2.5.4.Формирование командно-административной системы в ссср и бюрократизация государственного управления.

В СССР сложилась своеобразная система, которая получила название командно-административной, на практике она означала бюрократизацию государственного управления.

Итак, что это за явление — командно-административная система управления?

Прежде всего — это одна из форм системы управления, форма, характеризующаяся максимально жесткими, командными методами управления.

Д



алее она, как и всякая управленческая система, обладает способностью саморазвиваться, самоналаживаться, самоуправлять­ся; она организована и действует в соответствии со всеми внутренними принципами и имеет свойственные только ей признаки и особенности. [Принципы и признаки командно-административной системы]

Каковы эти принципы?

1. Главным принципом командно-административной системы является бюрократический централизм. Именно на его основе строится вся организация и деятельность этой системы. Командно-административная система организована строго иерархично, по вертикали, с безукоснительным подчинением нижестоящих звеньев системы вышестоящим. Она пирамидальна, стройна и охватывает сеткой своей звенности все области, сферы и отрасли управления.

Деятельность же системы под воздействием бюрократического централизма максимально командна и реализуется через жесткие методы воздействия на объекты управления. Отсюда и набор императивных функций и полномочий в статусе звеньев системы. И еще. Бюрократический централизм — антипод демократическому централизму. Поэтому командно-административная система не способна воспринимать централизм на демократической основе. Все демократическое ей чуждо. Единственное, на что она «согласна» — использовать демократические начала как ширму, как прикрытие своего голого администрирования.

Из принципа бюрократического централизма как базисного принципа вытекают и другие принципы командно-административной системы.

2. Принцип исполнительства. Жесткая иерархичность командно-административной системы, централизованность ее деятельности априори предполагает четкое и безусловное исполнительство и подчиненность нижестоящих звеньев, кадров.

 Инициативность, предприимчивость, творческое отношение к делу лишь привносят сумятицу в отрегулированный механизм исполнительства, дезорганизуют «четкость» его работы. Поэтому этот принцип, кстати, оформленный в виде таких аппаратных лозунгов, как «каждый знай свое место», «каждый делай свое дело», свято соблюдается. Отсюда — и соответствующие требования к кадрам. А кто не признает эти требования, тот или «переламывается» системой, или вовсе изживается из нее.

3. Следующий принцип можно назвать «принцип номенклатуры». Особое внимание система уделяет руководящим кадрам. Принцип номенклатуры направлен на их «обслуживание». Он является как бы противовесом принципа исполнительства. Ведь чтобы реализовать принцип исполнительства, направлять работу когорты, исполнительной системе нужна когорта «направленцев»-руководителей.

Т

!



!

ермин «номенклатура» (от латинского nomen – имя), согласно Восленскому, который ввел в научный оборот этот термин, означал господствующий класс Советского союза. [16, С. 641-642]

По Восленскому, термин «номенклатура» первоначально применялся для обозначения распределения функций между различными партийными, советскими, административными и хозяйственными руководящими органами, но распределение функций было связано с распределением должностей и высших должностей, поэтому кадровый аспект приобрёл невиданное значение и вместил в себя всё содержание термина «номенклатура»: 1) перечень руководящих должностей, замещение которых производит не начальник данного ведомства, а вышестоящий орган; 2) перечень лиц, которые такие должности замещают или же находятся в резерве для их замещения. [16, С. 641-642]

К



ак описал М. Восленский, номенклатура была изобретена И. Сталиным, пробразом её стали слова В.И. Ленина: «Теперь «хозяином» является рабоче-крестьянское государство, и оно должно поставить широко, планомерно, систематично и открыто дело подбора наилучших кадров работников по хозяйственному строительству….» [6, С. 13-18]

Н



оменклатура в своём становлении пережила несколько этапов: формирование организации профессиональных революционеров В.И. Лениным, приход профессиональных революционеров к власти; возникновение двух правящих слоёв: ленинского - профессиональных революционеров и сталинской номенклатуры; ликвидация ленинской гвардии сталинской номенклатурой. [6, С. 13-18] [Создание номенклатуры как основы командно-административной системы в СССР: основные этапы]

 Именно через руководителей система ставит цели и задачи, организует исполнение, добивается результатов, устанавливает режим своего функционирования, выходит на внешние связи и т. д.

