7.2 Составление проектов бюджетов, их рассмотрение и утверждение

Составление проектов бюджетов — исключительная прерогатива органов исполнительной власти, непосредственно — Министерства финансов РФ, финансовых органов субъектов РФ и муниципальных образований.

Составление проекта бюджета основывается на:

• Бюджетном послании Президента РФ;

• прогнозе социально-экономического развития соответствующей территории;

• основных направлениях бюджетной и налоговой политики.

Бюджетное послание Президента РФ имеет ключевое значение для всего бюджетного процесса, так как в нем определяется бюджетная политика РФ на очередной финансовый год, а в современных условиях – и на среднесрочную перспективу. В отличие от Президентского послания Федеральному Собранию, которое лишь задает векторы развития, Бюджетное послание по своей специфике носит точечный характер и представляет собой конкретные задания для Правительства РФ, которые ему необходимо выполнить в течение следующего среднесрочного периода.

До разработки проекта бюджета составляется и корректируется (уточняется) целый ряд планов, которые в отличие от бюджета не утверждаются в форме закона (решения), но имеют важное значение с точки зрения, во-первых, обоснованности бюджетных показателей, а во-вторых, возможности определения результатов реализации бюджетной политики.

Первостепенное значение имеет прогноз социально-экономического развития территории. Он разрабатывается и одобряется (утверждается) соответствующими исполнительными органами власти на срок не менее трех лет.

С 2000 г. в БК РФ содержалось положение о разработке трехлетнего перспективного финансового плана (ПФП) для каждого уровня бюджетной системы РФ. В этом документе должны были быть представлены данные о прогнозных возможностях бюджета по мобилизации доходов, привлечению государственных или муниципальных заимствований и финансированию основных расходов бюджета. Имеется многолетний опыт по разработке таких планов, однако на практике роль ПФП в бюджетном процессе ограничена справочно-информационным сопровождением проекта бюджета на отдельно взятый год.

В соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в РФ на 2004-2006 гг., была поставлена задача перехода к трехлетнему утверждаемому в качестве закона (решения) бюджету. В соответствии с 63-ФЗ эта задача выполнена, причем в обязательном порядке для федерального уровня. Субъекты РФ и муниципальные образования получают право выбора: составление трехлетнего бюджета либо ежегодного бюджета и трехлетнего среднесрочного финансового плана (СФП), табл. 7.1.

Таблица 7.1.

Развитие среднесрочного финансового планирования в рф

Срок действия закона «О бюджете»	Федеральный бюджет	Бюджеты субъектов РФ	Местные бюджеты
Годовой бюджет и «справочно-аналитический» перспективный финансовый план (раздельно)	До 2005 г.	До 2007 г.
Годовой бюджет как составная часть перспективного финансового плана	С 2005 г. в рамках Концепции реформирования бюджетного процесса
Трехлетний бюджет	С 2008 г.	Возможность выбора годового бюджета и трехлетнего финансового плана или трехлетнего бюджета с 2008 г.

Среднесрочный финансовый план - документ, содержащий основные параметры бюджета субъекта РФ (местного бюджета), утверждаемый высшим органом соответствующей исполнительной власти. Значения показателей СФП субъекта РФ (муниципального образования) и основных показателей проекта соответствующего бюджета должны соответствовать друг другу. Показатели СФП субъекта РФ (муниципального образования) носят индикативный характер и могут быть изменены в следующем бюджетном цикле.

СФП должен содержать следующие параметры:

• доходы и расходы бюджета;

• бюджетные ассигнования по ГР БС:

• распределение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

• нормативы отчислений от налоговых доходов в местные бюджеты;

• дефицит (профицит) бюджета;

• верхний предел государственного (муниципального) долга;

• доходы, расходы, дефицит бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов.

При выборе ежегодного бюджета СФП обязателен для субъекта РФ, муниципального района, городского округа и не обязателен для поселения.

По рекомендации МФ РФ переход к трехлетнему бюджету в субъектах РФ осуществляется только после завершения реформы межбюджетных отношений. В условиях глобального финансового кризиса переход к трехлетнему бюджету приостановлен.

В развитии реформы бюджетного процесса в 2004-2007 гг. получили практику, а с 2008 г. и законодательное определение, ведомственные целевые программы, которые имеют внутриотраслевой характер, составляются и утверждаются ГРБС не менее, чем на среднесрочный период.

