2.7.3.Кон­цепция муниципального управления как сервисного обслуживания населения.

Экскурс в историю позволит обратиться к нынешнему этапу внедрения местного самоуправления, которое так же как и земства базируется согласно Конституции РФ на «общественной теории».

В советское время понятие «самоуправление» с конца 20-х годов и до конца 80-х практически не использовалось. Однако это не значит, что местного самоуправления в СССР и соответственно в России не было вовсе. Оно было и во многом соответствовало государственной теории Р. Гнейста.

Территориальное управление (назовем его так) осуществлялось по трем централизованным каналам: отраслевому, советскому, партийному.

При этом подавляющая часть ресурсов (свыше 70%), выделяемых на социально-экономическое развитие территорий, направлялась по ведомственным каналам, но ответственность за это развитие лежала на советских органах.

Противоречия между ведомствами и советами разрешали партийные органы, которые имели наибольшую полноту власти на территории. С разрушением в начале 90-х годов партийной вертикали оказались разрушенными и две другие — ведомственная и советская.

Начавшаяся сверху политика реформирования системы местного самоуправления вначале была сведена лишь к переименованию органов власти на местах.

П

ока, несмотря на независимость местного самоуправления, провозглашенную в Конституции, местное самоуправление так и остается вмонтированным во властную вертикаль.

Разделение полномочий между региональной и местной властями еще далеко от завершения, особенно в Новосибирской области. Но скорее всего — это естественное состояние, форсировать которое опасно.

Опыт работы земств, как кто-либо ни хотел, нельзя преувеличивать, тем более что между той эпохой и нашим временем стоит эпоха советской власти. С

ледовательно, свое «питание» нынешние местные органы власти получают от местных советов. Традиция, в основе которой лежит государственная централизация, воздействует на «общественную теорию» местного самоуправления, деформирует ее, и нынешняя практика работы местных органов власти представляет собой во многих случаях попытку совместить несовместимое.

Однако сложившаяся политическая и экономическая ситуация в обществе вынуждает местные органы власти искать и находить пути движения к подлинному местному самоуправлению, которое в идеале должно представлять собой сервисное обслуживание населения.

Концепция «муниципального управления как сервисного обслуживания населения» возникла и получила свое развитие в рамках общей государственной политики.

Прежде всего, она требует переосмысления роли государства в жизни общества в целом и отдельного человека в частности. Если раньше приоритет интересов государства над интересами личности считался приемлемым, то в эпоху демократизации, становления гражданского общества, интересы личности выше государственных.

Граждане государства выступают в роли заказчиков различного рода государственных услуг, оплачивая деятельность государственных органов через уплату налогов. Государство и общество ответственны друг перед другом.

 На уровне муниципального образования такое положение вещей выглядит особенно естественно. Муниципальные органы наряду с хозяйствующими субъектами, находясь в состоянии конкуренции, предлагают населению ряд услуг в области образования, здравоохранения, культуры и досуга.

Однако развитие местного самоуправления в России в такой форме пока нереально. Формирование модели местного самоуправления, адекватной своей сущности путем навязывания ее «сверху», как это обычно делается, не дает положительного результата.

Поскольку местное самоуправление — функция, прежде всего, местного сообщества, трудно представить себе, как оно может существовать, если само население не нуждается в нем.

Отсутствие нужды в самоуправлении означает, что потребности людей могут удовлетворяться без их участия в управлении, либо сознание населения не содержит соответствующей мотивации.

Кроме того, муниципальное управление в таком виде означает эффективную ответственность чиновника, муниципального служащего перед населением. В России вопрос о юридической ответственности муниципальных органов и их должностных лиц перед населением до сих пор остается дискуссионным.

Чтобы понять сущность и содержание деятельности кадров местных органов власти в нынешних условиях, следует разобраться в сущности этой власти и властных отношений.

В

место старой философии, основанной на приоритете государства над обществом, бюрократии над личностью, осуществляемой через административную систему управления, должна появиться новая философия, сформироваться новая парадигма государства, государственной и муниципальной службы, в которой административный аппарат будет служить интересам и нуждам населения, развиваться как система организации сервиса в лице государственных учреждений, что потребует новых профессиональных качеств от руководителя и служащего, а также новой схемы управления.

