Совершенствование и эффективность законодательства в Российской Федерации - Шекультиров Б.И

субъекта Федерации, изданным по вопросам его собственной компетенции, действует нормативный акт субъекта Российской Федерации (ч. 6 ст.76). Однако часть 2 статьи 4 (входящий в главу Конституции) фактически сводит это положение на нет, провозглашая, что Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. В полном соответствии с частью 2 статьи 4 статьи 120 Конституции устанавливает, что судьи независимы и подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону. Законодательные акты субъектов Федерации, в том числе и их конституции (уставы), являются просто юридически ничтожными?13. Согласно части 1 статьи 77, субъекты Российской Федерации самостоятельно устанавливают систему своих органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Еще до принятия данного закона Конституционный Суд в постановлениях от 18 января 1996 года № 2 – П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края14 и от 1 февраля 1996 года № 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава Основного Закона Читинской области15, исходя из конституционного принципа единства государственной власти, предписал субъектам Федерации воспроизводить федеральную схему взаимоотношений законодательной и исполнительной властей (модель президентской или «смешанной», но не парламентской республики). Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184 – ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»16 еще больше ограничил самостоятельность субъектов Федерации, проведя под видом «общих принципов» детальную регламентацию не только организации, но и деятельности их органов законодательной и исполнительной власти (причем не во всем соответствующую конституционно закрепленной федеральной форме правления). Органы законодательной власти субъектов Федерации формируются и функционируют независимо от федеральных властей (хотя и в

21

рамках, жестко очерченных Законом), однако конституционное пространство деятельности, определяемое разграничением компетенции (прежде всего нормотворческой), может оказаться и совсем небольшим, и весьма обширным. Органы исполнительной власти субъектов Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов образуют единую систему с органами исполнительной власти Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции).

Учитывая, что исключительная компетенция Российской Федерации и ее совместная с субъектами компетенция покрывает основной объем государственных функций, можно говорить о единой иерархической структуре исполнительной власти в масштабах всей страны. При этом характер иерархической соподчиненности в исполнительной вертикали может оказаться разным, вплоть до хорошо знакомого с советских времен «двойного подчинения». В частности, Конституционный Суд полагает, что «приоритетное значение в кадровом обеспечении органов исполнительной власти, входящих в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, имеет решение федерального органа исполнительной власти…, возглавляющего соответствующую систему». «Двойственная природа» такого органа, выступающего одновременно и в качестве органа исполнительной власти субъекта Федерации, обуславливает лишь необходимость согласования кандидатуры его руководителя с субъектом Российской Федерации17. Вместе с тем в Постановлении от 24 января 1997 года № 1-II по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»18 Конституционный Суд указал, что органы исполнительной власти субъектов Федерации должны придерживаться во взаимоотношениях с нижестоящими органами исполнительной власти принципов демократии, децентрализации, разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти разного уровня и их самостоятельности в пределах их полномочий (абзацы 3, 4 пункта 7

22

мотивировочной части). Это предполагает недопустимость непосредственного вмешательства вышестоящего органа в деятельность нижестоящего, осуществляемую в пределах его компетенции. Вероятно, данные требования распространяются и на федеральные органы исполнительной власти. Дополнительную неопределенность в отношениях между органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов вносит статья 78 Конституции, предусматривающая возможность передачи федеральными органами исполнительной власти осуществления части своих полномочий органам исполнительной власти субъектов Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации федеральным органам исполнительной власти на договорной основе (ч.2, 3 ст. 78).

Одновременно статья 78 содержит предпосылки для усиления централизации единой системы исполнительной власти, предоставляя право федеральным органам исполнительной власти для осуществления своих полномочий создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц (часть 1) и возлагая на Президента и Правительство Российской Федерации обязанность обеспечивать в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации (часть 4). Конституция не предусматривает формирование в субъектах Федерации судебных систем. Судебная власть на их территории осуществляется федеральными судами (п. «о» ст. 71, ч. 3 ст. 118, ст. 124, 128). Точнее, Конституция прямо не запрещает создание судов субъектов Федерации, но как бы не признает их судами. По крайней мере такой вывод следует из пункта «о» статьи 71, относящего судоустройство к ведению Российской Федерации, и статьи 124, устанавливающей, что финансирование судов производится только из федерального бюджета. Тем не менее Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации»19 учредил суды субъектов Федерации – конституционные (уставные) суды (к тому времени уже фактически действовавшие во многих субъектах) и мировых судей (часть 4 статьи 4 Закона). Последние также финансируются из федерального бюджета (ч. 2 ст. 33

