Совершенствование и эффективность законодательства в Российской Федерации - Шекультиров Б.И

вал порядок составления таких договоров и соглашений и ограничивал перечень предметов ведения, которые могут быть перераспределены, предметами, перечисленными в статье 72 федеральной Конституции в качестве предметов совместного ведения федерации и ее субъектов и предметов исключительного ведения субъектов.

Таким образом, предметы ведения, закрепленные за федеральной властью в статье 71, со всей очевидностью уже не могли подлежать никакому перераспределению. Новый закон также предусматривал, что в течение шести месяцев все ранее заключенные договоры

исоглашения должны быть приведены в соответствие с федеральным законодательством и российской Конституцей.6 Однако, как это часто бывает в России, назначенный для исполнения срок не был соблюден. Все попытки Владимира Путина восстановить целостность правового и экономического пространства в федерации чреваты немалыми рисками. Власть, чтобы разрешить споры между центром и регионами, может поддаться искушению начать действовать в обход демократической процедуры и заменить ее авторитарным бюрократическим произволом. И укрепить в России демократию, верховенство закона и государственность реформирования федеративных отношений, инициированные В. Путиным, смогут только в том случае, если для восстановления федеративной симметрии и единства федерального и регионального законодательства будут использоваться судебные, а не “административные” методы. До настоящего времени в “федеративной революции” Путина для восстановления федерализма использовалось сочетание как административной, так и судебных механизмов, но существует большая вероятность того, что на практике все же возобладают административные средства, бюрократический произвол и даже авторитарные методы. Еще до избрания на пост президента и до своей инаугурации В. Путин начал готовить как административные, так и судебные методы для обуздания чрезмерной самостоятельности российских регионов. С целью укрепления государства

идля того, чтобы оно могло более эффективно обеспечивать исполнение федерального законодательства, В.Путин попытался влить новые силы в некоторые административные органы, например в

31

Министерство юстиции. Первым предпринятым шагом стало создание в Министерстве юстиции специального управления законодательства и межведомственной комиссии по конституционной безопасности при министерстве.

Весной 2000 года Министерство юстиции начало активно отказывать в регистрации региональных законов, что лишало их юридической силы и делало недействительными. При Путине министерство активизировало также проверку федеральных законов и подзаконных актов, отказывая в регистрации многочисленных приказов и инструкций федерального правительства. Это было и остается отражением намерений Путина привести весь массив российского законодательства в порядок, избавившись от противоречивых и плохо составленных законов. Создавая межведомственную комиссию по конституционной безопасности, В. Путин, по-видимому, опирался на свой опыт главы ФСБ и Совета безопасности, где департаменты конституционной безопасности уже действуют.7 Основная функция таких органов сводится, судя по всему, к тому роду деятельности, которой В. Путин занимался в качестве главы Контрольного управления президентской администрации, а именно – в обеспечении соответствия федеральных

ирегиональных законов федеральной Конституции. Чтобы предоставить Министерству юстиции еще больше полномочий в данной области, правительство В.Путина предложило внести изменения в Гражданский кодекс, которые позволяли Министерству юстиции оспаривать региональное законодательство, в судах общей юрисдикции, а не только в Конституционном Суде. Конституционный Суд завален делами и действует крайне медленно, тем самым, позволяя региональным

ифедеральным законам расходиться все дальше без своевременного вмешательства. Министерство юстиции также приступило к разработке законодательного акта, который позволял бы привлекать к ответственности региональных лидеров за принятие неконституционных законов.8

Владимир Путин предпринял шаги, направленные на расширение полномочий Генеральной прокуратуры вместе с судами общей юрисдикции. 15 февраля 2000 года по запросу В.Путина, исполнявшего то-