Отсюда — тот культ руководителя, который создан в командно-административной системе. Все свои надежды на успех система связывает с руководителем, но и все неудачи списывает на него же. Поэтому кадровая чехарда является для нее естественным состоянием, как естественна и безоглядна вера в то, что положение дел можно выправить «оргвыводами», а не организаторской конструктивной работой.

Экономической основой номенклатурного метода работы с кадрами является государственная собственность. Представляется очевидным, что собственность означает не какую-то вещь, например, стол, а отношения людей по поводу этой вещи, того же стола.

Понятие «собственность», и теперь это модно повторять, включает в себя три элемента: «владение», «пользование» и «распоряжение». Эти моменты не равнозначны.

«Владение» — понятие скорее всего было лозунговым, декларативным. Всем владеет весь народ, следовательно, никто.

«Пользование» — тоже неясно, что такое. Все мы пользуемся различными предметами, которые могут и не являться нашей собственностью.

К

лючевое слово в понятии «собственность» — «распоряжение». Особенно это важно отметить, когда речь идет о государственной собственности.

 Почти вся собственность в нашей стране была государственной. Но государство, а это, в общем-то, абстрактное понятие, собственником может быть лишь формально. Фактически собственниками были те, кто имел право распоряжаться этой государственной собственностью.

Провозгласив всю собственность государственной, оно (это государство) вынуждено было создать государственный институт «уполномоченных», которым было вменено в обязанность распоряжаться этой собственностью от его имени.

Общество поделилось на две части: на тех, кто, распоряжался государственной собственностью, т. е. фактически являлся собственником, и тех, кто ею не распоряжался.

Получение ответственной должности означало получение реального права на распоряжение частью государственной собственности, вхождение в слой, а точнее сказать, класс собственников.

Система распоряжения государственной собственностью имела сложную и многоступенчатую структуру, многоярусный бюрократический аппарат, верхушкой которого была партноменклатура.

Рассуждая таким образом, мы выходим на понятия субъекта и объекта управления.

Очевидно, в первом приближении распорядители госсобственности — субъект управления, а те, кто ничем не распоряжался, — объект. Но это только в первом приближении, так как механизм распоряжения представлял сложную иерархическую систему, своеобразную многоступенчатую вассальную зависимость. Работники партийного и государственного аппаратов были встроены в эту систему, причем не прямо, а косвенно, в качестве надзирателей. (Схема 8).

Каждое из звеньев этой цепи входило в номенклатуру соответствующего партийного комитета, а аппарат этого комитета надзирал за работой руководителя коллектива.

Понятие «собственность» тесно связано с понятием «власть». Мы собственно уже начали знакомство с действиями механизма власти.

Однако партийные комитеты собственностью непосредственно не распоряжались. Их «собственностью» были руководители разных рангов, т. е. эти самые «уполномоченные государства», в свою очередь, контролировались работниками партийных комитетов. Лозунг «Кадры решают все» был совсем не декларативным.

П

!

артия подбирала, обучала, расставляла кадры, контролировала их деятельность и, если надо, снимала с должности. Номенклатура — это список наименований должностей, за подбор и работу кадров на которых отвечал тот или иной партийный комитет и лично секретарь.

Не останавливаясь на деталях номенклатурного метода, подчеркнем лишь тот факт, что на партаппарат возлагались особые функции — функции контроля за работой распорядителей государственной собственности.

Следовательно, этот аппарат составляли лица, обладавшие особыми качествами. По крайней мере, так должно было быть. Подбор работников партаппарата в идеале предполагал многолетнюю проверку кандидата на разных должностях, в том числе в комсомоле, в советах, на хозяйственной работе.

Только после того как необходимый опыт руководящей работы был накоплен, работник мог претендовать на какой-либо пост в партийной иерархии. Причем, начиная с должности заведующего отделом райкома партии и выше, предполагалось наличие высшего партийного образования у претендента, т. е. второго диплома о высшем образовании.

