2.7.2.Теории местного самоуправления.

Т



еорий, касающихся местного самоуправления, много. [Теории местного самоуправления, общинная теория местного самоуправления, хозяйственная теория местного самоуправления, юридическая теория местного самоуправления, политическая теория местного самоуправления, государственная теория местного самоуправления, органическая теория местного самоуправления] Однако среди всех этих теорий можно выделить всего два подхода, которые рассматриваются как противоречивые. Один из них получил название «общественной теории», а другой — «государственной теории».

Р



азберемся в каждом из этих подходов. «Общественная или общинная теория» зародилась в Бельгии, получила разработку германских, а затем русских ученых.[Общинная теория местного самоуправления]

Типичным представителем этой теории был В. Лешков. Он считал, что право на самоуправление является естественным правом любой общины. Он выделял сельскую, городскую, уездную, областную (губернскую) общины, совокупность которых составляет земскую общину.

Сторонники «государственной теории» исходили из тесной связи органов самоуправления с началом общего государственного устройства и необходимости включения их в систему государственных учреждений.

О



сновоположниками «государственной теории» считаются два немецких государствоведа Л. Штейн (1815—1890) и Р. Гнейст (1816—1895). С точки зрения сторонников «государственной теории», местное самоуправление является частью государственного управления. [Государственная теория местного самоуправления]

Обратимся к истории местного самоуправления в России. Сейчас много говорят о земстве как образце местного самоуправления.

Земство в России создавалось на основе первого подхода, т. е. как независимый от государства общественный орган.

 Введение этой системы не было неожиданностью. Известный апологет земства Н. Езерский объясняет его введение отменой крепостного права 19 февраля 1861 г. императором Александром II и необходимостью решать местные дела, которые решали у себя помещики, поэтому через 3 года после отмены крепостного права было издано Земское Положение.

По сути дела, им было сказано помещикам: крестьяне и другие жители территорий остаются в вашем ведении, но форма вашего господства над ними будет несколько иная.

И хотя система земского представительства основывалась на принципе всесословности, но при построении избирательных курий главным критерием стал имущественный ценз. Авторы Положения считали, что это позволит обеспечить дворянству большинство в земстве.

Но здесь-то и оказалась «собака зарыта». Шел процесс развития капитализма, росла и крепла буржуазия, в том числе сельская. Сметливые буржуа быстро приспособили земство к своим интересам, а помещики все больше сдавали позиции.

О земстве сейчас написано много. Начал активно разрабатывать эту тему А. Солженицин, а теперь журнальные статьи пестрят заголовками на эту тему. Многие видят в земстве панацею в условиях нынешнего беспорядка. Причем подается это в идеализированной форме как реальный опыт местного самоуправления народа.

Земство действительно за годы своего существования много сделало для народа. Открывались школы, больницы, ветеринарные и агропромышленные пункты, а также кассы мелкого кредита, кооперативы всех видов вплоть до кооперативов по сбыту продукции за рубеж.

Но чем больше вникаешь в деятельность земства, тем все больше и больше приходишь к выводу, что это была та самая брешь, в которую ринулся капитализм. Цифры, свидетельствующие о росте образования и культуры, конечно, впечатляют, но они становятся впечатляющими по сравнению с нулем или цифрой, близкой к нулю.

Потребность капиталистического развития вызывала рост и образования, и культуры. Но как само население реагировало на это? А оно реагировало по-разному.

 Возьмем для примера такой момент. С развитием земства к концу прошлого века и в начале нынешнего большую популярность приобрела профессия статистика.

Для чего потребовались статистики? Да для того, чтобы вести учет имущества населения на тер­ритории уезда. Описывалось по специальной методике все, чем располагали граждане: жилище, скот, инвентарь, скарб домашний. Делалось это, разумеется, не из любви к науке, а с целью налогооб­ложения. Земства, как известно, имели право взимать местные налоги.

Школы, больницы, кооперативы и т. п. — это хорошо, но пользовались этим далеко не все. А налоги приходилось платить всем.

Как известно, государственная подать, которую платили крестьяне, была весьма тяжела, а с введе­нием земства появились дополнительные налоги. Именно поэтому, часть населения выступила против введения земств. Например, в Ставропольской губернии с 1913 г., как только ввели земские учреждения, налоги увеличились в 5—7 раз.