32

гда обязанности Президента, и Верховного Суда Конституционный Суд начал рассмотрение вопроса о том, полномочны ли суды общей юрисдикции проверять конституционность региональных законов, конституций и уставов по иску прокуратуры. Ранее Конституционный Суд постановил, что только он обладает полномочиями по проверке региональных законов. А поскольку Конституционный Суд не обладает ресурсами, необходимыми для проверки многочисленных законов, принимаемых в регионах, которые нарушают федеральное законодательство, федеральные власти не имели возможности реагировать на них. В 1998 году Конституционный Суд постановил, что у местных судов не должно быть таких полномочий. Однако отдельный пункт этого постановления вносил одну оговорку в данное решение: в этом положении отмечалось, что региональным судам такие полномочия могут быть переданы в случае, если будет принят соответствующий конституционный федеральный закон. Верховный Суд со своей стороны полностью поддержал наделение судов местного уровня функциями конституционного надзора и подготовил необходимый законопроект. Внеся в этот законопроект поправки, Госдума приняла его, однако, входившие в состав Совета Федерации региональные лидеры его не поддержали. Тогда Верховный Суд обратился в Конституционный Суд с запросом о конституционности Закона “О Прокуратуре”, который предоставляет прокуратуре право обращаться в любой суд на предмет признания недействительным местного законодательства. Именно в этот момент, стремясь получить решение в пользу местных судов, Верховный Суд, а также В.Путин, исполнявший обязанности Президента, и обратились в Конституционный Суд.9 11 апреля 2000 года Конституционный Суд вынес решение, гласившее, что положения Закона “О Прокуратуре”, позволяющие прокурорам обращаться в суды общей юрисдикции с просьбой о вынесении решений о соответствии или несоответствии законов субъектов Российской Федерации ее Конституции, являются конституционными. Он также постановил, что суды общей юрисдикции могут принять решение о том, что законы, признанные неконституционными, “не подлежат применению”. В то же время Конституционный Суд постановил, что такие суды не мо-

33

гут признать недействительными законы, нарушающие российскую Конституцию или федеральное законодательство.10 Это решение может привести к обострению конфликта – относительно юрисдикций в сфере толкования Конституции – между федеральными Конституционным и Верховным судами и судами общей юрисдикции, с одной стороны, и региональными конституционными и уставными судами

– с другой. Ни в федеральном законодательстве, ни в Конституции не содержится норм, которые наделяли бы последние полномочиями по разрешению конфликтов между федеральным и региональным законодательством.

Более того, согласно Федеральному Конституционному закону от 31 декабря 1996 гола “О судебной системе Российской Федерации”, одной из функций конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации может быть функция апелляционного суда по отношению к решениям судов общей юрисдикции. Апрельское решение Конституционного Суда ознаменовало движение российской судебной системы к институту конституционного надзора. Это означало ее отход от континентальной модели и приближение к модели англосаксонской и в то же время усилило позиции Владимира Путина по вопросу приведения региональных законов в соответствие с нормами федерального законодательства. Эта победа, а также высказывания Путина В.В. относительно судебной власти, казалось, указывали на склонность властей использовать судебные механизмы для разрешения проблем федерации. 16 марта 2000 года Председатель Верховного Суда РФ Вячеслав Лебедев передал журналистам слова В. Путина, высказанные в беседе с ним, о том, что он намерен вернуть все финансирование судов в федеральное ведение, а также обещал погасить долги перед судебной системой, увеличить долю на ее финансирование в бюджете на 2001 год и поднять зарплаты судей на “значительно более высокий уровень".11 Такой подход явно отличен от сложившейся практики, когда местные суды финансируются федеральным бюджетом очень слабо. Федеральные расходы на судебную систему едва покрывают зарплаты служащих судов. Поэтому региональным судам часто приходится полагаться на милость местных властей,

34

столь же скупых, но более коррумпированных. Например, в 1998 году 23 суда в Томской области прекратили свою работу, так как местные власти отказались погасить их долги за отопление. Хотя изданный в 1994 году Президентом Ельциным Указ и разрешил местным судам использовать для финансирования их деятельности средства, внесенные третьими лицами в бюджеты субъектов федерации и местного самоуправления, это довольно оригинальное предложение по привлечению дополнительного финансирования лишь поставило под серьезное сомнение независимость российских судов.12 Более того, региональное финансирование судов противоречит статье 124 Конституции, в соответствии с которой суды могут финансироваться только из федерального бюджета. Использование судебных средств для разрешения конфликта между федерацией и регионами может положительно повлиять на законотворчество, то есть способствовать повышению числа и, что более важно, качества законов. Но наряду с ростом “предложения на рынке законов” использование судебных методов для разрешения названного конфликта может также стимулировать и “спрос на закон”, увеличив число обращений к авторитету судов при разрешении споров между федерацией и регионами, а также между федерацией и местными органами власти. Тем самым может быть внесен значительный вклад в развитие российского права и правовой культуры.

В июле 2000 года Владимир Путин своим президентским указом создал семь федеральных округов, возглавляемых полномочными представителями Президента, или, как их вскоре стали называть, “генерал-губернаторами”. Каждый из таких округов объединяет около 6-15 субъектов федерации. Цель принятого указа состояла в том, чтобы укрепить “вертикальную” систему власти (“властную вертикаль”) в России и слегка осадить некоторых склонных к самостоятельности губернаторов, а также региональные органы законодательной власти. Возможно, эта реформа неконституционна, хотя до настоящего времени она не была оспорена в суде ни одним регионом. Все административные единицы на территории Российской Федерации перечислены в главе Конституции “Федеративное устройство” (ст.65-

35

79). Вновь созданные федеральные округа там не упоминаются. Хотя статья 66 и часть 3 статьи 67 Конституции разрешают, соответственно, изменения статуса и границ субъектов федерации, однако не существует нормы, предусматривающей введение новых структурных или административных подразделений выше уровня субъектов федерации.

