острым нерешенным проблемам в сфере федеративных отношений следует отнести: юридические рудименты «договорного» периода российского федерализма (в ряде договоров между федеральным центром и региональными органами власти, а также в ряде республиканских конституций); огромное число противоречий региональных нормативных актов федеральному законодательству; отсутствие системы федерального контроля и ответственности за невыполнение федеральных законов и решений федеральных судов, в том числе Конституционного Суда; отсутствие правового института федерального вмешательства.

Кряду ключевых институциональных проблем следует отнести также особенности организации региональных легислатур (институт совместительства для региональных депутатов) и Совета Федерации (формирование сената из руководителей органов государственной власти субъектов Федерации), способствующих олигархизации власти на региональном уровне.16

65

Чтобы понять логику новой федеративной политики В. Путина, как реформу или контрреформу, следует дополнить предпринятую нами ревизию институтов анализом политической ситуации, в которой пришел к власти второй российский Президент. Последний год ельцинского правления был годом лихорадочного поиска «наследника». Значительное число претендентов выдвинулось из числа «сильных» региональных лидеров, уже привыкших к роли российских сенаторов. Региональные руководители приняли самое активное участие в парламентской избирательной компании, чего ранее не наблюдалось. В 1999 году, напомню, мнение о том, что исход выборов в Государственную Думу решат руководители регионов, было абсолютно доминирующим и как бы само собой разумеющимся. За риторикой о парламентском представительстве региональных интересов стояли нужда и стремление участвовать в главном политическом процессе – в определении будущего президента Российской Федерации. Был заявлен целый ряд «региональных» политических проектов. Проекты, в которых слишком явно проглядывали претензии того или иного регионального лидера стать первым среди равных (К. Титов, Э. Россель, А. Лебедь, А. Тулеев), широкой поддержки не получили. Политическое предприятие М. Шаймиева, М. Рахимова и В. Яковлева «Вся Россия», идейно совершенно бессодержательное, оказалось наиболее функциональным, то есть более всего похожим на нейтральную площадку для торгов. При этом абсолютное большинство региональных руководителей продолжали аккуратно раскладывать яйца по всем корзинам: многие числились и в «Голосе России», и во «Всей России», и в НДР, - региональные штабы НДР, «Отечества», «Всей России» возглавляли, как правило, заместители и доверенные люди руководителей регионов. Региональные лидеры постепенно расходились по лагерям вероятных претендентов на президентский пост. В Совете Федерации сложились сенаторские группы поддержки Примакова, Лужкова, Строева, Зюганова, Путина – они-то и были реальными губернаторскими партиями. Когда на пике популярности Примакова под его эгидой объединились «Вся Россия» и «Отечество», значительная часть региональной номенклатуры решила, что пора делать ставки.

66

По оценкам экспертов администрации Президента, число открытых сторонников лидеров ОВР в Совете Федерации к осени 1999 года достигало пятидесяти, тогда как спешно сформированное кремлевской командой «Единство» привлекло только десять сенаторов. Но региональное начальство оказалось совершенно не готово к чрезвычайному обострению борьбы Кремля с московской мэрией, а затем и с Примаковым. Огонь на поражение по лидерам «Отечество-Вся Россия», открытый ОРТ и РТР, и монопольная реклама «Единства» деморализовали и запутали многих сенаторов. В результате региональные лидеры оказались не авторами, а зрителями главной политической интриги. Последняя же «сильная рокировочка» Б. Ельцина окончательно превратила субъектов из Совета Федерации в объект политического процесса. Они утратили возможность не только выбрать себе президента, но даже выгодно продать свою поддержку на выборах. Путин, которого несла к власти высокая волна рейтинга, получил гигантскую фору: ему не нужно было долго договариваться и много обещать региональной элите. Кроме того, бывший советский чекист и петербургский чиновник Владимир Путин не является выходцем из высшей региональной номенклатуры, последние полвека дававшей стране лидеров – от Хрущева до Ельцина. Единственным исключением был Андропов, которого сам Путин и многие его соратники считают образцом и предтечей. Не будучи связан с региональным начальством ни узами корпоративной солидарности, ни политическими кондициями, Путин в то же время хорошо запомнил впечатляющую демонстрацию политической силы сенаторов в той ситуации, когда сам он был весьма слаб и зависим. С учетом сказанного вполне понятно, почему действия, предпринятые новым хозяином Кремля сразу после инаугурации, оказались больше похожи на атаку в политической войне за ельцинское наследство, чем на выверенную государственную реформу в Российской Федерации.