Система подготовки и переподготовки в центре и на местах создавалась и реформировалась в зависимости от обстоятельств и конкретно-исторической ситуации. Сеть специальных учебных заведений была весьма разветвленной, находилась в привилегированном положении по сравнению с обычными государственными учебными заведениями.

Надо отметить, что номенклатурный метод работы с руководящими кадрами был введен в свое время потому, что система испытывала острую нехватку в подготовленных и профессионально, и политически кадрах. Поэтому каждый из них был на учете.

Следовательно, введение номенклатуры, наверное, было необходимо. Но по мере разрастания командно-административной системы номенклатура подверглась деформации, превращаясь из перечня должностей в перечень лиц, постоянно находящихся в обойме номенклатурного круга.

Вначале работника, обнаружившего соответствующие качества, замечают, поощряют, поддерживают. После предварительных испытаний его заносят в «резерв». Это — мощный стимул для данного работника. Он предельно четок в работе, досконально изучает дело, свято соблюдает правила субординации, проявляет постоянную энергию и рвение, всеми способами доказывает, что на него можно положиться. Такова «тернистая дорога» к номенклатурному кругу. Сотни и тысячи работников аппарата прошли по ней, став законченным продуктом Системы.

4. Следующий принцип командно-административной системы можно назвать «принцип приоритета государственного интереса над личным».

 Система управления в социалистическом обществе имела своей целью обслужить (в широком смысле) человека, удовлетворить его интересы. Она, в конечном счете, была создана и существовала ради человека. Но фактически интересы человека стали парадным лозунгом, темой для трибунных рассуждений. В застойные времена тысячи и тысячи примеров свидетельствовали о разрыве интересов командной системы и интересов трудящихся.

Признаками и особенностями командно-административной системы являлись следующие.

Всеобщая политизация и идеологизация общества. Законодательная, исполнительная и судебная системы контролируются из одного центра — политического и идеологического института — партии. Эта система была пронизана официальной вульгаризированной идеологией марксизма-ленинизма. По сути дела, это была своего рода религия, которой в последние десятилетия много кто поклонялся.

Отсутствие реальных политических свобод и прав граждан. Законы защищают только интересы государства. Действует принцип «запрещено все, что не разрешено».

В целом система базировалась на идее обязательств человека перед государством. Государство могло запрещать все, что считало нужным и полезным для дела строительства социализма и коммунизма (например, устанавливать предельные нормы площади и размеров участков и домов индивидуальной застройки и т. д.).

Легальная политическая оппозиция отсутствует. Оппозиционные взгляды проявляются преимущественно в форме диссидентства.

Признание права на существование только одной правящей партии. Подавляются всякие попытки создания альтернативных политических и общественных объединений.

Строгая цензура над всеми средствами массовой информации, запрет на критику представителей власти. Критикуются только отдельные недостатки государственной политики, но в целом сохраняется лояльность по отношению к правящей системе.

Выполнение правоохранительными органами, наряду с функциями обеспечения правопорядка, функции карательных органов государства.

Создание государственной идеологии. Это обеспечивает поддержку власти со стороны абсолютного большинства населения. Религия и церковь формально отделены от государства, но находятся под его жестким контролем.

Ориентация на «идеальное будущее» и создание «нового человека».

Ц

ентральным признаком системы является ее командность. Иначе и быть не может.

Система, строящая свою организацию и деятельность на принципе демократического централизма, действует и внутри самое себя и вовне, только через приказные, силовые методы, через грубый нажим.

 Командность во всем: в политике, экономике, социальной сфере. Даже в таких деликатных и тонких сферах, как культура, творчество, межнациональные отношения, наука, педагогика господ­ствовали авторитарные методы управления.

От командности вызревал и стиль работы, который можно охарактеризовать тоже как командный, нажимной: грозные приказы, стремительные оргвыводы, вызов на «ковер», неуважительное отношение руководителей к своим подчиненным, а тех, в свою очередь, уже к своим подчиненным и т. д.