Муниципальное управление сродни домашнему хозяйству. Есть определенный перечень необходимых расходов, а, следовательно, нужны доходы для покрытия этих расходов. Муниципальные расходы идут прежде всего на содержание социально-культурной сферы. Социально-культурная сфера деятельности органов местного самоуправления в широком смысле этого слова включает вопросы образования, культуры, здравоохранения, социального обеспечения и защиты населения.

Социально-культурная деятельность в нашей стране до недавнего времени носила преимущественно государственный характер. В ведении местных органов государственной власти находилась значительная часть объектов социальной инфраструктуры. Идея равного доступа к социально-культурной сфере была доминирующей.

 Возьмем для примера детское дошкольное воспитание. Работа городского или районного отдела народного образования, курирующего эту сферу, состояла в следующем: необходимо было выяснить количество детей дошкольного возраста, собрать сведения о рождаемости, сложившейся потребности в детских садах и яслях на данный момент и на перспективу, изучить географию размещения детских дошкольных учреждений в соответствии с местами проживания семей, имеющих детей; изучить сос­тояние материальной базы и определить потребность в зданиях, оборудовании, учебных и наглядных пособиях и т. д.; состояние воспитательной и лечебно-профилактической работы; потребность в воспи­тателях и медперсонале; уровне их профессионализма. На основе этой информации принимались уп­равленческие решения. Подчеркнем, что это идеальный вариант деятельности отдела народного обра­зования, на практике такой уровень работы обеспечивался не всегда.

Но дело не в этом. Дело в том, что вся эта работа основывалась на принципе равенства, равного доступа всех детей к детским дошкольным учреждениям.

Коль все люди равны, то уже не они, а отдел народного образования, партийные и советские органы определяют, что им нужно для здорового и полноценного воспитания детей.

Вопрос состоял не в том, чтобы определить потребность населения, а в том, чтобы задать эту потребность, продиктовать населению, в чем состоит его потребность в этой сфере.

Конечно, на практике эта схема часто давала сбои, некоторые предприятия отступали от стандарта, но это лишь подтверждает правило. В отношении воспитания детей стандарт вырабатывался в кабинетах органов власти, в основе этого стандарта лежали не потребности и интересы конкретных людей, а потребности, интересы, а главное — возможности государства и его представление о правильной организации дошкольного воспитания.

 То же самое можно сказать об организации медицинского обслуживания населения. Каждый че­ловек, имеющий прописку в городе, закрепляется за определенной поликлиникой, а в самой полик­линике — за определенным врачом, в зависимости от участка, на котором этот человек проживает. В основе опять же лежала идея равенства, причем не только равенства между людьми, но и равенства между поликлиниками и врачами — все поликлиники одинаково хорошие, все врачи одинаково высокой квалификации.

Право выбора отсутствовало. Разумеется, ни поликлиники, ни врачи не были, да и не могли быть равными. Люди это понимали и пытались попасть к лучшим специалистам, используя систему «блата», взяток, т. е. возникал стихийный рынок медицинских услуг. Надо признать, что аппарат местных органов власти был непременным участником этого рынка.

В чем же состоит сущность муниципального управления в условиях рыночной экономики? Обратимся к учению Л. фон Мизеса. Он был фанатично предан рыночной экономике и никаких, даже малейших, компромиссов с государственно-регулируемой экономикой не терпел.

Л

. фон Мизес утверждал, что в демократическом обществе, основанном на рыночной экономике, действует диктатура еще более жесткая, чем в тоталитарном. Диктатором является потребитель, потребитель товаров и услуг. Он определяет структуру, качество и цены товаров.

Каждый производитель, желающий заработать, стремится производить те товары и услуги, которые будут востребованы потребителем. Человек заплатит свои деньги только за то, что в наибольшей степени отвечает его потребностям и интересам.

Следовательно, хочет производитель или не хочет, он должен глубоко и всесторонне изучать потребительские запросы покупателей и удовлетворять их. В этом сущность маркетинга.

