Совершенствование и эффективность законодательства в Российской Федерации - Шекультиров Б.И

порожденными во времена Ельцина его методами федерального контроля над регионами (если не превзойдут ее), - речь идет о назначении президентских представителей в каждый из 89 субъектов Российской Федерации. Ныне назначенные генерал-губернаторы создали свои аппараты и назначили инспекторов в каждый из входящих в их округа 13-15 регионов, в сущности воспроизводя старые аппараты президентских представителей. Министерство юстиции, Генеральная прокуратура и Счетная палата приступили к созданию региональных отделений в федеральных округах. Очевидно, что это представляет собой попытку федеральных властей поставить под свой контроль региональных прокуроров и поступление средств от региональных властей. Однако раздутый, коррумпированный и состоящий из бывшей партийной номенклатуры бюрократический аппарат будет питать склонность к тому же роду административного произвола, который препятствовал демократическому правлению в России до сегодняшнего дня.

Последствием всех этих мер вряд ли станет создание отношений между центром и регионами на основе судебной процедуры. Напротив, можно ожидать увеличения числа и возрастания силы воздействия неофициальных, непрозрачных административных рычагов, находящихся в распоряжении федеральных властей и необходимых им как раз для того, чтобы оказывать влияние на региональные власти. Непосредственное участие Президента в управлении процессом юридической координации отношений между центром и регионами и в разрешении правовых споров между ними создает опасность политизации проблем, которые должны быть лишь обычным техническим вопросом конституционного и правового толкования. Будет ли В. Путин использовать возможность федеральной интервенции для наказания политических противников и укрепления своего политического статуса или для защиты гражданских и политических прав граждан от региональной власти? Если верно последнее, то не будет ли эта возможность использоваться непропорционально для защиты прав представителей русского населения в республиках и в национальных автономиях? Не будет ли позволено авторитарным губернаторам, которые

41

подчинятся Москве и будут исполнять одни законы, безраздельно царствовать в своих регионах, продолжая нарушать другие? Если судебное разрешение конфликта между центром и регионами окончательно уступит место административному давлению, которое будет применяться в определенных политических интересах, такое развитие событий в сочетании с завершающей частью общей федеративной реформы – внесением поправок в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» может укрепить вертикальную интеграцию, но ослабит демократию и правовое государство. Этот закон отныне предоставляет губернаторам возможность осуществления «региональной интервенции» в управлении городами и районами, предусматривая механизмы и полномочия, аналогичные тем, что применяются при федеральном вмешательстве в систему управления регионов.

Если новые законы и другие механизмы будут использоваться Москвой для восстановления «вертикального» подчинения и контроля над губернаторами, а последние, в свою очередь, займутся восстановлением исполнительной подчиненности органов местного самоуправления, то такой интервенционизм может «увести» Россию от федерализма и демократии к реставрации того типа иерархической исполнительной власти, который составлял сущность унитарного советского государства. Кроме того, есть основания полагать, что Совет Федерации становится инструментом в руках московских бюрократических и олигархических структур. Бывший председатель Совета Федерации Егор Строев жалуется, что сенаторы, приходящие на смену губернаторам и главам региональных законодательных органов, почти полностью являются москвичами. Исключение из этого правила составляют лишь несколько губернаторов, которых убедили (по-видимому, в Кремле) воздержаться от попыток участия в выборах на следующий срок, а взамен новые и дружественно настроенные к Кремлю губернаторы назначили их федеральными сенаторами – членами Совета.19

Кооптирование центром Совета Федерации может привести к появлению вертикального раздвоения между федеральными институтами и региональными «уделами». Е.Строев заметил по этому поводу: «Боюсь,

42

что покупаются не квартиры, а места в Совете Федерации».20 В условиях ограниченного представительства регионов в центре, если институт федеральной интервенции и новая система федеральных округов окажутся неспособны восстановить контроль над соблюдением законов и целостностью правового пространства России, вертикальное институциональное единство федерации - при том, что регионы уже ослаблены «революцией сверху» - с неизбежностью подвергнется еще большей опасности. В последующие годы ученым предстоит отслеживать и анализировать случаи федеральной интервенции, чтобы понять ее направленность. Не направляется ли она в непропорциональных масштабах на оппонентов, а не союзников Кремля, на демократических, а не авторитарных лидеров. Не направлено ли такое вмешательство на лидеров нерусских национальных автономий, а не русских областей и краев. Также представляется важным определить, эффективны ли федеративные реформы В. Путина с точки зрения укрепления российского федерализма.