По всей пирамиде управления господствует дух накачки, нагоняя, неуважения к коллеге. Но это все «внутри» самой системы. Однако командная система и в своих «внешних» отношениях вовсе не церемонилась. Тот же нажим, тот же диктат.

 Достаточно вспомнить ведомственный диктат центральных органов управления по отношению к республикам, краям, областям. Командность создала особый тип подчиненных — апатичных и вялых и руководителей, весьма напоминающих бессмертный гоголевский персонаж — Городничего.

Непременным признаком командно-административной системы управления является бюрократизм. Служить самой себе, своим интересам, выдавая их за интересы общества и государства, заволокитить любое дело, стоящее вне этих интересов,— вот «визитные карточки» бюрократизма командной системы.

Т

аким же одиозным признаком системы является формализм, т. е. стремление зарегламентировать любой управленческий шаг, приверженность к букве инструкций, неспособность или нежелание видеть за этой буквой дух закона, официальность и отчужденность в отношениях. Именно формализм является «отцом» бумажного вала, затхлой атмосферы чиновничества.

Признаком системы является ее замкнутость. Командная система покрывает свою деятельность, говоря словами К. Маркса, таинством.

Из замкнутости вытекает консерватизм, являющийся изначальным признаком командно-административной системы. В самой ее природе заложена некая аллергия на все новое, но в то же время максимальная приверженность ко всему устоявшемуся.

Огромное значение для практического понимания командно-административной системы имеет вопрос об элементах этой системы. Из каких частей она состоит, какие реальные структуры являются носителями ее облика, содержания, ее атрибутов? Ответив на этот вопрос, мы можем, наконец, сказать о командной системе не абстрактно, а вполне осязаемо.

Партия была встроена в командно-административную систему управления обществом, жила по ее законам. И не просто встроена, а, по сути дела, возвышалась на всем, контролировала все процессы государственной, хозяйственной, идеологической жизни, подменяла всех и вся, давая непререкаемые установки и команды государственным и хозяйственным органам, общественным организациям.

Однако длительный опыт показал, что однопартийность оказалась неустойчивой. Она не обеспечивает гармоничного сочетания прямых и обратных связей между гражданами и политическим руководством, препятствует необходимому разделению властей. Отсутствие сопернических партий чаще всего становится результатом не конкуренции, а физической расправы правящей партии с инакомыслящими.

Население приучается скрывать свои истинные мысли и внешне соглашаться с официальными властями. При однопартийности не устраняется присущий каждому обществу идейный и политический плюрализм, а закрываются каналы, по которым могут циркулировать различные идеи в обществе. Происходит резкое сращивание партии с государственным аппаратом. В результате происходит бюрократизация, ослабление демократического контроля за властью со стороны избирателей, выборы приобретают формальный характер.

В конечном итоге однопартийность исчезает, устраняя правящую партию. Поэтому в августе 1991 г. КПСС как часть командно-административной системы оказалась неспособной к внутреннему реформированию и сошла с политической сцены как единое политическое целое образование.

Таковы основные принципы, составные части, характеризующие командно-административную систему.

М

ожно ли в принципе ставить вопрос о неких положительных свойствах этой системы? Пожалуй, можно. Например, нельзя отрицать ее способности концентрировать силы, мобилизовывать ресурсы и в краткие сроки решать задачи. Командность, непререкаемость авторитета руководителя, требование безукоризненного исполнительства, абсолютная дисциплина подчиненных, концентрация всего внимания на решении чисто производственной или технической задачи — все это обеспечивало достижение конечного результата.

Государство проводило работу по систематизации и кодификации законодательства, писались и принимались Конституции СССР. Обращалось внимание на необходимость учета требований и запросов трудящихся, защиты их прав и свобод.

Командно-административная система обеспечивала жесткий организационный порядок на основе применения крайних мер: с одной стороны, держала работников «в узде», а с другой — давала возможность работать с полной отдачей, поскольку культивировала борьбу за социалистические идеалы, вырабатывая чувство социальной общности.