Решая задачу удовлетворения запросов населения, муниципальные служащие так же как и производители товаров и услуг должны включиться в процесс изучения спроса на эти услуги. Т. е. муниципальные служащие решают примерно ту же задачу, что и товаропроизводители — максимальное удовлетворение потребностей населения с учетом его дифференциации и стратификации.

И

!

менно поэтому сегодня работников аппарата муниципальных органов власти называют «муниципальные служащие», они служат своему «господину» — местному сообществу. Но служат они не посредством выполнения указаний и рекомендаций, хотя и это возможно, а посредством глубокого изучения населения, его возможностей, потребностей, интересов — своеобразного социального маркетинга.

Подчеркнем, что местное сообщество как «господин» — это не декларативный миф, а реальность. Если потребности и интересы населения не будут удовлетворяться органами местного самоуправления, то вероятность быть избранным на очередной срок у главы администрации соответствующего муниципального образования резко снижается.

Если производитель товаров и услуг не удовлетворит потребности потребителя, то он попросту разорится. Аналогична ситуация с главой администрации. Он в подобном случае тоже потерпит фиаско. А вместе с ним на улице могут оказаться и работники администрации — муниципальные служащие. Для них чрезвычайно выгодно, чтобы глава администрации оставался на своей должности как можно дольше.

Т

аким образом, работник органа муниципального управления становится служащим. Он служит прежде всего главе администрации, а вместе с ним — населению. Реальная власть, как видим, принадлежит населению. Оно и только оно может лишить главу администрации его полномочий.

О

!

!

днако само слово «администрация» означает орган управления. Возникает противоречие: служащие представляют собой персональный состав органа, который осуществляет управленческие функции.

Так служат или управляют муниципальные служащие? Этот вопрос до сих пор остается открытым. Если служат, то кому служат? Если управляют, то кем или чем управляют? Нельзя управлять объектом и одновременно служить ему.

Мы исходим из того, что общество в целом, а также любое местное сообщество представляют собой социальную систему. Социальная система, как известно, обладает определенными свойствами, главными из которых являются целостность и взаимосвязанность элементов.

Элементами системы являются социальные категории, социальные группы, социальные институты, социальные организации, отдельные индивиды.

Всякая система характеризуется своей структурой, включающей в себя социальные элементы и социальные связи. Что представляют собой социальные связи известно. Это совокупность взаимоотношений между отдельными лицами, группами лиц, ассоциациями. Говоря другими словами, это социально-экономичес­кие отношения между людьми.

Таким образом, местное сообщество — это не просто люди, но люди, связанные между собой социально-экономическими отношениями. Отсюда нам представляется возможность дать ответ на вопрос, кому служат муниципальные служащие и чем они управляют. Служат они населению, а управляют социально-экономическими процессами данного муниципального образования.

М

еняются функции работников аппарата. Постепенно из чиновников, выполняющих указания, поступающие сверху, они превращаются в аналитиков, специалистов по социальному маркетингу, владеющих информацией о потребностях и интересах, а также материальных возможностях потребителей результатов деятельности, курируемых ими сфер: будь то жилищно-коммуналь­ное хозяйство, торговля, школы или дороги.

Закон РФ «О защите прав потребителей» — один из немногих законов, который действует в сложных условиях становления Российского рынка. Нормы данного закона затрагивают практически все сферы жизнедеятельности человека.

Из всех субъектов реализации законодательства в данном направлении наиболее приближенным к населению являются отделы при районных администрациях. Не имея никаких материальных затрат, потребитель имеет возможность получить помощь, начиная от консультаций, подготовки необходимого пакета документов, проведения экспертизы и заканчивая в случае необходимости участием специалистов отдела в судебном разбирательстве по восстановлению нарушенного права.

Являясь самой разветвленной и многочисленной системой на местах, органы по защите прав потребителей ведут большую практическую работу по реализации государственной политики защиты прав потребителей, осуществляя работу по предотвращению нарушений предприятиями торговли и организациями, оказывающими услуги населению на территории района.

Работая в тесной взаимосвязи с населением и средствами массовой информации, отделы имеют возможность формировать у граждан устойчивые навыки грамотного потребительского поведения. Все это способствует доверительному отношению к органам местной власти, вселению в людей уверенности в своих силах и снижению социальной напряженности, что в условиях сегодняшнего дня крайне важно.