В настоящее время на практике реализован принцип рамочного законодательного регулирования основ составления проекта бюджета с закреплением полномочий по установлению конкретного порядка составления бюджетов за исполнительными органами соответствующего уровня власти. Исходя из этого принципа, введены общие для всех уровней бюджетной системы нормы, устанавливающие:

• общие требования к прогнозам социально-экономического развития;

• требования к содержанию СФП;

• состав показателей, утверждаемых в проекте закона (решения) о бюджете и требования к прилагаемым к нему материалам и документам (в том числе – исключение из их состава материалов, реально не используемых при составлении бюджетов);

• порядок утверждения и реализации долгосрочных целевых программ;

• этапы и сроки составления проекта бюджета;

• условия прогнозирования доходов и планирования бюджетных ассигнований, в том числе – раздельного планирования расходов на исполнение действующих и вновь принимаемых обязательств.

В основу бюджетного планирования предлагается положить широкой известный в международной практике метод «скользящей трехлетки», при которой ранее утвержденные проектировки второго и третьего год становятся основной следующего бюджета с ежегодным добавлением к ним проектировок нового третьего года. При этом утверждение законом проектировок на второй и третий год не означает запрета на их корректировку в следующем бюджетном цикле. Однако эти изменения не должны ухудшать положение ГРБС и получателей межбюджетных трансфертов. Таким образом, «скользящая трехлетка», с одной стороны, обеспечивает стабильность и предсказуемость бюджетных проектировок и, с другой стороны, возможность их реагирования на меняющуюся ситуацию, реструктуризацию обязательств, реализацию новых приоритетов бюджетной политики.

Одновременно с проектом закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган представляются:

• основные направления бюджетной и налоговой политики;

• предварительные итоги социально-экономического развития соответствующей территории за истекший период текущего финансового года и ожидаемые итоги социально-экономического развития соответствующей территории за текущий финансовый год;

• прогноз социально-экономического развития соответствующей территории;

• прогноз основных характеристик (общий объем доходов, общий объем расходов, дефицита (профицита) бюджета) консолидированного бюджета соответствующей территории на очередной финансовый год и плановый период либо проект среднесрочного финансового плана;

• пояснительная записка к проекту бюджета;

• методики (проекты методик) и расчеты распределения межбюджетных трансфертов;

• верхний предел государственного (муниципального) долга на конец очередного финансового года (на конец очередного финансового года и конец каждого года планового периода);

• проект программы государственных (муниципальных) внутренних заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

• проект программы государственных внешних заимствований на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

• проекты программ государственных (муниципальных) гарантий на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

• проект программы предоставления бюджетных кредитов на очередной финансовый год (очередной финансовый год и плановый период);

• оценка ожидаемого исполнения бюджета на текущий финансовый год;

• проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов;

• предложенные законодательными (представительными) органами, органами судебной системы, органами государственного (муниципального) финансового контроля, созданными законодательными (представительными) органами, проекты бюджетных смет указанных органов, представляемые в случае возникновения разногласий с финансовым органом в отношении указанных бюджетных смет;

• иные документы и материалы.

Порядок и сроки представления, рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения определяется для федерального бюджета — БК РФ, бюджета субъекта РФ — законом субъекта РФ, местного бюджета — муниципальным правовым актом представительного органа муниципального образования.

В БК РФ устанавливаются предельные сроки представления проекта бюджета на рассмотрение и утверждение его депутатским корпусом:

проекта федерального бюджета – до 26 августа;

проекта бюджета субъекта РФ – до 15 октября;

проекта местного бюджета – до 15 ноября.

Принимая во внимание принцип самостоятельности бюджетов, законодательным (представительным) органам власти субъектов РФ и местного самоуправления предоставлено право самостоятельно определять процедуру рассмотрения проекта закона (решения) о бюджете и его утверждения. При этом утверждение проекта закона (решения) должно быть обеспечено до начала очередного финансового года.

Таким образом, развитие среднесрочного финансового планирования и внедрение трёхлетних бюджетов обеспечит преемственность и предсказуемость бюджетной политики, будет способствовать повышению устойчивости бюджетной системы РФ, повысит обоснованность планирования бюджетных расходов, позволит заключать среднесрочные государственные контракты, что реализует принцип эффективного использования бюджетных средств.

Глобальный финансовый кризис заставил внести определенные изменения в Бюджетный кодекс. В частности, предполагается возврат в ближайшее время от трехлетнего бюджетного планирования к годовому.