Таким образом, исходя из разделяемого мною критического взгляда на российский федерализм, мне следует приветствовать реформу, начатую вторым российским Президентом. И как ученый историк-право- вед, и как бывший советский чиновник, я всегда выступал за ряд взаи-

67

мосвязанных институциональных изменений: во-первых, за административную реформу для наведения порядка в нагромождении территориальных структур федеральных органов двойного подчинения в регионах; во-вторых, за специализацию федерального правового контроля на базе института представителей президента в регионах; в-третьих, за институционализацию федерального вмешательства в случаях грубого нарушения федеральных законов; и, наконец, в-четвертых, за изменение порядка формирования Совета Федерации (минимум – переход к формированию Совета Федерации из профессиональных представителей региональных органов законодательной и исполнительной власти; максимум – переход к прямым всеобщим выборам членов Совета Федерации). Таким образом, у меня вроде бы есть все основания приветствовать законодательные и административные начинания Путина. Однако, никакого желания аплодировать у меня нет. Постараюсь объяснить почему. С одной стороны, не может не настораживать то, как Путин и его администрация готовят, объявляют и реализуют свои политические планы: что-то втайне готовится, а затем неожиданно для всех принимается указ либо быстро, штурмом, продавливается закон. Серьезные изменения государственного устройства, таким образом, навязываются обществу, в том числе и элите. Здесь налицо наследование Путиным дурных традиций предыдущей президентской администрации, к тому же помноженное на его энергию и привычки разведчика. С другой стороны, само содержание принимаемых Президентом решений и предлагаемых им законопроектов заставляет сомневаться в их продуманности, а определенные моменты вызывают серьезные политические возражения и опасения.

Первым начинанием Путина было введение семи федеральных округов и полномочных представителей президента. На торжествах в Кремле по случаю годовщины этого события Президент с удовлетворением констатировал, что «институт полпредов состоялся». На самом деле состоялась еще одна бюрократическая инстанция, а вовсе не политический институт, годность которого признана обществом.17 В течение последних лет СМИ сообщали и сообщают о публичных конфликтах полпредов с руководителями регионов, об уча-

68

стии сотрудников аппарата полпредов в региональных выборах, о противоборстве полпредов с руководством администрации Президента. За всем этим как-то затерялись простые вопросы, тоже небезынтересные российским налогоплательщикам: для чего проведена очередная масштабная административная перестройка и каковы результаты работы генерал-губернаторов? Разумная административная реформа должна была бы содержать диверсифицированный набор решений, в том числе формирование федеральных округов и укрупненных территориальных агентств федеральных органов. Причем зона деятельности различных федеральных органов на местах и конфигурация различных управленческих округов могут и должны быть различными – в зависимости от сферы государственного управления и конкретных функций. Вместо этого по президентскому указу сформированы семь огромных федеральных округов, в основу которых по- чему-то – до сих пор так никто и не объяснил, почему – положены военные округа. Кто рассчитал, что федеральный контроль и координацию очень разных федеральных полномочий эффективнее осуществлять именно в таких окружных рамках? Скажем, следить за соответствием федеральному законодательству региональных нормативных актов сразу во многих субъектах Федерации (от 6 до 18), расположенных на огромной территории, окружным полпредам труднее, чем прежним представителям президента в регионах. Поэтому вслед за полпредами и их заместителями в «столицах» округов стали назначать федеральных инспекторов в регионах. При этом, однако, к праву эти инспектора обычно не имеют никакого отношения. В результате правовым контролем по-прежнему занимаются прокуроры, а полпреды контролируют прокуратуру. Численность федеральных чиновников в регионах России в несколько раз превосходит численность соответствующих региональных администраций. Но вместо оптимизации функций, структуры и штата федеральной государственной службы мы сейчас наблюдаем строительство еще одного уровня бюрократической пирамиды.

Помимо назначения самих представителей президента, их заместителей и значительного аппарата, который уже превзошел со-

69

вокупный штат прежних президентских представителей в регионах, началась широкомасштабная перестройка многих федеральных органов управления, напоминающая незабвенное «социалистическое соревнование». При этом в соответствующих ведомствах – прокуратуре, Министерстве юстиции, налоговой службе, таможне, МВД – дополнительно к центральному аппарату и региональным структурам создаются семь новых окружных управлений. Самое же удивительное, что должностные обязанности «новых генерал-губернаторов» толком так

ине определены! Закона, как всегда, нет, а президентский указ определил лишь общие задачи: координация деятельности федеральных органов, контроль исполнения решений федеральной власти, согласование кадровых назначений. Но никакой процедуры таких согласований, координации и контроля российское законодательство не знает. Заметим и то, что в указе речь идет не об обязанностях, а о «функциях» полпредов. Таким образом, они наделяются колоссальными административными и лоббистскими возможностями без сколько-ни- будь ясной должностной ответственности. При таком положении дел не стоит удивляться, что каждый полпред трактует данные ему полномочия по-своему. Персональные пристрастия определяют не только собственную работу полпредов, но, кажется, и саму государственную политику, проводниками которой они призваны выступать. Так, бывший полпред Виктор Черкесов осенью 2001 года неожиданно объявил, что республики в составе Российской Федерации скоро будут ликвидированы. Зная о личных отношениях северо-западного полпреда с Президентом, лидеры республик переполошились – их пришлось успокаивать, в том числе поволжскому и северо-кавказ- скому полпредам, в чьих округах национальных республик особенно много. Леонид Драчевский поддерживает развитие межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия «Сибирское соглашение». А вот Петр Латышев полагает, что время самодеятельности регионов прошло; в интервью «Российской газете» генерал сказал, как отрезал: «Это можно понять, когда отсутствовало другое объединение близких по интересам территорий. Но сейчас есть округ,

ипредставление интересов входящих в него субъектов Федерации

70