23

Закона), но назначаются (избираются) на должность в порядке, установленном законами субъектов Федерации (ч. 8 ст. 13 Закона), а их полномочия и порядок деятельности определяются федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации (п. 2 ст. 28 Закона). Интересно, что конституционные и уставные суды, финансируемые за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации (ч. 2 ст. 27 Закона), в контексте положения статьи 124 Конституции собственно судами не являются. Вообще учреждая суды субъектов Федерации, Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» вступает в определенное противоречие с рядом положений Конституции, но одновременно обеспечивает (пусть и не до конца) реализацию в субъектах Федерации принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 главы 1 Конституции). Однако, судебная система субъектов Федерации не является самостоятельной, и ее функционирование всецело зависит от усмотрения федерального законодателя. Конституционный Суд дважды подтверждал конституционность такого положения20. Явно унитаристские тенденции федерального конституционного регулирования с лихвой компенсируются в целом ряде регионов. Башкортостан, Татарстан, Тыва и другие республики провозглашают в конституциях (и реально обеспечивают) безусловное верховенство своих законов. Согласно пунктам 17, 18 части 1 статьи 88 Конституции Башкортостана (и на практике), избрание судей всех судов, действующих на территории Республики, осуществляется ее Государственным Собранием.

Таким образом, вся полнота государственной власти субъектов Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 73 Конституции), в зависимости от конкретного разграничения компетенции, может оказаться как вполне реальной, так и абсолютно фиктивной. Другими словами, конституционное описание федеративного устройства позволяет ему эволюционировать в разных направлениях. Очевидно, что неоднозначность и противоречивость конституционного регулиро-

24

вания федеративных отношений умышленна. На момент принятия Конституции не было найдено общеприемлемого варианта федеративного устройства. «Размытость» конституционных положений обеспечивает легальное пространство для дальнейших поисков, которые продолжаются и сегодня. Конституционная модель российского федерализма носит непатерналистский, интерактивный характер. Это не некая готовая схема, переданная «пользователям» (Федерации и ее субъектам), а саморегулирующийся механизм, функционирующий в меняющихся условиях. Исключительная гибкость конституционной модели федеративных отношений призвана обеспечить взаимную адаптацию социально-политической действительности и конституционных предписаний по мере их приближения друг к другу. Реальная федеративная структура сложится в России в ходе своего рода «торга» между центром и регионами21, и, если в результате него будет заключена «взаимовыгодная сделка», федеративные отношения вполне могут приобрести правовой характер. Пока «торг» не завершен, поэтому и конкретизация конституционной модели федерализма в текущем законодательстве, договорной практике, решениях Конституционного Суда остается минимальной (поверхностной и противоречивой) во всех отношениях.

1.Батурин Ю. М. Власть и мера («точные методы» в англо-амери- канской политологии) // Власть. Очерки современной политической философии Запада. М., 1989. С. 131-132.

2.Кроме Еврейской автономной области, чей национальный характер был абсолютно искусственным.

3.Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №18. Ст. 2063.

4.См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июля 1996 года № 73-0 об отложении рассмотрения дела о проверке конституционности ряда положений Устава Тюменской области // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 31. Ст.3837.

5.Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №29. Ст. 3581.

6.Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №29. Ст. 3543.

25

7.Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №12. Ст. 1058.

8.Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №49. Ст. 5534.

9.Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. №26. Ст. 3176.

10.Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №50. Ст. 4969; 1996. № 7. Ст. 700; 1996. № 16. Ст. 1909.

11.Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №3. Ст. 429.

12.Правовые позиции в решениях Конституционного Суда Российской Федерации (1992 – 1998 годы). М., 1998. С. 152.