И если они действительно будут эффективны, то число нарушении федерального законодательства региональными законами, которые центру нужно будет изменить, должно снижаться. Если возобладают административные и политические методы интервенции, асимметрия в отношении между центром и регионами, скорее всего, сохранится и даже возрастет, и демократия, скорее всего, окажется под угрозой. Более того, если первая, относительно умеренная волна федеративных реформ потерпит неудачу, В. Путин может прибегнуть к более авторитарным вариантам реформирования – таким, как упразднение Совета Федерации и (или) замена избрания губернаторов их назначением. С другой стороны, если сочетание административных и судебных средств восстановит целостность правового и экономического пространства Российской Федерации, а судебные средства станут единственным и редко используемым методом восстановления правового единообразия, центр может с большей благосклонностью отнестись к передаче тех или иных полномочий регионам и укреплению представительства регионов в центре. Такая институционализация российского асимметричного федерализма может направить страну по пути более стабильной и демократизированной

43

модели, напоминающей модель испанского федерализма. В любом случае «федеративная революция» Владимира Путина, судя по всему, станет переломным моментом в развитии постсоветской государственности Российской Федерации.

1.Это мнение было высказано на конференции «Федеративная революция в России» в Институте политических исследований 22 июля 2000 года.

2.Лысенко В.Н. Разделение власти и опыт Российской Федерации //Федерализм власти и власть федерализма /Под ред. М.Н.Губогло М., 1997. С. 166-193, в особенности см. С. 184-186

3.Коммерсантъ. 2000, 16 февраля. С.2

4.Коммерсантъ. 2000, 8 февраля. С.3

5.Лысенко В.Н. Указ. соч. С. 118

6.Федерализм власти и власть федерализма /Под ред. М.Н. Губогло. М., 1997. С. 838-846.

7.Коммерсантъ. 2000, 8 февраля. С. 3

8.Там же

9.Жуков М. Суды без правил //Коммерсантъ. 2000, 16 февраля. С.2

10.Новости Конституционного Суда. 2000, 11 апреля

11.Шпак В. Подсудное дело //Время новостей. 2000, 17 марта. С.1

12.Там же

13.Сегодня. 2000, 2 августа.

14.Российская газета. 2000, 6 августа.

15.Макаркин А. Идеологическое оружие Кремля //Сегодня. 2000, 20 марта. С. 2

16.Общая газета. 2000. № 52

17.См.: Закатнова А. Генпрокуратура накануне реформ //Независимая газета. 2001, 12 января. С. 3

18.Общая газета. 2000, № 52

19.Независимая газета. 2001, 12 января

20.Коммерсантъ. 2000, 21 декабря. С.2

3. Российский федерализм: итоги, проблемы и политика

Впервые в своей истории, Россия встала на путь формирования федеративных отношений между центральной властью и регионами, только в последнее десятилетие XX века. Наш федеративный опыт мал, а многовековые политические традиции и привычки далеки от федерализма. Неудивительно, что федеративный эксперимент вы-

44

звал сильное напряжение в нашей политической системе и в нашем политическом сознании. Недолгую историю федерализма в России можно определить, как трудное изживание сменяющих друг друга мифов. Поскольку же речь идет не о традиционном, но о современном обществе, нужно уточнить, что мы имеем дело с осознанным политическим мифотворчеством или, как выражаются российские политики, пиаром. За каждым политическим мифом стоят те или иные элитные группы, обслуживающие их политические функционеры, интеллектуалы и журналисты. Выделю три главных политических мифа, определенным образом описывающих и во многом определяющих драматургию эволюции федерализма в постсоветской России. Миф первый – о федерализме как способе решения национального вопроса. Ставшее привычным в советскую эпоху отождествление федерализма с декоративным этнополитическим партикуляризмом оказалось отнюдь не безобидным заблуждением. В рамках советской системы этнический федерализм был лишен собственного содержания и подчинен логике функционирования коммунистической номенклатуры. Когда время социализма закончилось, конкурирующие элитные группировки, состоящие как из «старых номенклатурщиков», так и из «новых демократов», попытались вдохнуть жизнь в мнимые формы федерации национальных государств. Но попытки эти лишь обнаружили пагубность логики этнического федерализма – как для межэтнических отношений, так и для становления жизнеспособной федерации.

Выделю главные, на мой взгляд, негативные последствия абсолютизации этнонациональных форм государственного устройства.

Во-первых, общий взгляд на существовавшие в РСФСР национальные автономии как на формы политического самоопределения титульных этносов давал возможность рассматривать Российскую Федерацию не как изначально единое государство, а как договорное – возможное, но не обязательное – объединение суверенных государств. Этой возможностью не преминули воспользоваться властвующие и оспаривающие власть группировки в соответствующих регионах. В Чечне приход к власти националистов завершился фактической войной. В других республиках, как правило, речь шла не о се-

45

паратизме, а о торге с центральной властью. Но в ряде случаев разговоры о суверенитете зашли слишком далеко, поставив под вопрос целостность правового, экономического и политического пространства России.

