6. Сущность и роль бюрократии в системе государственного управления. М. Вебер о принципах рациональной и патримониальной бюрократии. Особенности российской бюрократии.

В буквальном переводе слово бюрократия означает господство конторы, власть аппарата управления, иными словами власть не народа, даже не конкретного человека, а должностной позиции.

Само по себе это слово не несет негативной нагрузки. Разного рода бюро, конторы, администрации существуют для управления общественными делами, для организации связи между участниками общественной жизни, между ними и обществом в целом.

По своему происхождению, характеру бюрократия непосредственно связана с определенным этапом развития человеческого общества, вследствие чего ее существование возможно в качестве своеобразного социального феномена, представляющего собой одну из форм его политической организации. Действительно, бюрократия не является только лишь орудием исполнения работы учреждений, формой их функционирования, слоем служащих, имеющих своеобразную организацию. Она выступает как тип организации, становится укладом общественной жизни. Поэтому ее исследование в связи с жизнью и деятельностью профессиональной группы совершенно недостаточно, оно предполагает рассмотрение бюрократии как способа государственного управления в различных обществах [7,с.76].

Возникновение современной бюрократической системы управления было вызвано необходимостью решения важной исторической задачи - преодоления исторически предшествовавшей ей патриархальной системы управления, с ее пороками, которые с определенного момента стали серьезным тормозом на пути дальнейшего развития общества.

Весьма сложна структура бюрократического аппарата. Одна часть аппарата обслуживает законодательный процесс, исполнение законов и судебную защиту граждан, т.е. связана с государственный управлением в функциональном его понимании; другая - поддерживает внутреннюю и международную устойчивость и безопасность государства, иными словами, внутренний правопорядок и нормальные взаимоотношения с мировым сообществом [7,с.79].

Управленческие органы современной бюрократической системы, естественно, пользуются предоставленными им полномочиями и властью - тем социальным и правовым статусом, который они занимают как официальные представители соответствующих социальных образований и который в фундаментальном отношении выражается в достаточно широком наборе властных полномочий.

Большой вклад в разработку проблем бюрократии внес М.Вебер. Он очень высоко оценивал роль бюрократии, рассматривал ее как необходимую форму общественного порядка и эффективной социальной организации и считал, что без нее невозможен технический, технологический, организационный прогресс. М.Вебер сформулировал основные признаки идеального типа бюрократической системы. В идеальном виде бюрократия, по его мнению, представляет собой наиболее эффективную машину управления, основанную на строгой рационализации. В то же время ему принадлежит ряд верных мыслей относительно опасности, к которой может привести усиление бюрократии в формальных организациях и в обществе в целом. Высказанная М.Вебером точка зрения относительно роли бюрократии в формальной организации и обществе была подвергнута основательной критике, но в последние десятилетия наблюдается возврат к его идеям, своеобразная их модернизация[3,с.115].

По Веберу, основные характеристики бюрократии сводятся к следующим четырем: 1) бюрократическая юрисдикция четко зафиксирована нормативным образом: 2) иерархическая организация бюрократической структуры основана на твердо установленных принципах должностной субординации; 3) вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, директивы и т.п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению; 4) все должностные лица должны быть хорошими специалистами в области администрирования, компетентными не только в сфере собственных должностных обязанностей, но и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом.

Технически, по М.Веберу, это самая совершенная форма организации государственной службы. Ее превосходство проявляется в четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне и, наконец, безличном характере деятельности.

«Идеологической» основой веберовской модели были три постулата: 1) бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому «хозяину», не вмешиваясь при этом в его компетенцию; 2) это наилучшая из всех возможных форм организации; 3) важнейшее ее достоинство - эмансипация от субъективных человеческих влияний на принятие решений. Нет сомнения, что подход Вебера составил эпоху в административной науке и практике, стал фундаментальной основой теории управления в индустриальном обществе. И значение его до сих пор далеко не исчерпано

Понятие “патримониальный” ведет свое происхождение из эпохи Римской империи. Со времени правления Августа термин patrimonium обозначал частную казну императора, которой тот распоряжался, не давая отчета сенату. [3] В  работах Вебера патримониализм выступает как один из типов традиционного господства, производный от “первичного” патриархализма. Согласно Веберу, основным отличительным признаком патримониализма служит наличие в распоряжении господина особого аппарата управления, которого нет в патриархальных властных структурах. Если патриархальное господство всегда следует традиции, то при патримониализме опора на управленческий аппарат и военные формирования, выступающие орудием личной власти господина, позволяет последнему в некоторых случаях игнорировать предписания традиции.  Все подчиненное господству население разделяется при патримониализме на две основные группы: лично зависимых слуг правителя, из числа которых и формируется административный аппарат, и политических подданных, которые не являются лично зависимыми, но несут разного рода повинности. В отличие от феодализма, который развился в наиболее чистом виде лишь в Западной Европе (хотя феодальные элементы могут быть обнаружены и в некоторых других цивилизациях), патримониальные властные структуры существовали, согласно Веберу, повсеместно и во все исторические эпохи.