Антиземское движение в селах и волостях нарастало вплоть до февральской революции и составило одно из направлений борьбы крестьян против власти. В числе гласных рядовых крестьян практически не было. Эта деятельность не оплачивалась, а время отнимала. Поэтому крестьяне от своей курии в гласные чаще всего выдвигали попов и помещиков, благо, что сие позволялось.

Введение земств в новых регионах наталкивалось на активное сопротивление крестьянства, ибо пользы от его введения оно не видело. Можно ли в таком случае насильственно вводимую форму работы с населением на местах назвать самоуправлением?

Ответ на этот вопрос дают ученые, жившие в период существования земства.

О земском самоуправлении писали видные ученые и публицисты того времени: Б. Чичерин, К. Кавелин, А. Лохвицкий, А. Василь­чиков, А. Головачев, В. Безобразов, А. Градовский и др.

Несмотря на некоторые расхождения их взглядов, большинство все же склонялось к тому, что земства являются не формой подлинного самоуправления, а всего-навсего «органами центрального управления для заведования известной отраслью хозяйства, распорядиться которой самостоятельно они не могут»

Большинство современников все же не отрицали идеи самоуправления, реализованной в земстве, но находили в ней, скорее, второй подход, т. е. земство решает чисто правительственные задачи.

Но хотя земство и решало государственные задачи и фактически было государственной властью на местном уровне, формально оно считалось общественным учреждением. А посему академик В. Бе­зобразов в работе «Земские учреждения и самоуправление» уже в 1876 г. выдвинул предложение наделить земства государственными полномочиями, связав их с государственной системой.

Так говорили ученые. Но с ними полностью соглашается, например, министр внутренних дел Д. Толстой, который в своем докладе царю заявлял, что при самодержавии земские учреждения должны быть учреждениями правительственными, существующими и действующими на почве государственного права. Цель состояла в том, чтобы начала общественного самоуправления должны быть заменены началом государственного управления через посредство и при содействии представителей местного населения.

Т

аким образом, в конце XIX в. в России общественная теория самоуправления постепенно сменилась на государственную. Власть местных органов перестала считаться общественно-хозяйственной, она рассматривалась как продолжение власти государства.

Государственная теория местного самоуправления утверждает, что все полномочия местных органов даны им государством, поэтому источник муниципальной власти —государство. Отрицается различная природа вопросов, решаемых государственной и муниципальной властью. Местные задачи — это делегированные на места государственные задачи.

Изменение теоретических представлений о местной власти, в свою очередь, изменило и мнение о степени автономности земских органов. Будучи продолжением государственной власти, земства уже не могли претендовать на особую самостоятельность.

Такие изменения во взглядах на местное самоуправление получили название земских контрреформ. В 1890 г. было издано новое положение о земствах, которым была усилена роль дворянства, крестьяне были лишены избирательного права (гласных от крестьян стал назначать губернатор).

Земские органы попали под контроль правительственных чиновников, которые могли контролировать земства не только с точки зрения законности, но и целесообразности их действий.

Так, по сути дела, зарождались местные советы. Земства как общественная деятельность, скопированная с Англии, на российской почве не приживалось и не могло прижиться. Это было инородное тело, насильственно внедряемое государством. И хотя благодаря старанию честных людей, земство немало сделало полезного для народа, но одновременно оно же стало кормушкой для определенной части земского актива.

Не случайно в 1918 г. на смену земствам с легкостью повсеместно пришли Советы. Население не только не защищало земство, а боролось с ним, как и с правительством вообще. Советы, в отличие от земств формировались, начиная с самого низшего звена и до самого высшего, и на всех уровнях представляли государственную власть.

Не раз уже говорилось, что Советы — это творчество народных масс. Может быть, это так и есть, но это творчество возникло на основе реалий общественной жизни, которые уже давно были подмечены и учеными, и государственными деятелями. А земство в том виде, в каком оно было создано в 1864 г., представляло собой лишь мечту, возникшую в сознании либералов, не знавших и не понимавших существо российской действительности.