Во-вторых, наследственная асимметричность и наличие привилегированного класса субъектов Федерации обусловили противоречия между национальными республиками и «русскими» краями и областями. Противостояние «регионов» и «государств» наряду с борьбой Президента и Верховного Совета препятствовало принятию новой Конституции и эффективному государственному строительству.

В-третьих, логика этнополитического партикуляризма привела к росту межэтнической напряженности в национальных республиках. Эта напряженность была вызвана усилением этнократических тенденций в политической жизни республик и разделением граждан на представителей «коренных» и «некоренных» («титульных» и «нетитульных») национальностей.

В-четвертых, этнополитическое устройство РСФСР стимулировало и узаконило статусные претензии всех бывших автономий: республик, автономных областей и национальных округов. В результате в России возникли весьма причудливые, похожие на русскую матрешку, субъекты Федерации, в составе которых находятся другие субъекты Федерации, – причем и первые и вторые считаются равноправными и напрямую соотносятся с федеральным центром.

Изживание этнофедералистского мифа и наследия «парада суверенитетов» растянулось на годы. Но, как бы то ни было, Конституция Российской Федерации 1993 года, а также принятые в 1996 году Концепция государственной национальной политики и Федеральный закон «О национально-культурной автономии» знаменовали отказ от советского этнополитического партикуляризма. Выбор был сделан в пользу общероссийской лояльности, общегражданского федерализма и местного самоуправления на территориальной, а не этнократической основе. При этом сохранение и развитие этнотерриториальных автономий были признаны одним из важнейших принципов национальной политики в Российской Федерации. Миф второй – о федера-

46

лизме как синониме и эквиваленте демократии. В сотворении этого мифа самое активное участие приняли правящие элиты регионов, которые унаследовали центробежные устремления, отчетливо проявившиеся уже в поздней советской номенклатуре. Не меньший, если не больший, вклад в закрепление установки «федерализм = демократия» внесли идеологи и политические активисты демократической волны. Следует вспомнить, что демократическое движение в СССР объединяло не только либеральные элементы, но и всевозможных оппонентов центральной, «имперской» власти, боровшихся за локальный «суверенитет». В начале 90-х годов слово «суверенитет» стало ключевым, знаковым понятием на постсоветском, в том числе российском, политическом пространстве. Потребовалось время, чтобы принять: спор о суверенитете – это не гражданский спор, его предметом является раздел власти между верховниками, но отнюдь не демократический порядок властвования. Точный русский перевод понятия «суверенитет» - самодержавие. Власть, озабоченная суверенитетом, есть власть самодостаточная. Отсюда правило: чем больше в Москве или Казани, Нальчике, Грозном, Владикавказе, Майкопе и т.д. говорят о суверенитете, тем меньше думают о гражданском обществе. В то время как федерализм (то есть закрепление суверенных прав региональных властей) представлялся абсолютно необходимым элементом демократической парадигмы политики, его реальная практика в России оказалась трудно совместимой с реальной демократией.

С одной стороны, децентрализация и локализация власти не сопровождалась консолидацией гражданского общества, а зачастую оборачивались утверждением местных авторитарных режимов. С другой стороны, федеральные принципы и процедуры активно использовались региональными элитами для противодействия демократической институционализации, идущей из центра. Так было с принятием федеральных законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдумах граждан Российской Федерации», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государ-

47

ственной власти субъектов Российской Федерации». Уже к середине 90- х годов несоответствие между федералистской риторикой и сеньориальной практикой региональных лидеров стало совершенно очевидным. Поэтому, например, при принятии Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» в 1996 году региональные руководители не только не провели «федеративный» вариант, но и не смогли размыть конституционное большинство, сложившееся в Государственной Думе при утверждении централизованной судебной системы. Показательно, что, в отличии от демократов начала 90-х, либеральные партии СПС и «Яблоко» стоят на централистской позиции, а в Государственной Думе третьего созыва сложилось широкое согласие по вопросу о поддержке путинской реформы Российской Федерации. Миф третий – об асимметричном, договорном характере федеративного государства в России как первопричине его слабости. Сами по себе ни асимметричная федерация, ни договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между центром и регионами не являются мифом. Однако, в российском политическом дискурсе содержание этих явлений (содержание, замечу, не статичное, а исторически изменчивое) не столько анализируется, сколько идеологизируется. К концу 90-х годов политическая и правовая институционализация на основе Конституции 1993 года в значительной мере сняла остроту проблемы асимметричного устройства федерации; концепция договорной природы российского федерализма также утратила политическую актуальность. Но именно к этому времени асимметричная федерация и договоры с регионами превратились в настоящие идеологические жупелы. Другими словами, мы имеем дело не с реальным усилением центробежных тенденций, а с идеологическими лозунгами, обслуживающими прямо противоположную политическую тенденцию. Речь идет о реванше центральной правящей элиты. Владимир Жириновский десять лет говорил о том, о чем другим федеральным политикам по разным причинам говорить было неудобно, – о ликвидации этнических автономий и губернизации России. В 1998 году об укрупнении регионов заговорил премьер-министр Евгений Примаков и ряд региональных лидеров, надеявшихся возглавить