В то же время феодализм характеризуется Вебером как частный случай патримониального господств. Основное отличие между этими двумя типами традиционного господства заключается в том, что при феодализме существуют взаимные договорные обязательства между сеньором и вассалами. Кроме того, при феодализме противостоящие королю вассалы обладают своими собственными военными силами. Патримониальные же войска набираются обычно из числа рабов, наемников или подданных, принадлежащих к непривилегированным слоям населения. Опора на такую армию позволяет патримониальному правителю в известных пределах не считаться с требованиями традиции. 

В своем анализе патримониализма Вебер выделяет три основные формы этого типа господства: 1) о патримониализме в собственном смысле слова речь идет там, где господство преимущественно традиционное.  2) Если же правитель действует главным образом по своему усмотрению, опираясь на военную силу и игнорируя традицию, такой режим обозначается термином "султанизм".  3) Помимо этого Вебер рассматривает децентрализованный вариант патримониализма, характеризуемый им как "сословное" господство. Для этой разновидности патримониализма характерно то, что власть правителя ограничена не священной традицией, а правами и привилегиями его чиновников.  Все перечисленные формы патримониального господства, очевидно, следует расценивать как “чистые” типы. Парадокс патримониальной бюрократии заключается в том, что, коль скоро она представляет собой централизованную структуру, она не обладает реальной властью, являясь послушным орудием патримониального правителя. В то же время присвоение должностей чиновниками, позволяющее им ограничить власть правителя, создает основу для сословного господства, которое уже не является бюрократическим. Итак, понятие “патримониальная бюрократия” в работах Вебера обозначает, по-видимому, не идеальный (чистый) тип, а лишь конкретные примеры управленческих структур, обладающих определенными рациональными чертами, но действующих в условиях традиционного господства. По своему положению бюрократия не может принадлежать к какой-либо другой партии, кроме партии власти. Создание «Единой России» предполагало, видимо, установление идейного и политического контроля над аппаратом по модели КПСС, Однако тяготение нынешней бюрократии к «Единой России» объясняется не только административным давлением, но, как можно предположить, желанием играть активную политическую роль. Хотя для бюрократии не свойственно быть самостоятельной организованной политической силой, в нынешних неординарных условиях возможно исключение. Если ее ментальные установки оформятся в какое-то подобие идеологии практического действия, то она должна будет либо выдвинуть политиков из своей среды, либо привлечь к себе уже известных политиков. Примером из прошлого может служить поддержка аппаратом  курса Сталина на государственное строительства вместо авантюрных действий троцкистов по разжиганию мировой революции. При этом можно было продолжать думать, что строительство рабоче-крестьянского государства является первым этапом  мировой революции. Но эта мысль имела уже вторичное значение, главное же заключалось в том, что в практических действиях вектор объединенных усилий направлялся на государственное строительство и сверхсрочную индустриализацию.   Податливая в определенных отношениях, но все-таки не бесформенная бюрократия, сохраняющая ментальные установки, характерные для бюрократии российского общества, так или иначе включена в политические процессы. Опасение «аппаратной контрреволюции» стояло за ельцинским призывом «боритесь с аппаратом!». В этой связи в действиях команды нынешнего президента по централизации власти и назначению губернаторов также можно видеть стремление исключить «аппаратный бунт» на корабле, когда возможности мародерского разворовывания станут минимальными. По мере укрепления в России влияния транснациональных корпораций, которые будут превращаться в ключевых собственников на ее территории, изменится и положение бюрократии. Во всяком случае, ее государственническая ментальность станет излишней. К тому же власть может опираться на бюрократию нового типа, именно топ-менеджеров крупных кампаний, ментальность которых существенно отличается от ментальности управленцев государственного типа. Проблема выбора (с кем она) так или иначе обострится для российской бюрократии, и такое обострение очень близко. Оно уже подступает в связи с президентскими выборами 2008 года.   В виду названных обстоятельств следует согласиться с мнением С.Г.Кара-Мурзы, что сегодня атака на российскую бюрократию далека от конструктивной критики политической власти. За анти-аппаратным натиском скрывается натиск антигосударственный, направленный на продолжение разрушения любой мало-мальски дееспособной государственной власти в России и на препятствие хоть какому-то самостоятельному российскому курсу во внешней и внутренней политике. При определенных условиях бюрократия (управленческий аппарат) может оказаться на стороне политических сил, стремящихся к сохранению государственности России, способной обеспечить ее независимое развитие. Господство транснационального капитала лишит бюрократию возможностей, связанных с традиционной «удельно-вотчинной» ментальностью, своеобразно и неразрывно соединяемой в России с государственным интересом.  Выбор ей сделать придется, и, возможно, это выбор предстанет через позицию «Единой России», если в ней окажется достаточно сильным влияние с мест, влияние среднего и нижнего звена бюрократии. Это, конечно, не отряды Минина и Пожарского, но все-таки оно может быть движением среднего управленческого слоя, не утратившего государственнического инстинкта.