Вторая важнейшая реформа коснулась Совета Федерации – верхней палаты парламента. В августе 2000 года, после принятия Госдумой и Советом Федерации, Президент Владимир Путин подписал федеральный законодательный акт, в соответствии с которым губернаторы и главы законодательных органов субъектов федерации к январю 2002 года, когда в регионах пройдут губернаторские и парламентские выборы, должны быть заменены сенаторами-представителями регионов. Один сенатор от каждого региона будет назначаться губернатором этого региона, второй – органом законодательной власти данного субъекта федерации. На самом деле реформирование Совета Федерации было заложено в пункте 9 раздела второго Конституции – “Заключительные и переходные положения”, который предусматривает, что только депутаты первого созыва Совета Федерации будут исполнять свои обязанности на непостоянной основе. Это означает либо то, что губернаторы и главы органов законодательной власти, из которых состоял Совет Федерации, должны после окончания полномочий первого созыва заседать в Москве на постоянной основе (что, разумеется, сделает невозможным управление субъектами федерации), либо то, что принципы формирования Совета Федерации должны быть изменены.

Наиболее значительной реформой в данной области стали поправки к Федеральному закону “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”. Смысл этих поправок заключается в создании новой институциональной основы для федеральной интервенции в правовое и конституционное пространство регионов. Эта институциональная основа включает в себя ряд механизмов, с помощью которых Президент может силой закона

36

оказывать давление или даже принуждать региональные органы исполнительной и законодательной власти приводить свои законы и конституции (уставы) в соответствие с федеральным законодательством. Среди этих механизмов важно назвать отстранение губернаторов от должности и избрание в регионе нового главы исполнительной власти, а также роспуск регионального органа законодательной власти и назначение выборов нового его состава. Президент не может осуществлять такое вмешательство, во-первых, без решения суда о том, что положение регионального законодательного акта противоречит федеральному законодательству, и, во-вторых, до истечения шестимесячного срока, в течение которого нарушивший федеральный закон региональный орган должен исправить ситуацию. Если речь идет о главе администрации, Президент должен направить этому нарушившему федеральный закон региональному исполнительному органу предупреждение, которое устанавливает двухмесячную отсрочку для принятия коррективных мер, после чего Президент может отстранить главу региона от власти. А в случае с законодательным органом субъекта федерации такая отсрочка предоставляется на три месяца, и если региональная легислатура (закон внесенный, установленный) вновь не сможет привести местный закон в соответствие с федеральным законодательством, Президент может обратиться в Государственную Думу с запросом об отстранении от власти главы региональной администрации или о роспуске законодательного органа региона. Кроме того, внесенные в закон поправки санкционируют отстранение федеральным Президентом от должности любого главы исполнительной власти субъекта федерации в том случае, если Генеральный прокурор представит доказательства, свидетельствующие о том, что данное должностное лицо совершило тяжкое или особо тяжкое преступление. Решение об отстранении от должности глава исполнительной власти имеет право обжаловать в федеральном Верховном Суде, который должен рассмотреть подобное дело в течение десяти дней.13 Несмотря на значительную роль, отведенную судам в механизме федерального вмешательства, федеративные реформы в целом наводят на мысль об авторитарном и произвольном характере та-

37

ких интервенций в систему управления регионов. Теоретически федеральные власти с помощью апрельского 2000 года решения Конституционного Суда и начав федеративные реформы, о которых говорилось выше, получили контроль над региональными прокуратурами и судами.

Прокуроры могут теперь опротестовывать законы субъектов федерации в судах этих же субъектов, суды вполне могут выносить решения в пользу федеральных властей, а в таком случае Владимир Путин получает возможность отстранять губернаторов или назначать выборы в местные законодательные органы, если они не подчиняются решениям Президента или судов. Но, будут ли федеративные реформы Владимира Путина способствовать демократическому развитию или препятствовать ему, будет зависеть от того, в какой степени административная (официальная и неофициальная) и произвольная федеральная интервенция будет преобладать над демократическими судебными процедурами, предусмотренными поправками к закону. Если судить по современному состоянию бюрократической и правовой инфраструктур, существует угроза того, что административные козыри окажутся сильнее судебных методов федеральной интервенции. Одним из таких официальных административных методов стали недавно расширенные полномочия Министерства юстиции не только по контролю за соответствием регионального законодательства законодательству федеральному, но и по отказу в регистрации региональных законов (и федеральных нормативных актов), что влечет за собой их недействительность. Задержи в регистрации в сочетании с предупреждением президентской администрации во многих случаях может быть достаточно для решения вопроса, когда региональные власти будут вынуждены отступить даже до того, как в дело вступят суды.