48

процесс укрупнения. С приходом к власти Владимира Путина любители административной симметрии особенно оживились. Незатейливая мысль о том, что симметричная федерация – это хорошо, а несимметричная – плохо, стала сегодня едва ли не официальным идеологическим постулатом. Из многократного повторения этой идеологической установки, впрочем, трудно понять, что, собственно, понимается под «плохой асимметрией» и «хорошей симметрией».

Конституционное регулирование федерации, как правило, строится на принципе равноправия ее субъектов, общая тенденция к выравниванию статусов субъектов федерации преобладают в большинстве федеративных государств мира. В то же время в таких федерациях, как Индия, Малайзия, Канада, имеются явные различия в статусе отдельных регионов. Даже в США выделяются федеральный округ Колумбия и не инкорпорированные территории (ПуэртоРико, Гуам, Федерация Микронезии, Виргинские острова, Восточное Самоа и т.д.).1 Таким образом, элементы статусной асимметрии – дело обычное, без них трудно обойтись при урегулировании отношений с разными регионами, когда эти отношения имеют свою историю и свои сложности. Кроме того, правоведы говорят о «скрытой асимметрии», имея ввиду, что даже когда федерация состоит из однопорядковых субъектов, эти субъекты не во всем равны. Чаще всего приводят примеры асимметрии в представительстве. Так, земли в Австрии, Германии, кантоны в Швейцарии имеют неодинаковое представительство в верхней палате федерального парламента, в зависимости от численности населения региона. Наконец, симметричность конституционного статуса субъектов федерации не исключает асимметрию полномочий в сфере исключительной компетенции субъектов федерации. Например, в США штаты имеют различное уголовное законодательство, избирательные законы и законы о референдумах в разных штатах устанавливают разные цензы и процедуры, а штат Небраска, в отличие от других, имеет однопалатную легислатуру.

Далее, что касается Российской Федерации, то принципы равноправия субъектов Федерации закреплен нашей Конституцией. Различие между «государственным» статусом республик и «территориальным»

49

статусом остальных субъектов Федерации формально сохраняется, но его реальное политико-правовое наполнение потерпело существенные изменения институционализация «русских» регионов в качестве федерированных государственных образований (прежде всего переход к выборам глав исполнительной власти), развитие федерального законодательства и, наконец, административная практика федеральной власти элиминировали большую часть институциональных различий в статусе и политическом строении субъектов Федерации. По нормам представительства регионов в федеральном парламенте наша федерация является образцово-симметричной. Кстати, вопрос о том, хорошо ли это, является, по меньшей мере, спорным. То же относится и к конституционно-правому устройству российских регионов: различия в политическом устройстве и региональном законодательстве субъектов Российской Федерации куда меньшие, чем, например, аналогичные различия между американскими штатами. Поэтому не вполне ясно, какой именно федеративной симметрии добиваются политики, сделавшие ее своим боевым политическим кличем. Если речь идет об упразднении национальных республик и формальном утверждении единого статуса, а точнее титула, для всех регионов, то политические риски такой кампании значительно превышают возможный политический выигрыш. Если речь идет о радикальном сокращении числа

иукрупнении субъектов Федерации, то еще никто не объяснил экономический смысл и общественную пользу столь масштабного административного передела. Вполне ясно только то, что инициаторы подобных проектов озабочены отнюдь не развитием демократической федерации. Характерно, что и Жириновский, и Тулеев, и Примаков, и Россель всегда связывали новое региональное деление страны с отказом от выборов глав исполнительной власти субъектов Федерации. Слова об укреплении федерализма никого не должны вводить в

заблуждение, лучше послушать Жириновского – он более последователен: речь идет о реставрации имперского государственного устройства. По итогам более десятилетнего развития мы вынуждены признать, что совокупность политико-правовых учреждений, формальных

инеформальных договоров, неформальных отношений и связей, ко-

50