Совершенствование и эффективность законодательства в Российской Федерации - Шекультиров Б.И
..pdfЗакона Российской Федерации от 18 октября 1991 года «О дорожных фондах в Российской Федерации»6 Конституционный Суд указал, что конституционный принцип равноправия субъектов Российской Федерации «выражается, в частности, в единообразии конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и диктует установление федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами Федерации» (пункт 2 мотивировочной части). Однако здесь Суд выдвигает требование только к федеральному законодателю и не затрагивает проблему договорного разграничения компетенции.
Показательно, что одновременно Конституционный Суд предписывает федеральным органам государственной власти при разработке и осуществлении федеральной и региональной политики «исходить из того, что правовое равенство субъектов Российской Федерации не означает равенства их потенциалов и уровня социально-экономическо- го развития, во многом зависящих от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры народного хозяйства и т. д. Учет региональных особенностей является необходимым условием соблюдения баланса интересов и внедрения общегосударственных стандартов во всех сферах жизнедеятельности субъектов Российской Федерации» (пункт 7 мотивировочной части). Дополнительные проблемы порождает абзац 4 пункта 1 Раздела второго Конституции, согласно которому, в случае несоответствия положениям Конституции положений Федеративного договора, а также других договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, действуют положения Конституции РФ. Раздел второй Конституции назван «Заключительные и переходные положения» и его нормы представляют собой изъятия из положений Раздела первого, в том числе и главы 1. Однако формально из части 2 статьи 16 следует, что положения Раздела второго не могут противоречить главе 1. Это имеет под собой и содержа-
11
тельное основание: очевидно, что переход к новому конституционному строю не может осуществляться с нарушением его основополагающих принципов. Вместе с тем Раздел второй Конституции по своей сути (и названию) рассчитан на переходный период и введен в Конституцию для того, чтобы обеспечить согласование с ее нормами положений «старых» (действовавших на момент вступления Конституции в силу) правовых актов. Отсюда логично предположить, что абзац 4 пункта 1 Раздела второго касается только договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенных до вступления в силу Конституции РФ 1993 года. Но если допустить, что положения абзаца 4 пункта 1 распространяются и на договоры, заключенные после вступления Конституции в силу, необходимость соответствия договоров о разграничении предметов ведения и полномочий Конституции может толковаться как требование их соответствия не конституционному варианту разграничения компетенции, а основам конституционного строя России (принципам демократического федеративного правового государства, закрепленным в главе 1). Предусмотрев возможность договорного разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами, Конституция умалчивает о форме и процедуре заключения соответствующих договоров. Некоторые процессуальные правила можно вывести лишь из части 1 статьи 76, согласно которой по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации.
Из этого, в частности, следует, что договорное перераспределение исключительной компетенции Российской Федерации возможно только на основании федерального закона, посредством которого выражается воля Федерации на заключение договора и передачу тех или иных своих полномочий в ведение определенного субъекта Федерации или совместное с ним ведение. На практике договоры подписывались Президентом РФ и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, уполномоченным конституцией (уставом) субъекта представлять его внутри страны, а являющиеся составной частью договора соглашения о разграничении полномочий по конкретным
12
предметам совместного ведения – Председателем Правительства РФ
иуполномоченным лицом субъекта Федерации. И хотя политически это была, пожалуй, единственно возможная процедура урегулирования данных вопросов, с правовой точки зрения подобный способ корректировки Конституции абсолютно неприемлем. Вообще развитие договорных начал в регулировании отношений центра и регионов могло бы привести к относительной конфедератизации России. Показательно, что в первых договорах о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенных в 1994 – 1995 годах (в частности, с Башкортостаном, Кабардино-Балкарией, Татарстаном, Северной Осетией, Якутией), осуществлялось перераспределение и предметов ведения Российской Федерации, и предметов совместного ведения Федерации
иее субъектов. Однако затем возобладало представление о верховенстве конституционных норм и недопустимости отхода в двухсторонних договорах от предусмотренного ими варианта разграничения полномочий. В Положении о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ от 12 марта 1996 года № 3707, предусматривалось, что принципы разграничения предметов ведения
иполномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливаются федеральными законами, а договором разграничиваются полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти конкретного субъекта Российской Федерации. При этом договор не может устанавливать либо изменять конституционный статус субъекта Российской Федерации и в договоре не допускается изъятие или перераспределение предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, установленное статьями 71 или 72 Конституции РФ. Одновременно указывалось, что в
13
договоре могли определяться предметы совместного ведения, обусловленные географическими, экономическими, социальными, национальными и иными особенностями конкретного субъекта Российской Федерации.