Неофициальные административные методы интервенции могут включать в себя давление на суды со стороны прокуроров и других должностных лиц от имени федеральных властей или связанных с Кремлем политических и экономических групп; использование Президентом и другими федеральными органами власти компрометирующих сведений против региональных чиновников; наконец, манипули-

38

рование поступлением средств в регионы из федерального бюджета или из контролируемых центром банков, а также поставками электроэнергии контролируемыми центром газовой и энергетической монополиями (“Газпром” и РАО “ЕЭС России”). За неделю до президентских выборов Владимир Путин воспользовался долгами перед государственным «Внешэкономбанком» и его кредитами как «кнутом и пряником» для обеспечения лояльности губернаторов, включая Анатолия Лисицына (Ярославская область), Бориса Говорина (Иркутская область) и Александра Назарова (Чукотка) – одного из основателей сформированной сторонниками Владимира Путина партии «Единство».14 Кроме того, федеральное правительство активно стремилось к перераспределению налоговых прибылей в пользу федеральной казны. Ходили слухи, что соотношение долей центра и регионов в распределении налоговых прибылей будет установлено в размере 70% к 30% и что контроль за поступлением федеральных денежных средств в регионы будут осуществлять генерал-губернаторы. Наконец, Президент и его полномочные представители могут сочетать официальные предупреждения, финансовое давление и компромат для того, чтобы убедить региональные власти подчиниться воле центра без всякого судебного рассмотрения спора. Появлялись сообщения о том, что Владимир Путин начинал встречи с губернаторами, с которыми у него были конфликты, выкладывая на стол папки с компрометирующими материалами.15 Первые официальные отчеты о результатах федеральной интервенции, проводимой В. Путиным, говорят о том, что сочетание административных и судебных мер приводит к определенным результатам, по крайней мере в области писаного законодательства.

Заместитель главы президентской администрации Дмитрий Козак сообщил, что около 80% региональных законов, проверенных администрацией, либо были приведены в соответствие с федеральным законодательством, либо находятся на рассмотрении судов. По словам Д. Козака, поправки необходимо было внести приблизительно в 2500 законов.16 Во многих случаях различные субъекты федерации исправили свои законы и уставы, не дожидаясь возбуждения дел в судах, после того как полномочные представители Президента и местные

39

прокуроры сообщали им о том, что представители прокуратуры, Министерства юстиции или президентской администрации признали эти акты не соответствующими федеральному законодательству. На встрече прокуроров с Президентом В. Путиным первый заместитель Генерального прокурора Юрий Бирюков сообщил, что более 52 тысяч региональных законодательных актов были проверены и признаны недействительными. Эти значительные цифры демонстрируют, что прокуроры стали уделять большое внимание подзаконным актам исполнительной власти и ведомственным инструкциям.17 На той же встрече В Путин поблагодарил прокуроров за помощь в приведении 60 конституций и уставов и 2312 региональных законов в соответствие с федеральным законодательством. Эти цифры, как и признание Д.Козаком того факта, что «было труднее» наводить порядок в национальных республиках, подписавших с Москвой договоры о разграничении полномочий, таких как Башкортостан, Татарстан, Саха (Якутия) и Тыва, наглядно показывают, что федеративная реформа была по большей части успешной в русской провинции, но по большей части провалилась в национальных республиках, где титульной нацией являются не русские, и именно это грозит настоящей опасностью для стабильности федерации.18 Создание В.Путиным новых федеральных округов в ходе проведения его реформ может оказать свое влияние на соотношение административных и судебных средств федеральной интервенции. Пять из семи генерал-губернаторов – или бывшие высокопоставленные сотрудники КГБ и МВД, или военные.

Взращенные на советском «телефонном праве», они вряд ли будут выступать за строгое соблюдение правил процедурной прозрачности и принципов правового государства. Им будет очень трудно воздерживаться от давления на суды, рассматривающие правовые споры между центром и регионами, и на прокуроров, расследующих должностные преступления и случаи коррупции в региональных органах власти. Несмотря на заявления федеральных властей о том, что одной из целей создания федеральных округов было снижение уровня бюрократизации, первоначальный опыт показывает, что аппараты этих округов могут по своей сложности соревноваться со структурами,

40