13.Преодоление этого противоречия без внесения поправок в Конституцию (через толкование Конституционного Суда, например) нежелательно, ибо может создать опасный прецедент «размывания» понятия «закон» или неконституционного ограничения принципа независимости судей.

14.Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № . Ст. 409.

15.Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №7. Ст. 700

16.Российская газета. 1999, 19 октября.

17.Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №51. Ст. 5877.

18.Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №5. Ст. 708.

19.Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №1. Ст. 1.

20.Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №7. Ст. 700; 1998. № 18. Ст. 2062.

21.См.: Политические исследования. 1995. № 6. С. 95 – 108.

2. Российский федерализм и его реформирование

Начатый Президентом Российской Федерации Владимиром Путиным летом 2000 года проведения реформирования федеральнорегиональных отношений станет окончательно ясно, не ослабят ли и без того хрупкую российскую демократию его усилия по укреплению государственных структур. Однако в определенной степени и возвраще-

26

ние контроля над своенравными регионами, и обеспечение единства правового и экономического пространства в Российской Федерации необходимы как для стабильности России, так и для развития еще молодой демократической системы. По мнению российского демократа Владимира Лысенко, в одной трети российских регионов система правления носит авторитарный характер, а конституции (уставы) этих субъектов федерации и другие их законы противоречат федеральной Конституции.1 В конституциях (уставах) многих регионов и их прочих законодательных актах содержатся тысячи нарушений Конституции. Фрагментация правового и экономического пространства России имеет десятилетнюю историю, корни которой уходят в происшедшую в России «революцию сверху», направленную против советского партократического режима. Демонтаж режима и распад унитарного советского государства шли параллельно начавшемуся новому государственному строительству и формированию институтов, основывавшимся на соображениях политической целесообразности (в ходе которого институты ликвидировались, реорганизовывались и объединялись). Эти методы стали излюбленным оружием в политической борьбе между соперничающими фракциями внутри советского режима и государственного аппарата.

Партийные радикалы и политики-прагматики, ставшие противниками советского режима, захватили аппарат российского протогосударства, зародыш российской независимой государственности, в мае 1990 года. Завладев этим механизмом, они воспользовались принятой в июне 1990 года российской декларацией о суверенитете и поддержкой Россией «парада суверенитетов» (т.е. сепаратистских движений за независимость как в союзных, так и в российских национальных автономных республиках, областях и округах), чтобы отделить партийный аппарат от государственной бюрократии и свергнуть партократический советский режим. В свою очередь, советское руководство поощряло так называемый «парад суверенитетов» в Российской Федерации в качестве противовеса революционному российскому протогосударству во главе с Б.Ельциным. А Ельцин тот же российский «парад суверенитетов» попытался обратить на пользу себе, призвав

27

региональных лидеров брать столько суверенитета, сколько смогут. В итоге автономные республики провозгласили себя суверенными союзными республиками; автономные области – суверенными автономными республиками; а автономные округа – суверенными автономными областями. Осенью 1991 года все это вылилось для Ельцина в кошмар, когда после провозглашения независимости Чечней установившийся там режим генерала Джохара Дудаева создал значительные собственные вооруженные силы. После того как чеченский кризис был на время разрешен, а Советский Союз распался, ельцинское революционное российское государство одновременно прибегло к нескольким методам, чтобы загнать джинна суверенизации обратно в бутылку.

К 1993 году первый из этих механизмов, Федеративный договор, привел к достижению лишь весьма ограниченных результатов. В то же время контрреволюционный кризис в Москве заставил Ельцина дать региональным лидерам еще больше свободы, чтобы заручиться их поддержкой в своей борьбе со Съездом народных депутатов. Тем самым он продлил процесс бесконтрольной автономизации регионов и усиления власти региональных элит.