Очевидно, здесь имелось в виду пополнение перечня предметов совместного ведения за счет сферы исключительной компетенции субъекта Федерации. Основную содержательную часть договоров должны были составлять соглашения о разграничении полномочий по конкретным предметам совместного ведения, установленным в статье 72 Конституции и перечисленным в договоре. Причем соглашения могли заключаться, только если соответствующие полномочия не определены федеральным законом. Безусловно не подлежали передаче полномочия федеральных органов исполнительной власти по обеспечению гарантий сохранения основ конституционного строя Российской Федерации, равноправия субъектов Российской Федерации, равенства прав и свобод человека и гражданина на всей территории Российской Федерации, а также иные полномочия, если их передача вела к нарушению территориальной целостности Российской Федерации, верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации. Указ закрепил сложившуюся на практике процедуру заключения договоров и соглашений. Позднее в качестве своего рода условия заключения договора было выдвинуто соответствие конституции (устава) и иных законов субъекта Российской Федерации, являющихся правовой базой для договора и соглашений, Конституции Российской Федерации и федеральным законам8. Следующим шагом в направлении унификации компетенции субъектов Федерации стал Федеральный закон от 24 июня 1999 года № 119ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»9. Закон вновь и в более развернутой форме закрепил принцип верховенства Конституции РФ при разграничении предметов ведения и полномочий. Федеральные конституционные законы и федеральные законы, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, договоры и
14
соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией РФ предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения. Не могут быть приняты федеральные законы, а также конституции, уставы, законы, и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, заключены договоры и соглашения, если принятие (заключение) указанных актов ведет к изменению конституционно–правового статуса субъекта Российской Федерации, ущемлению или утрате установленных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности Российской Федерации и единства государственной власти в Российской Федерации (ст. 3 Закона). Более того, в случае несоответствия положений договоров и соглашений положениям Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принимаемых по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, действуют положения Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов (ст. 4 Закона). В соответствии с Законом договор может конкретизировать предметы ведения и полномочия, установленные Конституцией РФ и федеральными законами, а также определять условия и порядок осуществления разграниченных договором полномочий, формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений договора (ст. 17 Закона).
При этом договор может быть заключен при прямом указании в федеральном законе по предмету совместного ведения на допустимость заключения договора по данному предмету совместного ведения, а при отсутствии федерального закона по предмету совместного ведения – с условием приведения указанного договора в соответствие с федеральным законом по данному предмету совместного ведения после принятия такого закона (ст. 14 Закона). Другими словами, договорное разграничение компетенции должно восполнять пробелы федерального законодательства и в любой момент может быть им изменено. Фактически статья 14 Закона допускает односторонний отказ Федерации от исполнения положений договора. Юридическая значимость договоров таким образом сводится к минимуму. Теперь заключение договоров на уровне Президента Российской Федерации и
15
лица, уполномоченного конституцией или уставом представлять соответствующий субъект Российской Федерации, кажется уже вполне приемлемым. Однако Закон существенно усложняет процедуру подготовки и рассмотрения проекта договора, предоставляя право высказывать свои замечания (учет которых, впрочем, не обязателен) законодательному (представительному) органу субъекта Российской Федерации и Совету Федерации, а также субъектам Федерации, не являющимися стороной данного договора, если они полагают, что договор ущемляет их права и интересы (ст. 22, 23 Закона). Явно вторгаясь в сферу конституционного регулирования, Закон претендует и на особую юридическую силу, сопоставимую с силой Конституции. Часть 4 статьи 32 Закона устанавливает, что законы и иные нормативные правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящего Федерального закона, применяются в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону. Больше сомнения вызывает и конституционность, и действенность (потенциальная реализуемость) данного Закона. Неужели федеральные власти всерьез полагают, что в течение двенадцати месяцев со дня его вступления в силу в соответствие с ним будут приведены законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 32 Закона), а в течение трех лет – все договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий, действующие на территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 32 Закона)? Заметим, что конституционный вариант разграничения предметов ведения (ст. 71 – 73), на незыблемости которого настаивает федеральный законодатель, допускает неоднозначную интерпретацию и просто не может быть реализован без договорной конкретизации.
Конституция Российской Федерации разграничивает только предметы ведения Федерации и субъектов (и то весьма нечетко) и не дает ответа на вопрос, какими конкретно полномочиями обладают Российская Федерация и ее субъекты в сфере совместного ведения и допустима ли передача субъектам отдельных полномочий из области исключительной компетенции Российской Федерации при сохранении самого «предмета» в ее ведении. Часть 1 статьи 76 Конституции исключает существование (по крайней мере применение) законов субъектов Федерации, затрагивающих предметы ведения Российской
16
Федерации. Но часть 5 статьи 76 допускает действие законов субъектов Федерации, регулирующих вопросы исключительной компетенции Российской Федерации, если они не противоречат федеральным законам. Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» установил лишь одну форму реализации полномочий по предметам ведения Российской Федерации – принятие федеральных конституционных законов и федеральных законов (ст. 11), признав таким образом невозможным передачу осуществления некоторых полномочий из сферы ведения Российской Федерации ее субъектам и их правотворчество в данной области. Совместная компетенция, в принципе, может осуществляться на основе согласования или конкуренции решений либо восполнения субъектами Федерации пробелов федерального регулирования. В соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные и правовые акты субъектов Российской
Федерации. Другими словами, реализация совместной компетенции исключает инициативное правотворчество субъектов Федерации (принцип конкуренции). А формулировка части 5 статьи 76 вполне допускает конкуренцию законов и иных нормативных актов субъектов Федерации с федеральными законами не только в сфере совместной компетенции, но и по предметам ведения Российской Федерации.
Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривает, что до принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование. После принятия соответствующего федерального закона, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации приводятся в соответствие с принятым федеральным законом (ч. 2 ст. 12). Ранее такое же понимание конкурирующей компетенции неоднократно предлагалось
17
Конституционным Судом10 и было закреплено во многих договорах с субъектами Федерации. Основной объем законодательной работы по предметам совместного ведения должен выполняться на федеральном уровне. Конституционный Суд в результате совокупного толкования статей 11 (часть 3), 71, 72, 76 (части 2, 5) пришел к выводу, что федеральными законами может осуществляться даже разграничение полномочий между Федерацией и ее субъектами по предметам их совместного ведения: «Федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. Из статьей 11 (часть 3), 72 (пункты «в», «г», «д» и «к» части 1), 76 (части 2 и 5) и 94 Конституции Российской Федерации следует, что Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации»11. Такая позиция Конституционного Суда весьма спорна. Думается, в части 2 статьи 76 Конституции речь идет об издании федеральных законов в порядке реализации полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, а не разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами. Последнее, согласно части 3 статьи 11, может осуществляться только Конституцией и договорами. Причем, в силу части 2 статьи 16, положения статьи 11 как составляющие основы конституционного строя Российской Федерации имеют приоритет по отношению к предписаниям статьи 76. Ранее, в Определении от 4 февраля 1997 года № 13-0, Конституционный Суд указал, что, хотя в статье 11 (часть 3) Конституции РФ федеральные законы как правовой инструмент, обеспечивающий разграничение полномочий, не названы, из буквального смысла статьи 72 Конституции вытекает, что принципы разграничения предметов ведения и полномочий устанавливаются федеральными законами, принимаемыми в сфере совместного веде-
18
ния (абзац 2 пункта 2 мотивировочной части)12. Заметим, что установление принципов разграничения предметов ведения и полномочий и собственно их разграничение не одно и то же. Но и для законодательного определения принципов разграничения полномочий статья 72 Конституции не дает никаких оснований. Возможность разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами по предметам их совместного ведения федеральными законами означает фактическое нахождение данных предметов в сфере компетенции Российской Федерации, которая по своему усмотрению делегирует субъектам Федерации осуществление отдельных полномочий. Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» прямо не предусматривает законодательное разграничение полномочий по предметам совместного ведения.
В соответствии с частью 1 статьи 12 Закона по вопросам, отнесенным частью 1 статьи 72 Конституции к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти. Однако, провозглашая принцип подзаконности договоров (ст. 4, ч. 1 ст. 14) и определяя их предмет как конкретизацию предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (ст. 17), Закон имплицитно допускает разграничение полномочий по предметам совместного ведения федеральными законами и даже утверждает его приоритетность по отношению к договорному регулированию. Закон предусматривает согласование проектов федеральных законов по предметам совместного ведения с органами государственной власти субъектов Российской Федерации (ст. 13). Законопроекты после их внесения в Государственную Думу субъектами права законо-
19
дательной инициативы, а также после их принятия Государственной Думой в первом чтении направляются в соответствии с Регламентом Государственной Думы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации для внесения предложений и замечаний. На это отводится месячный срок, до истечения которого рассмотрение законопроекта во втором чтении не допускается. Предложения и замечания органов государственной власти субъектов Российской Федерации, представленные в установленный срок, подлежат обязательному рассмотрению соответствующим комитетом Государственной Думы и принимаются или отклоняются в установленном Регламентом Государственной Думы порядке. В случае, если органы государственной власти более чем трети субъектов Российской Федерации выскажутся против какого-либо проекта федерального закона в целом, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия с участием депутатов Государственной Думы и представителей органов государственной власти заинтересованных субъектов Российской Федерации. Кроме того, представители субъектов Российской Федерации, уполномоченные их органами государственной власти, могут принимать участие с правом совещательного голоса в работе над проектами федеральных законов по предметам совместного ведения в комитетах и комиссиях Государственной Думы и создаваемых Государственной Думой и ее комитетами и комиссиями рабочих группах. Как видно, процедуры согласования законопроектов во многом носят формальный характер, а учет предложений и замечаний всецело зависит от усмотрения федерального законодателя.
Таким образом, реально на долю субъектов Федерации в основном остается восполнение пробелов федерального регулирования и при наличии соответствующей политической воли (и силы) центральной власти. Российская Федерация на деле опять может превратиться в унитарное государство. Часть 4 статьи 76 Конституции предоставляет субъектам Федерации право осуществлять собственное правовое регулирование вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Причем в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом
20