Конституция Российской Федерации, принятая в декабре 1993 года послужила основой для формирования федерализма, хотя стремление к суверенитету в некоторых национальных автономиях оставалось значительным, особенно в Чечне, которая продолжала настаивать на своей независимости. В попытке договориться об особых отношениях с дудаевским режимом на основе сепаратного соглашения между Москвой и Грозным российское руководство для сохранения целостности рассыпающейся федерации впервые применило метод заключения двухсторонних соглашений и договоров между федеральным центром и отдельными автономными национальными республиками. 15 февраля 1994 года был подписан первый федеративный договор – но не с Чечней, а с Татарстаном. Этот двусторонний договор содержит больше нарушений российской Конституции, чем любой другой двусторонний договор или соглашение, что заложило основу для вопиющих нарушений в последующих договорах с другими национальными республиками.2 Этот договор также стал началом уза-

28

конивания раздробленности правового и экономического пространства федерации, которое определяется в ходе переговоров и заключаемых соглашениях между Кремлем и отдельными регионами. К концу 1995 года еще шесть национальных автономий добились заключения двусторонних договоров с Москвой. Тот факт, что первые договоры заключались только с национальными автономиями, в которых русские не были титульной нацией, вызвало крайне отрицательную реакцию российских краев и областей. В январе 1996 года договоры с Москвой заключили четыре «русских» региона – Краснодарский край, Калининградская, Оренбургская и Свердловская области. Хотя часть 2 статьи 78 Конституции РФ разрешает федеральным властям передавать субъектам федерации часть своих полномочий, такие полномочия не могут относиться к областям, находящимся в ведении федерации - они перечислены в статье 71.

Двусторонние договоры и заключенные впоследствии дополнительные соглашения часто нарушали этот принцип, передавая некоторые полномочия в совместное ведение федерации и региона, а также отдавая перечисленные в Конституции предметы совместного ведения в руки регионов. В конце концов, в ходе этого процесса федеративная асимметрия распространилась на 68 из 89 субъектов федерации, углубив тем самым распад единого экономического и правового пространства России. Во многих случаях заключение договоров, содержащих нарушения федеральной Конституции, предшествовало принятию республиканских и региональных конституций и уставов, создавая правовое обоснование для нарушения федерального законодательства и в этих новых законодательных актах. Как и на деструктивной фазе «революции сверху», так и на ее конструктивной фазе институциональное и государственное строительство велось в угоду определенным политическим целям. Переговоры по двусторонним договорам и соглашениям проходили между первыми лицами в федеральном и региональных правительствах. Не было предпринято никаких попыток привлечения к данному процессу каких-либо демократических институтов, как это было сделано, например, в процессе перехода к демократии в федеративной Испании. В противоположность «испанскому варианту» Москва нарушала свою собственную,

29

едва вставшую на ноги Конституцию, при этом она не вовлекала в этот процесс ни законодательные органы, ни суды и не проводила референдумов. Результатом установления в России федеративной асимметрии и передачи полномочий регионам и республикам стало все возрастающее число нарушений регионами федеральной Конституции. По словам Виктора Кнышева, председателя судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда, в 1998 году по 2016 делам были вынесены решения, содержащие признание региональных законов недействительными в связи с нарушением ими Конституции.3 К февралю 2000 года, по оценке министра юстиции Юрия Чайки, около 20% регионального законодательства не соответствовало российской Конституции.4

В сущности говоря, именно такие договоры, а также многочисленные дополнительные особые соглашения между отдельными субъектами федерации и Москвой и нарушения федерального законодательства в региональных и республиканских уставах и конституциях и создали то Российское государство, которое к 1997 году находилось на грани превращения в конфедерацию. Для решения проблемы федеративной асимметрии и нарастающей конфедерализации, порожденной двусторонними договорами и соглашениями, предлагалось несколько средств. Депутат Госдумы Владимир Лысенко предложил, чтобы любыми новыми полномочиями и предметами ведения, полученными с помощью таких методов каким-либо одним российским регионам, должны также наделяться и все остальные субъекты федерации.5 И хотя проблему асимметрии это предложение действительно бы решило, оно только усилило бы тенденцию к переходу федеральных полномочий и предметов ведения к региональным властям. Наконец, 25 апреля 1997 года Президент Ельцин подписал Федеральный закон “О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации”. Этот закон был принят для того, чтобы обеспечить приведение как ранее заключенных, так и будущих договоров и соглашений между федерацией и ее отдельными субъектами в соответствие с федеральным законодательством и Конституцией. Закон устанавли-

30